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Aladi/sec/Estudio 81. 31 de agosto de 2007

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ALADI/SEC/Estudio 181.1

31 de agosto de 2007

     








ACTUALIZACIÓN DEL DIAGNÓSTICO SOBRE EL MARCO

NORMATIVO Y OPERATIVO APLICABLE EN LA REGIÓN

EN MATERIA DE FACILITACIÓN ADUANERA.

Resumen Ejecutivo



El presente documento constituye una actualización del ALADI/SEC/Estudio 181 de fecha 31 de octubre de 2006 y corresponde al Ítem V.11 del Programa de Actividades de la Asociación Latinoamericana de integración (ALADI) para el año 2007.


El objeto del Estudio 181 fue realizar un diagnóstico del marco normativo y operativo aplicable en la región en materia de facilitación aduanera y presentar un escenario posible para las acciones en materia de facilitación aduanera en los países miembros de la ALADI, para el período 2007 - 2010.


A estos efectos, utilizando un modelo de análisis de construcción de escenarios, se definieron los términos facilitación del comercio y facilitación aduanera e identificando sus variables.


En este sentido se definió a la facilitación del comercio como la “racionalización, simplificación, reducción o eliminación de todas las medidas o barreras que obstaculicen el comercio internacional o el desplazamiento de factores productivos a nivel transfronterizo” y a la facilitación aduanera, en su sentido más amplio, como la “política pública, emprendida de forma unilateral o negociada, cuyos objetivos sean orientar las funciones de la aduana, tales como seguridad, control y fiscalización, hacia la facilitación del comercio exterior, atendiendo su crecimiento y sus necesidades de información, sin por ello atentar contra dichas facultades de la aduana; simplificar, racionalizar y armonizar los procedimientos en base a la aplicación de nuevas técnicas de control y tecnología de la información; combatir los ilícitos aduaneros maximizando los niveles de seguridad; obtener imagen de transparencia en su funcionamiento que sirva de respaldo a la gestión comercial del país; generar las estadísticas de comercio exterior que contribuyan a operaciones comerciales; lograr una eficaz y eficiente cooperación y coordinación con aduanas de otros países y con otros organismos del Estado y entidades privadas relacionadas con el comercio exterior”.


A su vez, en función a las definiciones anteriores, se llegó a la siguiente definición simplificada, entendiéndose a la facilitación aduanera, a los efectos de dicho estudio, como “toda política pública, ya sea gubernamental o intergubernamental, que oriente las funciones de las aduanas hacia la facilitación del comercio.”


En cuanto a la identificación de las variables del estudio, basándose en un modelo de análisis de políticas públicas, se tomó a la facilitación aduanera como la variable dependiente y a los distintos componentes de la misma, las variables independientes, construyéndose un Modelo de Facilitación Aduanera que fue utilizado de referencia en los distintos escenarios.


Luego realizar la construcción del escenario real, compuesto por un relevamiento de los avances más significativos registrados en foros internacionales y un análisis retrospectivo de las acciones realizadas en materia de facilitación aduanera en el ámbito de la ALADI y en los esquemas de integración sub-regionales, Comunidad Andina de Naciones (CAN) y el Mercado Común del Sur (MERCOSUR), se concluyó que prácticamente todos los componentes o variables de una aduana facilitadora, reunidos en el Modelo de Facilitación Aduanera desarrollado como guía del mencionado estudio, están a su vez comprendidos o contemplados en el Marco Normativo de la Organización Mundial de Aduanas (OMA) para Asegurar y Facilitar el Comercio Global, en el Convenio Internacional para la Simplificación y Armonización de los Procedimientos Aduaneros, Convenio de Kyoto Revisado (CKR) y en los demás instrumentos y herramientas desarrolladas el ámbito de la OMA mencionados en dicho estudio y son contemplados y tomados como referencia, a su vez, en los distintos foros y esquemas de integración analizados.


