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Conselleria d’Agricultura, Medi Ambient, Canvi Climàtic I Desenvolupament Rural Conselleria de Agricultura, Medio Ambiente, Cambio Climático y Desarrollo Rural

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en el coste del servicio que tiene reconocido en la cantidad de 149,02 

euros, con efectos del día 1 de enero de 2014, manteniendo el resto de 

condiciones y requisitos establecidos” (parte dispositiva, resolución de 

la directora general de Personas con Discapacidad y Dependencia, de 

2 diciembre 2013). Y estimo que es correcto (e ineludible) a la vista de 

que existen dos resoluciones judiciales firmes procedentes de esta sala 

de lo contencioso-administrativo que lo imponen. Estas resoluciones 

(se trata de SSTSJCV, Tercera, 3429 y 4088/2014) han considerado 

que la participación económica del usuario en el coste de los servicios 

que presta el Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia 

(SAAD) en la Comunitat Valenciana dispone de los rasgos propios de 

las tasas. Y que, ello así, era indispensable la previa aprobación de una 

norma, con rango de ley, que estableciese los trazos característicos de 

esa participación: “[…] En el ámbito de la Comunidad Valenciana es 

patente que no existe ninguna normativa legal que regule los precios 

públicos reglamentados en el Decreto 113/2013, de manera que ha sido 

la Administración de la Generalitat Valenciana la que ha creado esta 

prestación patrimonial de carácter público y regulado su régimen y 

cuantías, ejercitando su potestad reglamentaria sin respeto al principio 

constitucional de reserva de ley, sin acatar tampoco la legalidad tributa-

ria”. “[…] es preciso determinar que el Decreto controvertido carece de 

ley de cobertura, infringe de manera frontal el principio de reserva de 

ley e, incluso en el supuesto de tratarse realmente de precios públicos, 

tampoco podría decirse que respetara dicho principio, no correspondien-

do a la Administración de la Generalitat sino a Les Corts Valencianes 

crear y regular los elementos esenciales de la tasa a percibir en el ámbito 

de los servicios sociales (STSJCV, 3.ª, 3429/2014, de 1 de octubre)”. 

b. Con lo que no estoy de acuerdo es con una de las consecuencias 

jurídicas que la Sentencia 221/2016 destila de tal disonancia: “[…]. 

A. Respecto del recurso indirecto frente a la Orden 21/2012, de 25 de 

octubre, de la Conselleria de Justicia y Bienestar Social, por la que se 

regulan los requisitos y condiciones de acceso al programa de atención 

a las personas y a sus familias en el marco del Sistema para la Auto-

nomía y Atención a la Dependencia en la Comunitat Valenciana. Se 

anulan los artículos 17.7, 19, 20, capítulo VIII y disposición adicional 

primera” (fallo). Bajo mi punto de vista, los actos administrativos de 2 

diciembre 2013 y 31 de marzo de 2014 debieron ser anulados por cuan-

to que se adoptaron sin contar con una previa norma, con rango de ley 

formal, que regulase los elementos más importantes de la participación 

del usuario en los servicios previstos por la Orden 21/2012, de 25 de 

octubre, que, como dice la STSJCV 3.ª, 3429/2014, de 1 de octubre: 

“[…] convendrá sentar que el copago regulado en el Decreto 112/2013 

como precio público es, en la realidad jurídica, una tasa, que afecta a un 

servicio esencial e imprescindible como es la asistencia social a ancia-

nos y personas con discapacidad”. Sin embargo, creo que no existía 

ninguna imperiosa necesidad de anular la norma cuya legalidad es cues-

tionada por la parte actora de los autos 420/2014. Y no existía dado que 

la norma, per se, acomoda fielmente su dicción al ordenamiento legal 

aplicable. Esa correlación entre orden de 25 de septiembre de 2012 y el 

derecho es examinada, con notable amplitud y precisión jurídica, por la 

sentencia 221/2016, que concluye que: “[…] la Comunitat Valenciana 

con la aprobación de la Orden 21/2012 no ha invadido competencias 

del Estado ni ha contravenido en el punto estudiado las bases marcadas 

por el Consejo Territorial” (fundamento de derecho séptimo, in fine). 

Si eso es así, ¿era ineludible invalidar el régimen de participación de 

los usuarios en el coste de los servicios previstos en el Sistema para 

la Autonomía y Atención a la Dependencia en la Comunitat Valencia-

na, junto con el cálculo de su capacidad económica? Para mí no lo es. 

Explico en el siguiente apartado expositivo mis razones. 

c. Las razones que abonan la solución que estimo como más plau-

sible en derecho (solución que detallo en el punto 4.º de este voto par-

ticular) son las siguientes:

– La circunstancia de que la Orden 21/2012, de 25 de octubre, preci-

se de una norma con rango de ley formal que defina los grandes rasgos 

que presenta la tasa de participación de los usuarios en los servicios del 

Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia, va a suponer 

la insuficiencia de esta orden para regular e imponer el copago a los 

usuarios de tales servicios. No, en cambio, la anulación de la misma por 

contrariar el ordenamiento legal aplicable.

