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Conselleria d’Agricultura, Medi Ambient, Canvi Climàtic I Desenvolupament Rural Conselleria de Agricultura, Medio Ambiente, Cambio Climático y Desarrollo Rural

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a. Ámbito sobre el que llega mi discrepancia con el criterio mayo-

ritario de la sala: 

“A. Respecto del recurso indirecto frente a la Orden 21/2012, de 25 

de octubre, de la Conselleria de Justicia y Bienestar Social, por la que se 

regulan los requisitos y condiciones de acceso al programa de atención 

a las personas y a sus familias en el marco del Sistema para la Autono-

mía y Atención a la Dependencia en la Comunitat Valenciana. Se anulan 

los artículos 17.7, 19, 20, capítulo VIII y disposición adicional primera” 

(parte dispositiva). Ésta es la parte de la sentencia con la que no estoy de 

acuerdo. La decisión que la sala toma en los autos 420/2014 explica, en el 

fundamento de derecho cuarto, cuáles son los “ […] motivos del recurso 

que plantea la parte”. Entre ellos menciona estos dos: “[…] 2. Nulidad 

de los criterios de participación económica del usuario en el sistema de 

atención a la dependencia, introducidos por la Orden 21/2012, de 25 de 

octubre, de la Conselleria de Justicia y Bienestar Social, en base a que los 

criterios mínimos de participación deben venir fijados por el Estado. 3. 

Infracción de la jurisprudencia de la Sala de lo Contencioso-Administra-

tivo del Tribunal Superior de Justicia de Valencia, en cuanto a la impro-

cedencia del copago y la falta de motivación”. La Sentencia 221/2016 no 

coincide con el argumento de impugnación número 2. De hecho, la mayor 

parte del contenido explicativo que contiene se ciñe a justificar el por qué 

no es correcta la afirmación mantenida por la defensa en juicio de Miguel 

Ángel de que para poder introducir unos criterios de “participación econó-

mica del usuario” en el servicio de “Centro Ocupacional Francisco Este-

ve, Paterna”, que le fue reconocido por acuerdo del secretario autonómico 

de Autonomía Personal y Dependencia, de 12 julio 2010 (que es cuando 

se aprobó un programa individual de atención a su favor), resultaba inelu-

dible la existencia de una previa regulación normativa por parte de la 

Administración del Estado. La decisión judicial, tras un amplio examen 

de la distribución competencial entre Estado y Comunitat Valenciana en el 

marco de los servicios sociales y dependencia (“Quinto. La primera cues-

tión a dilucidar será examinar la competencia del Estado y comunidades 

autónomas para regular el copago”), lo que ocupa las páginas 6.ª a 9.ª de 

la sentencia, en las que van de la 10.ª a la 14.ª (fundamento de derecho 

séptimo), comprueba si de esa distribución competencial se exhala la 

consecuencia anulatoria propugnada por el señor Hernández Campos. 

b. Como acabamos de anotar, el resultado conclusivo al que llega la 

sentencia de 8 de marzo de 2016 es negativo. Es decir, la Orden 21/2012, 

de 25 de octubre, se acomoda –para la mayoría de magistrados del tribu-

nal– al reparto competencial Estado/comunidades autónomas que detalla 

el fundamento de derecho quinto: “[…] Séptimo. Nulidad de los criterios 

de participación económica del usuario en el sistema de atención a la 

dependencia, introducidos por la Orden 21/2012”. “[…] No compartimos 

el argumento de la parte demandante […]. El problema será determinar 

el valor como base jurídica que garantice la igualdad de los españoles 

en situación de dependencia –artículo 149.1.1 de la CE”. “[…] De todas 

formas, adoptemos una u otra postura no desemboca en la nulidad de la 

Orden 21/2012 […]. Como se ha expuesto, cualquiera de las posturas que 

adoptemos va a desembocar en la desestimación. 1. […] El posible ejer-

cicio de la competencia estatal –ex artículo 149.1.1 de la CE– no impide 

ni limita el ejercicio de una competencia plena por parte de la comunidad 

autónoma […]. 2. Si interpretamos que el Acuerdo del Consejo Territorial 

publicado en el Boletín Oficial del Estado de 3 de agosto de 2012, tiene 

fuerza vinculante para las comunidades autónomas, la parte demandante 

tendría que haber articulado su recurso fijando la forma, modo y mane-

ra en que la orden impugnada vulnera las bases”. “[…] El motivo va a 

ser desestimado, la Comunitat Valenciana con la aprobación de la Orden 

21/2012 no ha invadido competencias del Estado ni ha contravenido en el 

punto estudiado las bases marcadas por el Consejo Territorial” (Sentencia 

221/2016, fundamento de derecho séptimo). 

c. A pesar de no asumir la mayor parte de miembros del tribunal uno 

de los motivos sustanciales de impugnación de las resoluciones de 2 de 

diciembre de 2013 y 31 de marzo de 2014 “[…] por la que se modifica 

el programa individual de atención de Miguel Ángel Hernández Cam-

pos” (título bajo el que actúa el acuerdo de diciembre 2013), la misma 

anula una parte medular de la Orden de 25 octubre 2013.

