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Este libro fue sometido a un proceso de dictaminación por académicos externos 

al Instituto, de acuerdo con las normas establecidas por l Consejo Editorial de las 

Colecciones de Libros del Instituto de Investigaciones Sociales de la Universidad 

Nacional Autónoma de México.

Los derechos exclusivos de la edición quedan reservados para todos los países de 

habla hispana. Prohibida la reproducción parcial o total, por cualquier medio, sin el 

consentimiento por escrito del legítimo titular de los derechos.

Primera edición en español: septiembre de 2013

d

.

r

.© 2015, Universidad Nacional Autónoma de México

Instituto de Investigaciones Sociales 

Av. Universidad 3000, Delegación Coyoacán

Ciudad Universitaria, C.P. 04510, México, D.F.

d

.

r

.© 2015, Lincoln Institute of Land Policy

113 Brattle St

Cambridge, MA 02138-3400

Primera reimpresión en español: noviembre de 2015

Secretaría Distrital de Planeación - 

sdp

Carrera 30 No. 25-90 Pisos 5 - 8 -13

Bogotá, Colombia

Coordinación editorial: Berenise Hernández Alanís

Cuidado de la edición: Lili Buj

Diseño y formación de textos: María Gpe. Escoto Rivas

Portada: Cynthia Trigos Suzán

Ilustración de portada: adaptación de Cynthia Trigos Suzán del grabado hecho por 

Abraham Bosse para la portada del libro L

eviathán

 de Thomas Hobbes, 1651.

Reimpreso en Bogotá, Colombia

HM1121

E97 

Expropiación y conflicto social en cinco metrópolis 

latinoamericanas / Antonio Azuela  (coordinador ) --  

México :  UNAM , Instituto de Investigaciones  

Sociales ; Cambridge,  Massachusetts : Lincoln Institute  

of Land Policy , 2013 

 

 

514 páginas : ilustraciones

 

isbn

: 978-607-02-4605-0

 

1. Expropiación 2. Conflicto social - Investigación 3. 

 

 Política urbana 4. Política social 5.  América Latina I.  

Azuela , Antonio , coord.  


Índice

Prólogo a la edición colombiana  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  7

Gerardo Ardila

Agradecimientos  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  11

Antonio Azuela

Presentación

Greg K. Ingram. 

Presidente del Lincoln Institute  

of Land Policy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .   13

i

ntroducción

 Expropiación, propiedad y estado  

en las ciudades latinoamericanas

Antonio Azuela   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  

17

c

apítuLo

 

primero

Políticas urbanas y expropiación en Argentina.  

Los casos de la ciudad y la provincia  

de Buenos Aires (1976-2007).

Juan Ignacio Duarte y Ángela Oyhandy . . . . . . . . . . .  

55

c

apítuLo

 

segundo

 

La expropiación en la Argentina: prácticas y  

debates jurídicos en torno a la utilidad pública

Melinda Lis Maldonado y Ángela Oyhandy . . . . . . . . .  

101

c

apítuLo

 

tercero

Valuación judicial y demora en el pago de  

indemnizaciones: el caso de las expropiaciones  

en el estado de São Paulo, Brasil

Emílio Haddad y Cacilda Lopes dos Santos  . . . . . . . . .  

161


c

apítuLo

 

cuarto

Fortalezas y fisuras del uso de la expropiación  

para fines urbanos en Colombia. Revisión a  

partir de la experiencia de Bogotá

María Mercedes Maldonado. . . . . . . . . . . . . . . . . . .  

235

c

apítuLo

 

quinto

Cambio constitucional, jueces, función social  

de la propiedad y expropiación en Colombia

María Mercedes Maldonado 

y Diego Isaías Peña  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  

273

c

apítuLo

 

sexto

La expropiación en Quito: cambio institucional  

y gobierno municipal

María Mercedes Maldonado. . . . . . . . . . . . . . . . . . .  

317

c

apítuLo

 

séptimo

Jueces, derechos humanos e  indemnización en caso  

de expropiación: análisis de casos en Ecuador 

María Mercedes Maldonado 

y Diego Isaías Peña  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  

357

c

apítuLo

 

octavo

Uso, desgaste y reuso de la expropiación en  

la ciudad de México

Antonio Azuela y Camilo Saavedra . . . . . . . . . . . . . .  

413

c

apítuLo

 

noveno

La propiedad que no se discute. Jueces y  

expropiaciones en la ciudad de México

Antonio Azuela y Carlos Herrera  . . . . . . . . . . . . . . .  

459

c

oLaboradores

 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .   517


7

Prólogo a la edición colombiana

Desde los primeros días del proyecto que llevó a la construcción 

de este libro, soñamos con Antonio Azuela que fuera publi-

cado al mismo tiempo que en México y los Estados Unidos, 

en Colombia y, tal vez, en Argentina. Ese sueño no se pudo 

concretar como imaginamos, pero la publicación de esta edición 

bogotana, reafirma el interés que despierta este tema en la vida 

política, administrativa y académica de América Latina.

Gracias a la generosidad y convicciones de los directivos 

del Lincoln Institute of Land Policy y del Instituto de Inves-

tigaciones Sociales de la Universidad Nacional Autónoma  

de México, el gobierno de la 

Bogotá Humana, a través de la 

Secretaría Distrital de Planeación, incluye este libro dentro de 

la Colección Bogotá Humana, con la satisfacción de entregar 

a los lectores, académicos, administradores y ciudadanos este 

trabajo comparativo que ayuda a la discusión política y jurí-

dica que le corresponde. Debo expresar mi gratitud al doctor 

Antonio Azuela por su decidido empeño y convicción de que 

hagamos trabajo conjunto en América Latina, y a los doctores 

Martim Smolka y Gregory Ingram por facilitar, una vez más, que 

hagamos equipos internacionales para causas comunes.

Las introducciones y prólogos que tiene este volumen, así 

como los artículos de María Mercedes Maldonado e Isaías Peña 

con respecto a Bogotá, no dejan nada nuevo para decir sobre el 

uso que se ha hecho de la expropiación en América Latina y, en 

particular, en Bogotá. Sin embargo, si bien la expropiación sigue 


8

G

erardo

 a

rdila

siendo un mecanismo de disuasión en casos extremos, usado casi 

sin excepciones contra los ciudadanos más vulnerables, su uso 

debe restringirse al máximo en el caso de la renovación urbana. 

