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AFIP: El dilema de su financiamiento

AFIP1: El Dilema de su Financiamiento

Datos del documento y del autor

Título: “AFIP: El dilema de su financiamiento”

Autor: Aníbal Oscar Bertea. Abogado. Director Nacional de Estrategias para el Desarrollo (Ministerio de Hacienda de la Nación). Miembro integrante del Consejo Asesor de la Administración Federal de Ingresos Públicos. Ex - Asesor Jurídico de la Comisión Federal de Impuestos. Docente titular de “Federalismo fiscal y organización tributaria” de la Escuela del Cuerpo de Abogados del Estado, Procuración del Tesoro de la Nación. Investigador asociado de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad del Salvador sobre tributos ambientales. Docente invitado en cursos de posgrado y carreras de especialización en universidades nacionales y privadas. Autor del sitio de información específica “Federalismo Fiscal” (www.federalismofiscal.com).

Dirección postal: Suipacha 211, piso 14º, dpto. “A”, (CP 1008), Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

Correo electrónico: bertea@federalismofiscal.com / aobertea@gmail.com

Teléfono: 011-43930278 / 011-1540451946

Objetivo: Exponer cómo se financiaba la AFIP (Administración Federal de Ingresos Públicos) desde el año 2001 hasta la fecha (mediados de 2017). Decreto 1399/2001: creación de su régimen de autonomía financiera. Conflictos planteados por las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA). Sentencias de la Corte Suprema de Justicia de la Nación (CSJN) declarando la inconstitucionalidad del Decreto 1399/2001. Efectos sobre la necesidad de alcanzar un nuevo acuerdo para proveer a su financiamiento. Acuerdo formalizado entre la AFIP, el Estado Nacional y las provincias y la CABA sobre el nuevo régimen de financiamiento. Consecuencias para el Tesoro Nacional y el erario público provincial.

Metodología: Descripción del régimen establecido por el Decreto 1399/2001. Exposición del conflicto planteado por las provincias y la CABA.

Temas: Administración Federal de Ingresos Públicos. Recaudación impositiva. Financiamiento. Coparticipación federal de impuestos. Decreto 1399/2001. Jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación. Acuerdo federal sobre el nuevo régimen de financiamiento de la AFIP.

Clasificación JEL: H – Economía pública. H1 Estructura y ámbito del sector público. H2 Tributación, subvenciones e ingresos.

Contenido


Abstract

En el presente trabajo se analizará cuál ha sido el régimen de financiamiento de la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP) desde el año 2001 hasta la fecha.

Particularmente, se detallará su nivel presupuestario, base de cálculo y fuente de la detracción; los conflictos planteados por las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA); la intervención de la Comisión Federal de Impuestos (www.cfi.gov.ar) y la Corte Suprema de Justicia de la Nación (www.csjn.gov.ar).

Por último, se describirá cómo ha mutado el régimen desde mayo de 2017 y su incidencia en los presupuestos de la Nación y de las provincias (incluyendo, obviamente, a la CABA).

Ley de facultades delegadas

En el año 2001 el Congreso de la Nación sancionó la Ley 254142 mediante la cual se facultó al Poder Ejecutivo nacional a ejercer una serie de atribuciones hasta el 1° de marzo de 2002, en el marco de la delegación legislativa autorizada por la Constitución Nacional (artículo 76).

Una de las materias delegada fue la organización administrativa en el ámbito de la competencia del Poder Ejecutivo.

Dicho artículo de la Constitución establece:

Artículo 76.- “Se prohíbe la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo, salvo en materias determinadas de administración o de emergencia pública, con plazo fijado para su ejercicio y dentro de las bases de la delegación que el Congreso establezca.

La caducidad resultante del transcurso del plazo previsto en el párrafo anterior no importará revisión de las relaciones jurídicas nacidas al amparo de las normas dictadas en consecuencia de la delegación legislativa.”

Decreto 1399/2001

En razón de ello, se dicta con fecha 4 de noviembre de 2001 el Decreto 13993, proponiendo –entre otras cuestiones– “…atar parte de los ingresos a un porcentaje de la recaudación se otorga mayor responsabilidad permitiendo la acumulación de los saldos no utilizados para hacer frente a futuros ejercicios”.4

En cuanto al régimen de autarquía financiera del organismo, el mencionado decreto disponía lo siguiente:

Artículo 1º — Los recursos de la ADMINISTRACIÓN FEDERAL DE INGRESOS PÚBLICOS estarán conformados por:

a) Un porcentaje de la recaudación neta total de los gravámenes y de los recursos aduaneros cuya aplicación, recaudación, fiscalización o ejecución fiscal se encuentra a cargo de la ADMINISTRACIÓN FEDERAL DE INGRESOS PÚBLICOS de acuerdo a lo dispuesto por el artículo siguiente. 5

Para el ejercicio correspondiente al año 2002 dicha alícuota será del DOS COMA SETENTA Y CINCO POR CIENTO (2,75%) y se reducirá anualmente en CERO CUATRO CENTÉSIMOS POR CIENTO (0,04%) no acumulativo durante los TRES (3) ejercicios siguientes. A partir del cuarto ejercicio, el PODER EJECUTIVO NACIONAL podrá revisar dichos porcentajes. Sin perjuicio de ello, si durante el período inicial de CUATRO (4) años se produjeran modificaciones sustanciales de las competencias de la ADMINISTRACIÓN FEDERAL DE INGRESOS PÚBLICOS el PODER EJECUTIVO NACIONAL podrá revisar dichos porcentajes.

b) Los ingresos no contemplados en el presente artículo que establezca el Presupuesto General de la Administración Nacional.

c) Los recursos provenientes de las prestaciones a terceros.

d) Las comisiones que se perciban por remates de mercaderías.

e) La venta de publicaciones, formularios y otros bienes conforme al ordenamiento vigente.

f) Cualquier otro ingreso recibido por legado, donación o asignado por otra norma.