Por lo tanto, un escenario ideal para los países miembros de la ALADI en materia de facilitación aduanera, resultaría de la combinación del surgimiento de un consenso a nivel multilateral en el ámbito de la OMA, por el cual todos los países miembros de la ALADI adoptarían las disposiciones del Marco Normativo y adherirían al CKR de esta organización; y de la consolidación, en la región, de un cuadro de regionalismo plural, consecuencia del éxito de las distintas iniciativas en curso, en especial Convenio Multilateral para la Cooperación y Asistencia Mutua entre las Direcciones Nacionales de Aduanas de América Latina, España y Portugal (COMALEP), de una actividad consolidada y permanente del Consejo Asesor de Asuntos Aduaneros y de la profundización de los acuerdos entre los países miembros de la ALADI, constituyéndose un Acuerdo de Alcance Regional (AAR) para la Facilitación Aduanera, protocolizado al amparo del Tratado de Montevideo 1980 (TM80) de la ALADI y la suscripción de otro AAR para el reconocimiento de firmas electrónicas/digitales entre los países miembros de la ALADI.


Teniendo en cuenta los escenarios real e ideal descriptos, el escenario posible que se presentó en el estudio 181 estaría dado por la suscripción de acuerdos de alcance parcial (AAP) como paso previo a la suscripción de un AAR de las mencionadas características, entre los países miembros de la ALADI que estuviesen en condiciones de implementar el Marco y adherir al CKR, para lo que sería necesario a su vez, que las disposiciones contenidas en dichos instrumentos fuesen compatibles con las disposiciones nacionales de cada país miembro. Dado que la CAN y el MERCOSUR han estado trabajando en este sentido, un AAP entre Estados Partes de dichos esquemas sub-regionales, abierto a la suscripción del resto de los países de la ALADI resulta como probable.


Como resultado del Estudio 181, se presentó un posible plan de acción a seguir, consistente en:


  • Análisis comparativo, a realizarse por cada país miembro, de su entorno legislativo y administrativo con lo que propone el CKR y con el Marco Normativo para Asegurar y Facilitar el Comercio Global de la OMA, a los efectos de que dichos países puedan adoptar en sus respectivos marcos normativos, los principios y disposiciones correspondientes, contemplando a su vez los compromisos asumidos en otros esquemas subregionales de integración;

  • Autoevaluación por parte de los países miembros, de sus sistemas aduaneros, a los efectos de determinar las esferas problemáticas a las que hay que prestar atención y las posibles soluciones para solucionar los problemas diagnosticados de forma completa y sostenible. Dicha autoevaluación podría inducir a los gobiernos a examinar la posibilidad de emprender una reforma y modernización más completas de las aduanas. Por otra parte, los países miembros tendrían que identificar sus necesidades y prioridades en materia de facilitación aduanera;


  • Elaboración de una guía de procedimientos aduaneros regionales susceptibles de ser armonizados, a los efectos de que los países miembros de la ALADI fuesen racionalizando, simplificando y armonizando sus procedimientos, previo a la adhesión al CKR y a la implantación del Marco. Como modalidad de trabajo para la elaboración de la mencionada guía, se implementaría un foro virtual de la ALADI, en donde participaran expertos gubernamentales y del sector privado y técnicos de la Secretaria General; y


  • Suscripción de un AAP para la implementación y el reconocimiento de firmas electrónicas/digitales entre los países miembros de la ALADI que prevea el ingreso de los países al sistema en forma gradual y en relación directa a sus capacidades en materia de infraestructura informática, hasta constituirse un Acuerdo de Alcance Regional, e implemantación del “Sistema de Certificados de Origen Digitales” (SCOD).


A los efectos de poder implementar el plan de acción propuesto e identificar otros posibles trabajos necesarios para poder alcanzar el modelo de facilitación aduanera descrito en el Estudio 181, se identificó como fundamental convocar al Consejo Asesor de Asuntos Aduaneros de la ALADI.