Uno de los objetivos de la administración de Gustavo Petro, 

en Bogotá, ha sido el de enfrentar los efectos de 

gentrificación 

producida por la renovación urbana, usando mecanismos de par-

ticipación y concertación que aseguren que los habitantes de las 

áreas sujetas a transformaciones sean los primeros beneficiados 

con la renovación y el mejoramiento urbano. Hacer de la “re-

vitalización urbana” el objetivo, mejorando la vida de quienes 

viven en las áreas degradadas por el abandono y las tendencias 

económicas y culturales de nuestras ciudades.

La decisión de no desplazar a las mujeres, hombres y niños 

localizados en las áreas sujetas a revitalización trae consigo mu-

chos retos interesantes: la vieja idea de “recuperar” en un corto 

tiempo áreas deterioradas de las ciudades se enfrenta a la dificul-

tad y lentitud de los procesos de negociación con los ciudadanos 

locales, así como a la búsqueda de mecanismos de conversión 

de áreas de casas grandes –por lo general en mal estado- por 

áreas menores en apartamentos, pero con mejores condiciones 

generales de existencia; la necesidad de buscar alternativas que, 

en tiempo y en costos, no impidan la reubicación temporal de 

los viejos habitantes que ocuparán parte de la nueva ciudad; 

o, a situaciones más difíciles que, como en Bogotá, implican 

replantear todo el sistema de subsidios de servicios públicos 

vinculados a un esquema de estratificación.

En definitiva, las condiciones de los mecanismos de expro-

piación están cambiando en América Latina como parte del 

crecimiento y transformación de las ciudades y al mismo ritmo 

en el que se discuten modelos más democráticos de gobierno 

y de acceso a la tierra urbana. Los artículos de este libro mues-

tran que si bien la expropiación sigue estando atrás como un 

recurso importante en algunos casos en los que el bien general 

encuentra obstáculos en intereses particulares, la democracia 

se abre camino y, como ya se defiende en Bogotá, la ciudades 


9

P

rólogo

 

a

 

la

 

edición

 

colombiana

se transforman para ser más incluyentes y para darles a todos 

los ciudadanos acceso real a las ventajas de los mejores equipa-

mientos y de las mejores ofertas urbanas. 

Gerardo Ardila

Secretario Distrital de Planeación

Alcaldía Mayor de Bogotá

Abril de 2015



11

Agradecimientos

Este libro ha sido posible gracias al trabajo de muchas personas 

y al apoyo de varias instituciones. En primer lugar, agradezco 

a los autores de los diversos capítulos por su entrega y dedica-

ción al proyecto. Casi todos ellos participaron en las sesiones 

del Grupo de Investigación sobre Derecho y Espacio Urbano 

irgLus

, por sus siglas en inglés) que llevamos a cabo en Berlín 

en 2007, Milán en 2008 y Oñati en 2010, en el contexto de 

las reuniones del  Comité de Investigación en Sociología del 

Derecho (

rcsL

) de la Asociación Internacional de Sociología. 

Para la celebración de ambas reuniones, donde se fraguó este 

proyecto, así como para la preparación final de los capítulos 

que integran el libro, el apoyo del Lincoln Institute of Land 

Policy fue fundamental. Greg Ingram, presidente del Instituto 

y Martim Smolka,  director del Programa para América Latina 

apostaron por esta exploración en el mundo de los estudios 

socio-jurídicos. Dentro del propio instituto, Anna Sant’Anna 

trabajó incansablemente en la organización y el seguimiento 

de la traducción al inglés y, en general, en el complejo proceso 

editorial que ha hecho posible producir, casi simultáneamente, 

una versión electrónica y una edición impresa en cada lengua.

El libro fue sometido al riguroso proceso editorial del Institu-

to de Investigaciones Sociales de la 

unam

. Dos dictaminadores 

anónimos nos permitieron revisar cuestiones cruciales de los 

textos. El Departamento de Publicaciones, bajo la coordinación 

de Berenise Hernández Alanís, ha hecho un trabajo de la más 


12

a

ntonio

 a

zueLa

alta calidad. Las responsables son Lili Buj Niles, por el escrupu-

loso cuidado de la edición, Cynthia Trigos Suzán por el diseño 

de la portada y María Guadalupe Escoto Rivas por la formación 

final del texto. En casa, la compañía y el apoyo de Corina Yturbe 

jugaron también su parte. A todos, muchas gracias

 

Antonio Azuela


13

Presentación

En 2006, Antonio Azuela, Martim Smolka y yo sostuvimos 

varias conversaciones acerca del uso de la expropiación en 

países en desarrollo, y en particular en América Latina. En 

nuestra breve revisión de la literatura del tema encontramos 

muy poca investigación, e incluso poca información sistemá-

tica al respecto. Este hallazgo, así como la idea de que el tema 

era importante nos llevó a proponer la adquisición de terrenos 

públicos como un tema para el Cuarto Simposio Internacional 

sobre Investigación Urbana, patrocinado por el Banco Mundial 

en mayo de 2007. Antonio  accedió a preparar un trabajo sobre 

este tema para el simposio con el apoyo del Lincoln Institute of 

Land Policy, y el resultado, con su coautor Carlos Herrera, fue 

“Policies and Laws for the Expropiation of Land for Urban and 

Infrastructure Projects: An Exploration of World Trends”.

El texto reunió la información disponible e identificó más 

preguntas que respuestas. Había muy pocos datos en torno al 

uso del derecho de expropiación porque los países que lo habían 

utilizado como herramienta de política no produjeron informa-

ción sistemática acerca de su uso. Por otra parte, la investigación 

académica existente se centraba en cuestiones legales y hacía 

caso omiso de otras dimensiones de esta práctica gubernamen-

tal. Esta ponencia original se volvió el catalizador para una gran 

cantidad de nuevas investigaciones  sobre expropiación tanto 

en América Latina como en otras regiones. Antonio se sintió 


14

G

reGory

 K. I

nGram

atraído al tema y ha sido uno de los principales contribuyentes 

tanto como investigador cuanto como promotor de trabajos 

sobre este tema, a menudo con el apoyo del Lincoln Institute. 

Este libro reúne varios estudios de caso sobre la aplicación del 

derecho de expropiación en América Latina, y es probable que 

se convierta en el trabajo definitivo sobre el tema para esta 

década. Al mismo tiempo, los artículos de este volumen indi- 

can que los temas que rodean al derecho de expropiación no 

están completamente convenidos en ninguno de los países 

 incluidos aquí, y que es probable que en años venideros conti-

núen cambiando.

Los artículos presentados utilizan una definición en común 

de expropiación y abordan las dos principales preguntas plan-

teadas por ésta: ¿bajo qué circunstancias se justifica expropiar 

terrenos? Y ¿cómo se determina el monto de la compensación? 