El punto que aquí nos interesa destacar es el inciso a) precedente y el artículo 4° del citado decreto. Esta última disposición –artículo 4°- establece que el porcentaje definido en el inciso a) será detraído del 89% de la recaudación del Impuesto al Valor Agregado (el 11% restante se destina al financiamiento del sistema previsional nacional y provincial.6

A saber:

Art. 4º — La ADMINISTRACIÓN FEDERAL DE INGRESOS PÚBLICOS retendrá las sumas resultantes de la aplicación del inciso a) del artículo 1º del presente decreto, de la cuenta recaudadora del impuesto de la Ley Nº 23.349 (t.o 1997) en la parte correspondiente al inciso b) del artículo 52 de dicha ley.

La ADMINISTRACIÓN FEDERAL DE INGRESOS PÚBLICOS será titular de los recursos enumerados en el artículo anterior, como contraprestación de los servicios que presta, recursos que no podrán ser afectados por ningún Poder del Estado.

Los fondos correspondientes a UN (1) año fiscal que no fuesen utilizados al finalizar un ejercicio, pasarán a incrementar los recursos del año siguiente.

A los efectos de esta norma debe entenderse por recaudación neta total las sumas que resulten de deducir de los ingresos totales, las devoluciones, repeticiones, reintegros y reembolsos dispuestos por las leyes correspondientes que recaude la ADMINISTRACIÓN FEDERAL DE INGRESOS PÚBLICOS, incluyendo a todas las modalidades de cancelación de las obligaciones —vigentes o a crearse— que efectúan los responsables, y la aplicación de créditos fiscales derivados de la extinción total o parcial de las obligaciones de la seguridad social.

Cabe recordar que la Ley 23966 introdujo una modificación en la Ley del IVA, con el objeto de destinar el 11% de su recaudación al financiamiento del sistema previsional nacional y provincial.

En efecto, el artículo 5°, Título II, dispuso:

TITULO II

AFECTACIÓN DEL I. V. A. AL RÉGIMEN NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL

ARTICULO 5º — Modifícase la Ley de Impuesto al Valor Agregado, texto sustituido por la Ley Nº 23.349 y sus modificaciones de la siguiente forma:

(…)

2. Incorpórase a continuación del artículo 49, el siguiente:

"Artículo… — El producido del impuesto establecido en la presente ley, se destinará:

a) El ONCE POR CIENTO (11%) al Régimen Nacional de Previsión Social, en las siguientes condiciones:

1. El NOVENTA POR CIENTO (90%) para el financiamiento del Régimen Nacional de Previsión Social, que se depositará en la cuenta de la Subsecretaría de Seguridad Social.

2. El DIEZ POR CIENTO (10%) para ser distribuido entre las jurisdicciones provinciales y la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, de acuerdo a un prorrateador formado en función de la cantidad de beneficiarios de las cajas de previsión o de seguridad social de cada una de esas jurisdicciones al 31 de mayo de 1991. Los importes que surjan de dicho prorrateo serán girados directamente y en forma diaria a las respectivas cajas con afectación específica a los regímenes previsionales existentes. El prorrateo será efectuado por la mencionada Subsecretaría sobre la base de la información que le suministre la Comisión Federal de Impuestos. Hasta el 1º de julio de 1992, el CINCUENTA POR CIENTO (50%) del producido por este punto se destinará al Tesoro Nacional.

Cuando existan Cajas de Previsión o Seguridad Social en jurisdicciones municipales de las provincias, el importe a distribuir a las mismas se determinará en función a su número total de beneficiarios existentes al 31 de mayo de 1991, en relación con el total de beneficiarios de los regímenes previsionales nacionales, provinciales y de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires.

El NOVENTA POR CIENTO (90%) de dicho importe se deducirá del monto a distribuir de conformidad al punto 1., y el DIEZ POR CIENTO (10%), del determinado de acuerdo con el punto 2. Los importes que surjan de esta distribución serán girados a las jurisdicciones provinciales, las que deberán distribuirlos en forma automática y quincenal a las respectivas Cajas Municipales.

b) El OCHENTA Y NUEVE POR CIENTO (89%) se distribuirá de conformidad al régimen establecido por la Ley Nº 23.548.

En definitiva, el régimen de financiamiento que se implementa desde ese momento consistió en:

Primero: Calcular el monto necesario para el funcionamiento de la AFIP, consistente en un porcentaje de la recaudación neta total de los gravámenes y de los recursos aduaneros cuya aplicación, recaudación, fiscalización o ejecución fiscal se encuentra a cargo de la AFIP.

Dicho porcentaje sería para el ejercicio 2002 del 2,75%, debiendo reducirse anualmente a razón del 0,04%.

Desde el año 2005 el citado porcentaje fue del 1,9%.7

Segundo: Proceder a detraer el monto resultante del punto anterior, del 89% de la recaudación del Impuesto al Valor Agregado (IVA), quedando excluida de la afectación el 11% destinado al financiamiento de la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES) y de las cajas previsionales provinciales.

(A los fines de identificar cómo es la actual distribución del IVA, ver Gráfico 2)

Es decir, la AFIP se financiaría con un porcentaje de la recaudación de IMPUESTOS y RECURSOS ADUANEROS, quedando excluidos los RECURSO DE LA SEGURIDAD SOCIAL.

Y dicho financiamiento se detraería del 89% del IVA que es coparticipable por el régimen general (Ley 23548).

La mejor forma de comprender el régimen es mediante la visualización de los siguientes gráficos:

Gráfico 1: Base de Cálculo del financiamiento de AFIP

Gráfico 2: Fuente de la detracción


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