– La anulación afecta a la íntegra regulación normativa de la “par-

ticipación económica del beneficiario en el coste del servicio” –nombre 

bajo el que actúa el capítulo VIII– y disposición adicional primera, cuya 

rúbrica es la de “Capacidad económica de la persona beneficiaria”. Ade-

más, declara que los artículos 19 y 20 y un determinado párrafo del 17 

(el 7.º), tampoco acomodan su dicción al ordenamiento legal aplicable: 

a) Àmbit sobre el qual arriba la meua discrepància amb el criteri 

majoritari de la sala:

«A. Respecte del recurs indirecte contra l’Ordre 21/2012, de 25 

d’octubre, de la Conselleria de Justícia i Benestar Social, per la qual es 

regulen els requisits i les condicions d’accés al programa d’atenció a les 

persones i a les seues famílies en el marc del Sistema per a l’Autono-

mia i Atenció a la Dependència a la Comunitat Valenciana. S’anul·len 

els articles 17.7, 19, 20, capítol VIII i disposició addicional primera» 

(part dispositiva). Aquesta és la part de la sentència amb què no hi estic 

d’acord. La decisió que la sala pren en les actuacions 420/2014 explica, 

en el fonament de dret quart, quins són els «[…] motius del recurs que 

planteja la part». Entre aquests, n’esmenta dos: «[…] 2. Nul·litat dels 

criteris de participació econòmica de l’usuari en el sistema d’atenció a 

la dependència, introduïts per l’Ordre 21/2012, de 25 d’octubre, de la 

Conselleria de Justícia i Benestar Social, basant-se sobre que els criteris 

mínims de participació els ha de fixar l’Estat. 3. Infracció de la jurispru-

dència de la Sala Contenciosa Administrativa del Tribunal Superior de 

Justícia de València, quant a la improcedència del copagament i la falta 

de motivació». La Sentència 221/2016 no coincideix amb l’argument 

d’impugnació número 2. De fet, la major part del contingut explicatiu 

que conté se cenyeix a justificar el per què no és correcta l’afirmació 

mantinguda per la defensa al parer de Miguel Ángel que per a poder 

introduir uns criteris de «participació econòmica de l’usuari» en el ser-

vei de «Centre Ocupacional Francisco Esteve, Paterna», que li va ser 

reconegut per l’acord del secretari autonòmic d’Autonomia Personal i 

Dependència, de 12 juliol 2010 (que és quan es va aprovar un programa 

individual d’atenció a favor seu), resultava ineludible l’existència d’una 

regulació normativa prèvia per part de l’Administració de l’Estat. La 

decisió judicial, després d’un ampli examen de la distribució compe-

tencial entre l’Estat i la Comunitat Valenciana en el marc dels serveis 

socials i dependència («Cinqué. La primera qüestió que cal dilucidar 

serà examinar la competència de l’Estat i les comunitats autònomes 

per a regular el copagament»), cosa que ocupa les pàgines 6 a 9 de la 

sentència, en les que van de la 10 a la 14 (fonament de dret seté), com-

prova si d’aquesta distribució competencial s’exhala la conseqüència 

anul·lativa propugnada pel senyor Hernández Campos.

b) Com acabem d’anotar, el resultat conclusiu a què arriba la sen-

tència de 8 de març de 2016 és negatiu. És a dir, l’Ordre 21/2012, de 25 

d’octubre, s’acomoda –per a la majoria dels magistrats del tribunal– al 

repartiment competencial Estat/comunitats autònomes que detalla el 

fonament de dret cinqué: «[…] Seté. Nul·litat dels criteris de partici-

pació econòmica de l’usuari en el sistema d’atenció a la dependència, 

introduïts per l’Ordre 21/2012». «[…] No compartim l’argument de la 

part demandant […]. El problema serà determinar el valor com a base 

jurídica que garantisca la igualtat dels espanyols en situació de depen-

dència –article 149.1.1 de la CE». «[…] De totes maneres, si adop-

tem una postura o l’altra això no desemboca en la nul·litat de l’Ordre 

21/2012 […]. Com s’ha exposat, qualsevol de les postures que adop-

tem desembocarà en la desestimació. 1. […] El possible exercici de la 

competència estatal –exarticle 149.1.1 de la CE– no impedeix ni limita 

l’exercici d’una competència plena per part de la comunitat autònoma 

[…]. 2. Si interpretem que l’Acord del Consell Territorial, publicat en el 

Boletín Oficial del Estado de 3 d’agost de 2012, té força vinculant per 

a les comunitats autònomes, la part demandant hauria d’haver articulat 

el seu recurs fixant la forma, el mode i la manera en què l’ordre impug-

nada vulnera les bases». «[…] El motiu serà desestimat, la Comunitat 

Valenciana amb l’aprovació de l’Ordre 21/2012 no ha invadit competèn-

cies de l’Estat ni ha contravingut en el punt estudiat les bases marcades 

pel Consell Territorial» (Sentència 221/2016, fonament de dret seté).

c) A pesar de no assumir la major part de membres del tribunal 

un dels motius substancials d’impugnació de les resolucions de 2 de 

desembe de 2013 i 31 de març de 2014 «[…] per la qual es modifica el 

programa individual d’atenció de Miguel Ángel Hernández Campos» 

(títol sota el qual actua l’acord de desembre 2013), aquesta anul·la una 

part medul·lar de l’Ordre de 25 octubre 2013.

L’anul·lació afecta la íntegra regulació normativa de la «participació 

econòmica del beneficiari en el cost del servei» –nom sota el qual actua 

el capítol VIII– i la disposició addicional primera, la rúbrica del qual és 

la de «Capacitat econòmica de la persona beneficiària». A més, declara 

que els articles 19 i 20 i un determinat paràgraf del 17 (el 7é), tampoc 

acomoden la seua dicció a l’ordenament legal aplicable: «[…] Article 

Num. 7829 / 15.07.2016

20112



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