Los estudios de caso revelan diferentes respuestas a estas pre-

guntas en todos los países. En particular, a menudo existe gran 

incertidumbre acerca de cómo determinar el valor de los terre-

nos expropiados. En algunos países, los jueces han establecido 

cantidades de compensación que superan con mucho cualquier 

precio plausible de mercado, valores tan altos que algunos 

municipios simplemente han dejado de expropiar, pues no son 

capaces de predecir con alguna certeza cuáles serán los montos 

de las compensaciones. Las razones de ello varían, y van desde 

intentos de los jueces para garantizar que no se abusará de la 

expropiación, hasta su falta de conocimiento acerca de los mer-

cados inmobiliarios y sobre  los valores de los inmuebles.

La justificación para la expropiación de terrenos también 

varía en los diferentes países, pero los principales propósitos 

incluyen la provisión de bienes públicos tales como carreteras; 

distribuir o redistribuir los beneficios urbanos como terrenos  

o viviendas accesibles; promover el desarrollo económico, 

como sería la construcción de parques industriales, y regularizar 

la propiedad  en los asentamientos informales. Mientras que  

el primer objetivo es tal vez el más ubicuo y tiene la mayor 


15

P

resentación

legitimidad, los casos revelan cierto escepticismo en todos los  

países en torno a la expropiación para proyectos de infraestruc-

tura de gran envergadura tales como autopistas y aeropuertos.

En parte, la oposición a grandes proyectos identificados en 

estos casos se debe a que con frecuencia involucran extensas 

áreas y desplazan a un buen número de hogares y empresas. La 

oposición a este tipo de grandes proyectos es muy común en 

todos los países. Los diarios con frecuencia presentan reporta- 

jes acerca de disturbios civiles en China relacionados la adqui-

sición de terrenos para la expansión urbana. La reubicación 

debido a la construcción de enormes presas ha producido contro-

versias políticas y sociales de larga data en muchos países, y aún 

existe un gran descontento entre los desplazados por la constru- 

cción del aeropuerto Narita cerca de Tokio, por ejemplo.

La naturaleza evolutiva de la expropiación y su aplicación, 

revelada en estos estudios de caso, es también un tema cons-

tante. Algunos países latinoamericanos están ampliando la 

definición de la función social de la propiedad, y este concepto 

tiene implicaciones para la expropiación. Por ejemplo, la falta 

de atención de un propietario a la función social de la propiedad 

podría volverse una base para la expropiación en ciertos países. 

En Estados Unidos, la reciente sentencia de la Suprema Corte, 

Kelo v. New London

, aclaró que la propiedad puede ser expro-

piada a un propietario privado y otorgada a otro para promover 

el desarrollo económico. Esto ha llevado a varios estados a  

poner límites estrictos a este tipo de conversión. La continua 

evolución de la aplicación y justificación de una expropiación 

sugiere que los expertos e investigadores de este tema con-

tinuarán ocupados documentando y debatiendo la práctica 

cambiante en esta área durante un buen tiempo.

Gregory K. Ingram

Presidente

Lincoln Institute of Land Policy



17

Introducción 

Expropiación, propiedad y estado 

en las ciudades latinoamericanas

La mayor parte de los libros de ciencias sociales se escriben  

para preocupar a los lectores por algo que logra definirse como  

un problema: de preferencia un “gran” problema. Otros se escri-

ben para contagiar al lector de una curiosidad por algo que no se 

acaba de entender bien. Este libro tiene algo de ambas. Razones 

de sobra para preocuparse por la expropiación han aparecido  

en el espacio público de varias ciudades latinoamericanas en 

los últimos años: en la capital mexicana, dos casos derivaron  

en conflictos políticos de tal envergadura, que el jefe de gobier-

no de la ciudad fue retirado de su cargo en lo que fue la primera 

crisis política de nuestra era posterior al priísmo. En Brasil, la 

constitución ha sido reformada una y otra vez, a fin de otorgar 

a los gobiernos locales nuevos plazos para cubrir deudas de 

dimensiones macroeconómicas, derivadas de indemnizaciones 

no cubiertas por expropiaciones urbanísticas, y un alto tribunal 

analiza la constitucionalidad de tales reformas; en la provincia 

de Buenos Aires, el poder legislativo decreta, una y otra vez, 

expropiaciones de terrenos en los barrios surgidos de invasio-

nes, para proteger a sus habitantes de las acciones de desalojo 

promovidas por los propietarios, en un ciclo que no parece 

tener fin; en Quito, los dueños de unos terrenos rurales afecta-

dos por una expropiación para crear un parque metropolitano 


18

A

ntonio

 A

zuelA

lograron movilizar a la Corte Interamericana de los Derechos 

Humanos quien, sin preguntarse siquiera si la propiedad es o no 

un derecho fundamental, terminó ordenando el pago de una 

indemnización que incluye valores claramente especulativos, 

en contra del interés común de la ciudad.

Desde luego, las interpretaciones de estos hechos varían 

según la postura del observador. Para quienes se preocupan  

mucho por la seguridad de la propiedad, todo esto no será más 

que otra muestra de la debilidad del estado de derecho en nues- 

tras sociedades; para quienes se preocupan por la necesidad de 

llevar a cabo proyectos de desarrollo, serán síntomas inequívo-

cos de un debilitamiento del estado. Otros más se preocuparán 

por la falta de mecanismos de “participación social” en los pro-

cesos expropiatorios. Todos estarán preocupados por lo mismo, 

aunque por distintas razones. 

Este libro reúne los resultados de una serie de investigacio-

nes que han tratado de responder tanto a las preocupaciones 

como a las curiosidades que despierta el uso de la expropiación 

en ciudades latinoamericanas, investigaciones que han reci- 

bido apoyo del Lincoln Institute of Land Policy en los últimos 

años y que se han venido discutiendo en el seno del Interna-

tional Research Group on Law and Urban Space (

irgLus

), de 

la Asociación Internacional de Sociología.

1

 Lejos de presentar 

una postura unánime en torno al tema, los trabajos ofrecen dife- 

rentes perspectivas sobre el mismo, aunque también tratan de 

responder a un conjunto de cuestiones que conforman una 

agenda común de investigación. En las páginas que siguen me 

propongo mostrar los componentes y la pertinencia de dicha 

agenda, así como las respuestas que hasta ahora hemos podido 

generar a partir de nuestras investigaciones.

1

 En particular, se celebraron sesiones de discusión en los congresos del 

Comité Internacional de Sociología del Derecho celebrados en Berlín (2007), 

en Milán (2008) y en Oñati (2010).