– La Orden 21/2012 no está afectada por ninguno de los supuestos 

de invalidez jurídica previstos en el artículo 51 de la Ley de Procedi-

miento Administrativo, de 26 de noviembre de 1992:

que té reconegut en la quantitat de 149,02 euros, amb efectes del dia 1 

de gener de 2014, mantenint-ne la resta de condicions i requisits esta-

blits” (part dispositiva, resolució de la directora general de Persones 

amb Discapacitat i Dependència, de 2 desembre 2013). I estime que 

és correcte (i ineludible) a la vista que hi ha dues resolucions judicials 

fermes procedents d’aquesta sala contenciosa administrativa que ho 

imposen. Aquestes resolucions (es tracta de SSTSJCV, Tercera, 3429 i 

4088/2014) han considerat que la participació econòmica de l’usuari en 

el cost dels serveis que presta el Sistema per a l’Autonomia i Atenció a 

la Dependència (SAAD) a la Comunitat Valenciana disposa dels trets 

propis de les taxes. I que, això així, era indispensable l’aprovació prèvia 

d’una norma, amb rang de llei, que establira els traços característics 

d’aquesta participació: “[…] En l’àmbit de la Comunitat Valenciana 

és palés que no hi ha cap normativa legal que regule els preus públics 

reglamentats en el Decret 113/2013, de manera que ha sigut l’Admi-

nistració de la Generalitat Valenciana la que ha creat aquesta prestació 

patrimonial de caràcter públic i ha regulat el seu règim i quanties, exer-

citant la seua potestat reglamentària sense respecte al principi consti-

tucional de reserva de llei, sense acatar tampoc la legalitat tributària”. 

“[…] és necessari determinar que el Decret controvertit manca de llei 

de cobertura, infringeix de manera frontal el principi de reserva de llei 

i, fins i tot en el supòsit de tractar-se realment de preus públics, tam-

poc podria dir-se que respectara l’esmentat principi, no corresponent 

a l’Administració de la Generalitat sinó a les Corts Valencianes crear 

i regular els elements essencials de la taxa que cal percebre en l’àmbit 

dels serveis socials (STSJCV, 3a, 3429/2014, d’1 d’octubre)”.

b. Amb el que no hi estic d’acord és amb una de les conseqüènci-

es jurídiques que la Sentència 221/2016 destil·la de tal dissonància: 

“[…]. A. Respecte del recurs indirecte contra l’Ordre 21/2012, de 25 

d’octubre, de la Conselleria de Justícia i Benestar Social, per la qual es 

regulen els requisits i les condicions d’accés al programa d’atenció a les 

persones i a les seues famílies en el marc del Sistema per a l’Autono-

mia i Atenció a la Dependència a la Comunitat Valenciana. S’anul·len 

els articles 17.7, 19, 20, capítol VIII i disposició addicional primera” 

(dispositiva). Sota el meu punt de vista, els actes administratius de 2 

desembre 2013 i 31 de març de 2014 van haver de ser anul·lats per 

quant que es van adoptar sense comptar amb una norma prèvia, amb 

rang de llei formal, que regulara els elements més importants de la par-

ticipació de l’usuari en els serveis previstos per l’Ordre 21/2012, de 25 

d’octubre, que, com diu la STSJCV, 3a, 3429/2014, d’1 d’octubre: “[…] 

convindrà assentar que el copagament regulat en el Decret 112/2013 

com a preu públic és, en la realitat jurídica, una taxa, que afecta un 

servei essencial i imprescindible com és l’assistència social a ancians 

i persones amb discapacitat”. No obstant això, crec que no existia cap 

imperiosa necessitat d’anul·lar la norma la legalitat de la qual és qües-

tionada per la part actora de les actuacions 420/2014. I no existia atés 

que la norma, per se, acomoda fidelment la seua dicció a l’ordenament 

legal aplicable. Aquesta correlació entre l’ordre de 25 de setembre de 

2012 i el dret és examinada, amb notable amplitud i precisió jurídica, 

per la Sentència 221/2016, que conclou que: “[…] la Comunitat Valen-

ciana amb l’aprovació de l’Ordre 21/2012 no ha invadit competències 

de l’Estat ni ha contravingut en el punt estudiat les bases marcades pel 

Consell Territorial” (fonament de dret sèptim, in fine). Si això és així, 

¿era ineludible invalidar el règim de participació dels usuaris en el cost 

dels serveis previstos en el Sistema per a l’Autonomia i Atenció a la 

Dependència a la Comunitat Valenciana, juntament amb el càlcul de la 

seua capacitat econòmica? Per a mi no ho és. Explique en el següent 

apartat expositiu les meues raons.

c) Les raons que abonen la solució que estime com més plausible 

segons dret (solució que detalle en el punt 4t d’aquest vot particular) 

són les següents:

– La circumstància que l’Ordre 21/2012, de 25 d’octubre, necessite 

d’una norma amb rang de llei formal que definisca els grans trets que 

presenta la taxa de participació dels usuaris en els serveis del Sistema 

per a l’Autonomia i Atenció a la Dependència, suposarà la insuficièn-

cia d’aquesta ordre per a regular i imposar el copagament als usuaris 

d’aquests serveis. No, en canvi, l’anul·lació d’aquesta per contrariar 

l’ordenament legal aplicable.

– L’Ordre 21/2012 no està afectada per cap dels supòsits d’invali-

desa jurídica previstos en l’article 51 de la Llei de Procediment Admi-

nistratiu, de 26 de novembre de 1992: 

Num. 7829 / 15.07.2016

20114



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