Finalmente, fue establecido también en el mencionado estudio que la realización de los trabajos comprendidos en el plan de acción, sería canalizada a través del Consejo Asesor de Asuntos Aduaneros de la ALADI, coordinada por la Secretaria General de la ALADI y llevada a cabo en cada país miembro por el organismo competente en la materia a que se refiera una determinada cuestión. A su vez, fue contemplada la posibilidad de solicitar asistencia a la OMA en el marco del Acuerdo de Cooperación suscrito entre ambas instituciones. Fue señalado también que la Secretaría General de la ALADI y el organismo competente se encargarían de servir de enlace con las partes interesadas pertinentes de la comunidad empresarial, las cuales podrían analizar las cuestiones desde la perspectiva de sus esferas de competencia específicas y establecer comparaciones con las prácticas y los procedimientos vigentes.


Objetivos del Presente Documento:


Desde la publicación del Estudio 181 hasta la fecha, se han registrado significativos avances en materia de facilitación aduanera en el marco del MERCOSUR, que están de acuerdo con lo que se había establecido en el escenario posible de dicho estudio.


Dichos avances consisten en proyectos que incorporan los elementos que componen una aduana facilitadora, identificados en el mencionado Estudio 181, sobre armonización y simplificación de procedimientos aduaneros; fortalecimiento y desarrollo de las áreas informáticas de las administraciones aduaneras; control aduanero, introduciendo la gestión de riesgo, y lucha contra el fraude; y sobre gestión de recursos humanos y formación aduanera.


Al respecto, el objetivo de la presente actualización consiste en presentar el Proyecto Cooperación Aduanera Unión Europea - MERCOSUR (PADUEM), en cuya Conferencia Regional Final, celebrada el 22 de junio de 2007, fueron dados a conocer los proyectos de normas, guías, documentos y diseños de herramientas informáticas, elaborados en el marco de dicho Proyecto, cumpliendo los mismos con las mejores prácticas y recomendaciones de la Organización Mundial de Aduanas (OMA), contemplando lo establecido, entre otros, en el CKR y el Marco, en concordancia con lo propuesto en el escenario ideal y posible del Estudio 181.


En este sentido, en el Prólogo del presente documento se presentan las generalidades del Proyecto de Cooperación Aduanera UE - MERCOSUR (PADUEM).


En la Parte I se presentan análisis relativos a las propuestas de normas sobre Armonización de Procedimientos Aduaneros en el MERCOSUR. A su vez, las propuestas de normas figuran en el Anexo I, presentándose en el Anexo I.1 la propuesta de norma MERCOSUR referente a Despacho Aduanero, desarrollándose el contenido de la Decisión/CMC nº 50/04, respecto a los procedimientos de despacho aduanero en las operaciones de importación y exportación definitivas, para adecuarlos a lo dispuesto en las propuestas de normas relativas a los distintos regímenes aduaneros que se presentan en los Anexos I.1.2 al Anexo I.2.6, sobre Régimen Aduanero de Perfeccionamiento Activo, Régimen Aduanero de Perfeccionamiento Pasivo, Régimen Aduanero de Importación Temporal, Régimen de Depósito Aduanero y Régimen de Transformación de mercancías bajo Control Aduanero, respectivamente. Asimismo, los documentos y formularios complementarios a las referidas propuestas de normas son presentadas en el Anexo I.2.

En la Parte II, Apoyo Informático al Proyecto de Cooperación Aduanera UE - MERCOSUR, se presenta en el capítulo 1 el Documento Único Aduanero del MERCOSUR (DUAM) y en el capítulo 2 el Arancel Integrado MERCOSUR (ARIM), cuyos proyectos de normas, aspectos se su diseño y demás documentos complementarios son presentados en el Anexo II del presente documento.


En la Parte III, se destina el capítulo 1 al Control Aduanero y Lucha contra el Fraude y al capítulo 2 a la Gestión de Riesgo, incluyendo sus respectivas propuestas de normas en el Anexo III

En la Parte IV, capítulo 1, se refiere a Recursos Humanos y el capítulo 2 a la Formación Aduanera. En el Anexo IV se presentan las propuestas de normas relativas a la Gestión de Recursos Humanos en el MERCOSUR, conteniendo propuestas de disposiciones sobre ingreso en la Administración Aduanera, carrera profesional, promoción y movilidad de funcionarios; y a la Formación Común y Capacitación Aduanera, conteniendo el Programa Común de Formación Aduanera inicial y el Programa Común de Capacitación Aduanera permanente.