19

I

ntroduccIón

La importancia de la expropiación en el desarrollo de 

cualquier ciudad es indudable. Hace casi un siglo que Maurice 

Halbwachs [1928] (2008), uno de los pioneros de la sociología 

urbana, en su estudio sobre las transformaciones de París en  

la segunda mitad del siglo 

xix

, tuvo que dedicar un capítulo 

entero nada menos que a las expropiaciones. Y es que el proceso 

de urbanización trae consigo, casi por definición, una constante 

“destrucción creativa”, lo que a su vez implica la necesidad de 

suprimir la propiedad para abrir nuevos espacios urbanos, inclu-

so ahí donde existían otros. Hoy en día, la sensibilidad que ha 

impuesto la “buena gobernanza” tiende a mirar con sospecha el  

uso de la expropiación. Y es verdad que ésta tiene siempre un 

lado desagradable: alguno de los stakeholders, como suele llamar- 

se en ese contexto a los interesados, resultará agraviado. Pero 

hasta ahora no se sabe de un régimen constitucional en el que  

se haya renunciado al poder de expropiar. Del mismo modo, 

cuesta trabajo imaginar ciudades que permanecen indefini- 

damente inalteradas, sin que ello parezca una pesadilla autori-

taria. Están, desde luego, las zonas de monumentos históricos, 

que tratamos de preservar tal como son y, aún en esos casos, a 

veces hay que recurrir nada menos que a la expropiación para 

lograrlo.

Más allá del ámbito urbano, la expropiación es una institu-

ción que nos permite observar, al mismo tiempo, a la propiedad 

y al estado. Si la propiedad es parte fundamental del arreglo po- 

lítico que es propio del estado moderno, la expropiación siempre 

ha estado ahí como una excepción de ese arreglo. O, si se quiere, 

como una garantía que forma parte del mismo.

Al analizar la expropiación tal como ocurre en la práctica, el 

estado y la propiedad aparecen ya no como fórmulas generales, 

sino como hechos sociales, en un proceso en el que propietarios 

y representantes del poder estatal interactúan en un ambiente 

de tensión, y como resultado del cual las posiciones iniciales de 

cada uno se modifican en cada acto expropiatorio: un propie-

tario es sustituido por otro (o logra mantener su propiedad); el 


20

A

ntonio

 A

zuelA

poder estatal se ejerce (o se restringe). En la expropiación se 

recrean tanto la propiedad como el estado.

Por esa misma ambivalencia, el estudio de la expropiación 

es interesante para dos campos de estudio, aparentemente muy 

distintos entre sí: la formación del estado desde una perspectiva 

sociológica y el estatuto constitucional de la propiedad desde  

la dogmática jurídica. El primero de esos temas ha vuelto a 

tomar fuerza en un debate que es difícil encuadrar en alguna 

disciplina, pero que en todo caso combina un rechazo a toda 

definición “esencialista” (del estado como un objeto fijo, como 

“algo que está ahí”), con un interés en el modo en que las 

prácticas cotidianas de un conjunto de actores localizados son 

indispensables para producir el “efecto estado”.

2

 En el contexto 

latinoamericano, donde una de las cuestiones abiertas es pre-

cisamente el tipo de estado en gestación, observar el modo en 

que se ejerce el poder expropiatorio resulta revelador del tipo 

de orden estatal y de la forma como tal orden se produce. Así, 

este libro quiere despertar la curiosidad de los científicos sociales 

acerca del papel de las prácticas expropiatorias en el proceso  

de formación del estado.

Por otro lado, el estudio de la expropiación es sumamente 

revelador respecto del estatuto de la propiedad (en sus muy 

diversas modalidades) en los órdenes constitucionales latinoa-

mericanos. Uno de los “hallazgos” más inquietantes de nuestras 

investigaciones es el hecho de que la propiedad no es un tema 

relevante en las agendas de investigación jurídica del fenómeno 

constitucional, en particular dentro de lo que se conoce como el 

neo-constitucionalismo, que es la corriente de análisis jurídico 

que más se acerca a los debates generales sobre los regímenes 

2

 Me refiero a la discusión que inaugura Philip Abrams a finales de los 

años setenta (Abrams, 1977) y que ha sido recuperada recientemente autores  

como Timothy Mitchell (1999), Jean-François Bayart (1989), Akhil Gupta 

(1995) o James Ferguson (1994), por citar sólo unos cuantos. Para América 

Latina véase Agudo y Estrada (2011), Joseph y Nugent (1994) y Mallon 

(1995).


21

I

ntroduccIón

políticos en la región; debates que, como se sabe, han estado 

marcados por temas vinculados a la democracia y a la organiza-

ción del estado, entre otros, mientras temas como la propiedad 

han quedado en manos de los interesados en políticas públicas, 

cada vez más lejos de la agenda constitucional. Acaso este libro 

pueda provocar la preocupación de los constitucionalistas por 

lo que está ocurriendo en torno a la expropiación. Sin tratar 

tampoco de alarmar acerca de una crisis institucional de conse-

cuencias catastróficas, lo que ilustran los trabajos aquí reunidos 

debería ser un motivo de preocupación para el pensamiento 

constitucional, porque tiene que ver nada menos que con los 

fundamentos sociales del orden estatal o, en clave schmittiana, 

con el nomos de la tierra. En muchos de los conflictos de los que 

da cuenta este libro surgen preguntas difíciles para los tribunales 

constitucionales, respecto de las cuales los constitucionalistas, 

hasta ahora, han tenido poco o nada qué decir.

Los trabajos aquí reunidos cubren dos grupos de cuestiones:  

el primero se interroga ¿cómo se usa el poder expropiatorio en el  

contexto de las políticas urbanas? ¿Qué tipo de conflictos sus-

cita? Se trata de definir lo que está en juego cuando se produce 

una expropiación. El segundo se pregunta ¿cómo se procesan 

esos conflictos cuando entran al campo jurídico? ¿Qué ocurre 

cuando el derecho es movilizado en los conflictos en torno a las 

expropiaciones?

Cuando interrogamos a la doctrina tradicional del derecho 

público sobre lo que está en juego a la hora de la expropiación, 

la respuesta que encontramos nos remite al balance entre los 

intereses del individuo y los de la colectividad. Pero lo primero 

que descubrimos cuando estudiamos de cerca la práctica ex- 

propiatoria es que lo que está en juego no siempre cabe en esa 

fórmula. Si a veces el propietario expropiado es la víctima que 

tiene que sacrificarse en aras del interés superior de la colec-

tividad, otras es él quien obtiene un beneficio que provoca el 

escándalo público. El tema es tan viejo como los trabajos de 

Halbwachs y los grabados de Daumier, esos que los estudios 


22

A

ntonio

 A

zuelA

“críticos” del derecho han usado con tanto provecho. En uno 

de esos grabados aparece un individuo que encuentra en la  

calle a otro y le pregunta por el motivo de su amplia sonrisa. El 

otro responde “¡vengo de cobrar la indemnización por el predio 

que me expropiaron!”. Sin duda, estamos ante el lugar común 

de la corrupción, pero también estamos frente a una muestra de  

una cuestión fundamental en nuestro tema: la ambivalencia  

de la propiedad. Y ésta es apenas una entre las diversas formas 

que adquiere la ambivalencia de la propiedad, y que identificaré 

a lo largo de este ensayo.

a

cerca

 

de

 

Lo

 

que

 

está

 

en

 

juego

Tarde o temprano, el estudio de la expropiación nos lleva a  

plantear problemas jurídicos. Sin embargo, es importante hacer 

un esfuerzo por comprender lo que está en juego antes de que el 

asunto entre al mundo del derecho. En este apartado me pro- 

pongo exponer, aunque sea brevemente, una definición “pre-ju-

rídica” (en el sentido de André-Jean Arnaud),

3

 de las cuestiones 

que suscita la expropiación. Algunas de esas cuestiones son 

evidentes porque irrumpen en el espacio público; otras resultan 

importantes precisamente porque no han sido suficientemente 

reconocidas en el debate público. Aunque con frecuencia se 

trata de cuestiones que tienen una implicación normativa (y que 

por eso convocan una respuesta jurídica) nos interesa mirarlas 

como preguntas que circulan por la sociedad; como cuestiones 

que en principio deberían interesarnos a todos.

De una manera muy sintética, puede decirse que los grandes 

problemas que suscita la expropiación son dos y muy simples: 

cómo se indemniza y cómo se justifica la privación de la propie-

dad que se da sin el consentimiento del propietario. Esos son, por 

3

 A través del concepto de “avant-dire le droit”, el autor citado introduce 

el problema de lo que está antes, digamos en la antesala, de los procesos de 

producción de las normas jurídicas (Arnaud, 1981).


23

I

ntroduccIón

cierto, los componentes básicos de todo régimen expropiatorio, 

al menos desde la Edad Media.

4

 Comencemos por lo que  parece 

demasiado simple e incluso pueril: dejando de lado el valor sim-

bólico de las cosas, lo que está en juego en la expropiación es, 

primero que nada, dinero.

5

 De hecho, la primera conclusión de 

nuestras investigaciones es que, en América Latina, la indem-

nización (tanto el monto a pagar como el tiempo en que ha de 

pagarse) es la mayor fuente de los conflictos suscitados por las 

expropiaciones. No es que sea el único tema importante ni la 

única fuente de conflictos, porque ya veremos que hay otros, 

pero sin duda es el más generalizado.

Más adelante me refiero al modo en que el campo jurídico 

se hace cargo de este tema. Por ahora señalo solamente tres 

cuestiones. Primero, existe un alto riesgo de producir un trato 

desigual entre diferentes categorías de propietarios y ese riesgo 

tiene una dimensión estructural: los más perjudicados serán  

los propietarios más débiles:  por la urgencia de dinero que los 

llevará a aceptar indemnizaciones bajas, por la ignorancia acer-

ca de sus derechos y/o por la falta de acceso a servicios legales 

especializados. El caso de la expropiación para el parque metro-

politano de Quito, que describen María Mercedes Maldonado 

y Diego Isaías Peña en el capítulo séptimo de este libro, y que 

afectó de manera muy distinta a propietarios con recursos tam-

bién distintos, ilustra de manera elocuente ese riesgo.

En segundo lugar, existe una considerable incertidumbre 

acerca del monto que se pagará por un predio urbano en caso 

de expropiación. Eso que se ha dado en llamar el “contenido 

4

 Para ir directamente a un clásico: véase Gierke, 1995 [1881]. Una 

introducción histórica más accesible puede encontrarse en Harouel, 2000.

5

 Poner entre paréntesis la dimensión simbólica de las cosas es, cierta- 

mente, un insulto para la tradición antropológica que, sobre todo en los 

últimos quince años, ha hecho contribuciones muy importantes al estudio de 

la propiedad. Aún así, hay momentos en que la vida social está efectivamente 

regida por la lógica del “equivalente universal” y lo que la gente quiere es 

que le paguen “valores reales”.


24

A

ntonio

 A

zuelA

económico de la propiedad” (o sea ¿cuál es el valor del bien ex- 

propiado?) no se conoce hasta que ocurre la expropiación; en 

este sentido, no es exagerado decir que la expropiación produce 

a la propiedad. Cuando lo expropiado sólo vale como una mer-

cancía (insisto, dejando de lado su valor simbólico) el dueño 

sabe lo que tiene sólo cuando recibe la indemnización.

Finalmente, el problema de la indemnización no se presenta 

igual en todos los países. En un extremo destaca la tradición 

autoritaria de Brasil y México, donde a lo largo del siglo 

xx

 fue- 

ron extraordinariamente erráticos no sólo el monto de las 

indemnizaciones sino sobre todo el retraso con el que se paga- 

ban. Durante el largo periodo de la posrevolución mexicana, 

esto no fue un gran problema, ya que parte de la legitimidad del 

régimen derivaba del reparto agrario, que se hizo precisamente 

a través de la expropiación. En el otro extremo está el caso de 

Colombia, donde los niveles de indemnización parecen ser más 

estables y, sobre todo, donde no hay retrasos considerables en 

el pago. 

El segundo aspecto de la expropiación es lo que en el derecho 

mexicano se conoce como la “causa de utilidad pública”, que 

aquí designaremos como el propósito que persigue la expropia-

ción. Lo que está en juego, dicho de una manera genérica, es 

justificar la supresión de la propiedad. Se trata de determinar 

para qué finalidades específicas se utiliza el poder expropiatorio, 

así como qué propósitos justifican su legitimidad.

En el medio urbano, los propósitos de la expropiación se 

pueden dividir en cuatro categorías: la creación de bienes pú-

blicos, la distribución de la riqueza urbana, la promoción del 

desarrollo económico y la regularización de la tenencia de la 

tierra. La creación de bienes públicos es la justificación más am-

pliamente aceptada para expropiar. No me refiero únicamente 

a los bienes públicos “puros” del lenguaje económico, sino a 

cualquier estructura física que está, en principio, abierta para el 

uso de todos. En prácticamente todas las ciudades del mundo se 

realizan expropiaciones para abrir calles, crear parques, tender 


25

I

ntroduccIón

redes de infraestructura y un largo etcétera. La lista puede in-

cluir equipamientos hospitalarios y educativos, así como bienes 

menos públicos (pero de “interés social”) como las unidades ha-

bitacionales. Eso ocurre igual en las ciudades latinoamericanas, 

salvo muy contadas excepciones.