Finalmente, en la Parte V del presente documento, se concluye que en la ejecución del Proyecto PADUEM, se ha tenido presente la necesaria coordinación y compatibilidad con las normas y procedimientos aduaneros nacionales que deberían adecuarse a un contexto de aplicación comunitario en el marco del MERCOSUR.


En el Área de Simplificación, Racionalización y Armonización de Procedimientos Aduaneros se han tenido en cuenta los trabajos que, simultáneamente a las tareas del Proyecto, realiza el Grupo Mercado Común (GMC) en su intento de conseguir un Código Aduanero MERCOSUR.


En el ámbito del Área de Apoyo Informático a las Acciones del Proyecto fue conseguido elaborar los sistemas de aplicación que permitan adoptar un Documento Único Aduanero del MERCOSUR electrónico (DUAMe) que podrá ser utilizado en todas las operaciones y regímenes aduaneros, compatible con los sistemas de gestión aduanera informatizada en cada Estado Parte.


La aplicación uniforme del Arancel Externo Común es el requisito indispensable para conseguir un grado aceptable de unión aduanera, para lo cual, el Proyecto ha elaborado una propuesta de Arancel Integrado MERCOSUR (ARIM) que dispone de un subsistema central que deberá ser gestionado por un órgano comunitario y con los subsistemas nacionales que permitan la incorporación del ARIM en los sistemas nacionales de gestión aduanera para su aplicación.


Tanto el sistema DUAMe como el sistema ARIM están diseñados para permitir su compatibilidad con los sistemas comunitarios SINTIA de control del tránsito comunitario, y el INDIRA para el intercambio de información entre Estados Partes.


En el área del Control Aduanero se establecieron procedimientos comunes de control aduanero previo, simultáneo y posterior al despacho aduanero, en base a criterios de gestión del riesgo que pueden ser asumidos directamente por los Estados Partes.


Los Seminarios de Control Integrado en Frontera permitieron presentar en las fronteras operativas interiores del MERCOSUR los trabajos elaborados y las soluciones propuestas en los Grupos de Trabajo y en las Reuniones de Trabajo en la materia específica del control aduanero, para hacerlos llegar por el Proyecto directamente a los principales interesados.


El intercambio de experiencias y de mejores prácticas entre funcionarios aduaneros de los cuatro Estrados Partes se ha conseguido mediante la creación de una estructura de intercambios que ha permitido efectuar pasantías en las aduanas más significativas del MERCOSUR a funcionarios aduaneros.


Asimismo, se concluye que para la consecución total de los objetivos del Proyecto será necesario que los documentos y propuestas de normas que surgieron de la ejecución de las acciones previstas, sean incorporados a las tareas legislativas de los órganos competentes del MERCOSUR para convertirse en Normas MERCOSUR que, a su vez, sean asumidos por los Estados Partes en su legislación nacional.


Las propuestas elaboradas por el Proyecto PADUEM, como fuera señalado, cumplen con las mejores prácticas y recomendaciones de la OMA incluidas, entre otros, en el Marco Normativo para Asegurar y Facilitar el Comercio Global y en el Convenio de Kyoto Revisado (CKR), comprendiendo a su vez los componentes o variables de una aduana facilitadora reunidos en el Modelo de Facilitación Aduanera desarrollado en el Estudio 181. En este sentido, las propuestas, además de complementar el diagnóstico presentado en aquel estudio, resultan ser un nuevo insumo para ser analizado en el ámbito del Consejo de Asuntos Aduaneros de la ALADI, con el objeto de identificar otros posibles trabajos necesarios y coordinar esfuerzos para la implementación del plan de acción en materia de facilitación aduanera para los países miembros de la ALADI.

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