6

Aún así, la legitimidad de las obras puede variar de un con- 

texto a otro. Un caso de notable legitimidad es el sistema de 

transporte conocido como “Transmilenio”, en Bogotá, que 

se convirtió en un emblema del valor del espacio público y  

de los bienes colectivos, asociado a un proyecto general de re- 

cuperación de la ciudad en el que una sucesión de gobiernos 

municipales logró movilizar a amplios sectores sociales. En ese 

contexto, las expropiaciones para la ampliación de la red de  

ese sistema de transporte han tenido una alta legitimidad. De los 

cinco casos que cubre este libro, el de Bogotá es el que muestra  

la mayor legitimidad en el uso de la expropiación, lo que de en-

trada debiera ser una llamada de atención para quienes asocian 

a la expropiación con los regímenes de izquierda.

No se puede decir lo mismo del programa de autopistas de 

peaje que promovió el gobierno militar Argentino a finales  

de la década de 1970 para la zona metropolitana de Buenos 

 Aires, que muy pronto devino en un fiasco financiero, por lo que 

quedó inconcluso, dejando entre sus secuelas a un gran número 

de litigios sobre predios que habían sido incluidos en él, pero 

cuyas expropiaciones no fueron consumadas, como lo muestran 

Juan Duarte, Ángela Oyhandy y Melinda Maldonado en los 

capítulos primero y segundo.

Pero no sólo las dictaduras hacen un uso errático del poder 

expropiatorio. En el capítulo tercero, Emilio Haddad y Cacilda 

Lopes dos Santos formulan una severa crítica al modo en que se 

6

 A lo largo de la investigación hemos podido detectar que Guatemala 

aparece como una gran excepción: ahí la expropiación no está entre los 

instrumentos que utilizan los gobiernos locales. ¿Cómo se crean bienes 

públicos tan elementales como las calles? Acaso esa sea una de las preguntas 

de un futuro proyecto de investigación.


26

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recurre a la expropiación fuera de los marcos de la planeación 

urbana en São Paulo. Y es que hoy en día, desde los tres niveles 

de gobierno se emprenden proyectos de infraestructura, cuya 

realización implica la expropiación de predios, sin que tales 

proyectos estén previstos en los respectivos planes de desarro-

llo urbano. Lo mismo ocurre en la ciudad de México con el 

proyecto de la Supervía Poniente, una autopista de cuota que, 

entre 2010 y 2011, generó una muy intensa protesta social. Esto 

representa un problema desde el punto de vista de la defini- 

ción del interés público. Las leyes actuales en materia de pla-

neación tienden a abrir espacios de participación social como 

parte de los procesos de planeación. Y es ahí donde es posible 

discutir colectivamente la imagen a la que se aspira para la ciu-

dad. Sin embargo, los planes que de ese modo se aprueban suelen 

contener exclusivamente las reglas de uso del suelo aplicables 

a los predios, dejando fuera nada menos que la formación de 

la red vial. Así, los gobiernos pueden emprender grandes obras 

de infraestructura sin necesidad de hacer consultas que las le-

gitimen, dado que los procedimientos de consulta pública sólo 

aplican a los usos del suelo. 

Lo anterior significa que no todas las obras públicas para las 

que se hacen expropiaciones gozan del mismo grado de legiti-

midad. De hecho, las grandes infraestructuras provocan cada 

vez mayor oposición social.

7

 El ejemplo más relevante de la pri- 

mera década del siglo 

xxi

 fue la suspensión del proyecto de un 

nuevo aeropuerto para la ciudad de México, que implicaba la 

expropiación de más de cinco mil hectáreas a diversas comu-

nidades campesinas, entre ellas San Salvador Atenco, que hoy 

es célebre precisamente por haberse opuesto exitosamente al 

proyecto. La protesta que condujo al abandono de lo que era la 

obra de infraestructura más importante del gobierno de Vicente 

7

 Un ejemplo del modo en que la propia investigación social se solidariza 

con la causa de los propietarios frente a ese tipo de expropiaciones puede 

verse en Cavaillé, 1999.


27

I

ntroduccIón

Fox tenía ingredientes muy particulares, que sería largo reseñar 

aquí.

8

 Sin embargo, el caso no debe verse como una anomalía 

sino como signo del malestar social que provocan las grandes 

infraestructuras en muchas partes del mundo.

No cabe duda que la reivindicación ambiental ha tomado 

fuerza en muchos países de América Latina y que la oposición 

a las grandes infraestructuras es una de sus manifestaciones más 

evidentes, en muchos casos sin duda para bien. También es 

cierto que la mayor parte de las movilizaciones sociales de ese 

tipo tienen lugar en el mundo rural y que las obras que mayor 

oposición despiertan son las presas.

9

 Pero lo cierto es que, a  

pesar de su distancia respecto de los centros urbanos, estos 

últimos están entre los principales beneficiarios de esas infraes-

tructuras.

10

 Lo que está en juego es nada menos que el modelo 

de aprovechamiento de los recursos naturales que sostiene la 

vida urbana tal como la conocemos.

En suma, si bien es verdad que en los centros urbanos las 

expropiaciones que tienen por objeto la creación de bienes pú-

blicos pueden gozar de gran legitimidad, ello ya no es tan cierto 

cuando se trata de una escala mayor, donde las dimensiones 

de la intervención estatal sobre el territorio y sus efectos sobre 

las comunidades locales constituye uno de los grandes ejes de 

conflicto en las sociedades modernas. 

Existe una segunda categoría de expropiaciones, que son 

las que se hacen con fines abiertamente redistributivos y que  

en el medio urbano pueden adoptar dos modalidades: la 

que afecta terrenos de la periferia urbana para crear nuevos 

espacios urbanos y dotar de lotes a personas de escasos recur-

sos, y la más drástica, que consiste en expropiar edificios de  

8

 Mi interpretación del caso está en Azuela, 2011.

9

 Cernea y McDowell, 2000; Cernea, 2003.

10

 No obstante, no hay que olvidar que gran parte de las infraestructu- 

ras hidráulicas están destinadas al riego agrícola, que suele ser el principal 

consumidor de agua, muy por encima de lo que consumen los centros 

urbanos.


28

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departamentos para entregarlos en propiedad a quienes los 

ocupan como inquilinos. Para muchos, se trata de algo superado  

que sólo se conjuga bien con “populismo” y “demagogia”. Como 

se explica en el capítulo octavo, en el México posrevoluciona- 

rio hubo una época, a mediados de la década de 1940, en la que 

se expropiaban tierras en la periferia de la ciudad capital para 

entregar lotes a quienes no tuviesen otra opción habitacional. 

A pesar de que esas “colonias proletarias” llegaron a constituir 

más de un centenar de barrios, dejaron de promoverse, entre 

otras cosas, por que la Suprema Corte de Justicia resolvió que  

tal propósito era inconstitucional. Más allá del argumento 

jurídico, no deja de llamar la atención que, mientras esas expro-

piaciones “justicieras” se proscribieron, nunca se vio problema 

alguno en expropiar para construir grandes unidades habita-

cionales. Como si la aparatosa mediación de la industria de la 

construcción y la promoción inmobiliaria fuera suficiente para 

quitarle al acto expropiatorio un carácter redistributivo, cuando 

no tiene como finalidad crear un bien público sino beneficiar a 

un sector social que, a través del mercado, tendría pocas opor-

tunidades de acceder a una vivienda.

El caso más conspicuo de expropiaciones justicieras en el 

medio urbano latinoamericano en la actualidad es el de Vene-

zuela. En un trabajo que publicamos por separado

11

 se presenta 

un recuento del proceso de la Ley Especial de Tierras Urbanas 

de 2009 y de las expropiaciones de edificios de apartamentos que 

fueron promovidas por la Alcaldía Metropolitana de Caracas 

en 2008. Lo interesante de ese caso, para efectos de este estu-

dio, es observar qué es lo que éstas “activaron” en la sociedad 

venezolana. En un contexto de extrema polarización política, 

cuando lo que parecía estar en juego era nada menos que la 

institución de la propiedad privada, ninguno de los partidos 

11

 Azuela, Antonio “Cultura jurídica y propiedad urbana en Venezuela. 

Caracas y las expropiaciones de la era del chavismo entre 2000 y 2009”. 

Politeia

, núm. 46, vol. 34, primer semestre de 2011.


29

I

ntroduccIón

políticos del campo antichavista se movilizó claramente en 

defensa de la misma. Por un lado, el tema fue sistemáticamente 

evadido por la oposición política que, por cierto, conquistó la 

alcaldía metropolitana a finales de 2009; por el otro, el reporte 

de una influyente 

ong

 dedicada a derechos humanos (con  

sede en Nueva York) fue dedicado a los derechos laborales, 

evitando elegantemente las expropiaciones, que habían sido 

uno de los temas más polémicos de la vida pública venezolana. 

Pareciera que el tema es demasiado comprometedor como para 

convertirlo en parte explícita de la agenda política.

El hecho es que, cuando se discute el caso venezolano, in-

mediatamente aparece el tema de Hugo Chávez y desaparece 

el de una política urbana redistributiva. Desde el punto de vista 

de la dogmática jurídica, es preocupante que, al personalizar 

la discusión, se pierde la oportunidad de debatir en torno a la 

viabilidad de políticas abiertamente redistributivas que tengan 

por objeto nada menos que el territorio, y que pasan necesaria-

mente por la propiedad.

Más allá de las diferencias que existen entre los casos y los 

momentos históricos, lo que está en juego en las expropiaciones 

destinadas a distribuir terrenos entre los pobres es lo mismo:  

se trata del lugar de lo popular —o, si se quiere, de las masas— 

en el orden social urbano. Si “el pueblo” aparece como una 

categoría clara y perfectamente manejable en el pensamiento 

constitucional, como la fuente de la soberanía, el pueblo real-

mente existente en las ciudades latinoamericanas (ése que vive 

en unos lugares que parecen horrendos incluso para algunos 

círculos “progresistas”) es un universo social cuya relación con 

el resto de la sociedad ha sido siempre problemática. Uno de 

los mecanismos específicos de esa relación es el acceso al suelo 

donde vive la gente y es evidente que no es lo mismo conse-

guir un lugar donde vivir mediante la ocupación directa o la 


30

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compra (“ilegal”)

12

 de un lote, que recibirlo de manera formal 

de un órgano del estado. Acceder al suelo significa siempre re-

lacionarse de alguna manera con el orden estatal, ya sea como 

referente de una política de erradicación, como beneficiario de 

lo que se construye como una dádiva, o como propietario que 

puede exigir al gobierno que le proteja sus derechos adquiridos 

en el mercado. 

Las elites latinoamericanas siempre han tenido problemas 

para reconocer un lugar específico a los sectores populares 

urbanos, y por lo general han preferido impulsar políticas de 

“redención” social que tienen por objeto convertir a los sujetos 

populares en ciudadanos ejemplares. Hoy en día, el discurso 

de la “construcción de ciudadanía” aparece como parte de las 

agendas de las 

ong

 mejor intencionadas con las mismas impli-

caciones, y se ha vuelto políticamente incorrecta toda mención 

al uso de la expropiación con fines de redistribución social. 

Con todo, el tema sigue ahí y no sólo en el activismo de Hugo 

Chávez, sino también, como se muestra el capítulo sexto, en la 

reciente legislación ecuatoriana que prevé la expropiación de 

terrenos para ser entregados a cooperativas de vivienda.

13

La tercera categoría corresponde a las expropiaciones que 

persiguen la promoción del desarrollo económico. No se trata, 

exclusiva o predominantemente, de crear bienes públicos sino 

de crear las condiciones para impulsar la actividad económica 

en beneficio de una ciudad o una región. Es el caso, por ejem-

plo, de los polos industriales. Las expropiaciones dirigidas a 

ese propósito suelen traer consigo que al menos una parte de 

la tierra expropiada termine siendo propiedad de otra persona 

y no propiedad pública. En 2005, la Suprema Corte de Estados 

12

 El uso de las comillas se debe a que, en muchos casos, es posible argu- 

mentar que quien está cometiendo un acto ilegal es quien vende, no quien 

compra tierra urbana para satisfacer una necesidad básica.

13

 En la bibliografía sociológica el tema de lo popular vuelve a tomar 

fuerza en América Latina, precisamente en torno a los barrios que alojan a 

los sectores más vulnerables. Para el tema urbano, véase Merklen, 2010.


31

I

ntroduccIón

Unidos resolvió el célebre caso de Kelo vs. New London, donde 

encontró que no era inconstitucional una expropiación con fi-

nes de desarrollo económico, aunque parte de la tierra terminara 

en manos privadas, siempre que la legislación estatal lo hubiera 

autorizado, en un acto notable de deferencia hacia un poder 

democráticamente electo, por cierto. La reacción que desató esa 

sentencia consistió en una movilización (en la que coincidían 

posiciones de izquierda y de derecha), que a su vez provocó la 

adopción de medidas en contra de ese tipo de expropiaciones 

en más de veinte de los estados de la unión americana (Jacobs, 

2010).

Esta breve referencia al caso Kelo tiene por objeto llamar  

la atención sobre el hecho de que el problema que ahí se aborda 

no aparece entre los que suscita la expropiación en América 

Latina. Al menos en los cinco casos que cubrimos en este libro, 

no parece haber la menor inconformidad con ese asunto, lo 

que nos permite descartar la idea de una “americanización” del 

derecho en nuestra región.

14

 Incluso antes de considerar lo que 

ocurre dentro del mundo del derecho, lo que quiero destacar 

aquí es que los problemas que se reconocen en el espacio público 

a propósito de la expropiación, son definidos como resultado de 

procesos propios de cada sociedad, e incluso de cada ciudad. 

Lo anterior no significa que no haya convergencias relevantes 

entre los casos. Hay temas que, a pesar de presentarse de manera 

diferente de un país a otro, son de interés común. Además del 

que he señalado en torno a lo popular, está el cuarto propósito 

para el que se pueden hacer expropiaciones: la regularización de 

la tenencia de la tierra. Uno de los resultados más interesantes 

que surge de la simple comparación entre nuestros cinco casos, 

es que hay una diferencia muy marcada respecto del uso de la 

14

 El único ejemplo relevante que encontramos en América Latina y el 

Caribe a lo largo de nuestra investigación, que es una excepción a lo afirmado, 

lo constituye (acaso no por casualidad) Puerto Rico. Véase Morales-Cruz, 

2007.


32

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expropiación para regularizar la tenencia de quienes viven en 

los así llamados “asentamientos humanos irregulares”. En los 

medios profesionales y académicos vinculados a los temas urba-

nos, todo el mundo parece estar de acuerdo en que es necesario 

algún tipo de regularización, aunque la gran discusión es si ella 

debe hacerse otorgando títulos individuales de plena propiedad 

o buscando alternativas a los mismos; lo que no suele discutirse 

es si la expropiación es un mecanismo idóneo para ello. De en- 

trada, es interesante observar el contraste entre México, que  

la ha usado por décadas y Colombia, donde prácticamente no 

se ha recurrido a ella.

Además, es interesante constatar que la expropiación se ha 

utilizado para dicho propósito en la provincia de Buenos Aires, 

a partir de la vuelta de la democracia, desde la década de 1980. 

En el capítulo primero, Juan Duarte y Ángela Oyhandy dan 

cuenta de las condiciones socio-políticas en las cuales ello ha 

tenido lugar. El hecho de que, por disposición constitucional, 

en Argentina las expropiaciones generalmente tienen que ser 

decretadas por el poder legislativo, hace posible que los partidos 

políticos utilicen ese espacio para promoverlas. El resultado es 

que se han decretado cientos de expropiaciones con el objeto 

de detener las acciones promovidas ante el poder judicial por 

los propietarios afectados por las ocupaciones. Estamos ante 

una configuración muy interesante, que no hemos encontrado 

en otras ciudades latinoamericanas, en la que el espacio de  

la representación política se usa para proteger la tenencia de la  

tierra de grupos populares, con lo que, al menos potencialmente, 

se produce un conflicto con el poder judicial, que en principio 

tiende a proteger al propietario.

Aunque el contexto político y jurídico dentro del que tiene 

lugar la gestión urbana en Argentina pueda parecer, en general, 

muy distinto al de México, son éstos los únicos países donde en-

contramos el uso de la expropiación para regularizar la tenencia 

de la tierra. En el caso mexicano, el uso de la expropiación para 

la regularización, que se generalizó en los años setenta, se vio 


33

I

ntroduccIón

como algo “natural”, dado que fue un instrumento fundamen-

tal en el periodo posrevolucionario. Además, en el contexto 

de un intenso proceso de urbanización, la entrega de títulos 

aparecía como un acto de justicia social,

15

 y por lo tanto nadie  

se preguntaba si era correcto utilizar la expropiación para ello. 

Lo que es preciso destacar es que al emprender un procedimien-

to expropiatorio forzosamente aparece en escena el propietario. 

Independientemente del tratamiento jurídico de que él pueda 

ser objeto (podría aparecer como responsable de la urbaniza- 

ción irregular o bien como su víctima), lo importante es que se 

le convierte en un actor del proceso de la regularización. Antes 

de extinguir a la propiedad, la expropiación la revive, la pone en 

juego. De ese modo, es utilizada como mecanismo de mediación 

estatal entre el propietario original y los nuevos ocupantes de la 

tierra. Más adelante volveré sobre esta cuestión.

En todo caso, se trata de una cuestión abierta. Como lo ex- 

plican Haddad y Lopes dos Santos en el capítulo tercero, en  

São Paulo se ha comenzado a recurrir a la expropiación como 

parte de los programas urbanos que ha emprendido en los últi- 

mos años el gobierno federal. Obviamente, habrá que esperar  

la aplicación de esos programas para saber cuál es el balance que 

se logra entre los intereses del propietario original y los de los 

habitantes de los barrios.

Ahora bien, además de los dos problemas clásicos que suscita 

la expropiación (el propósito que la justifica y las condiciones 

de la indemnización), en nuestras investigaciones ha aparecido  

otro que vale la pena destacar. Se trata del hecho de que, en algu- 

nos casos, los propietarios afectados no son los rentistas o es-

peculadores que se suele tener en mente cuando sólo se piensa 

en la nobleza de los propósitos de la expropiación. En el caso 

15

 Los presidentes mexicanos (incluido Vicente Fox) solían presidir 

grandes concentraciones de masas donde se entregaban los títulos de pro- 

piedad, dentro de una carpeta con el escudo nacional y el nombre del propio 

presidente. El carácter dadivoso del rito no podía ser más evidente.


34

A

ntonio

 A

zuelA

de Bogotá, Maldonado nos hace ver que, en los programas de 

renovación urbana, los propietarios afectados son residentes  

de muchos años y, en algunas ocasiones, tienen negocios que 

dependen de una clientela local. En esos casos, el valor comer- 

cial de los bienes expropiados, incluso con avalúos relativa- 

mente generosos, no son suficientes para compensar adecua-

damente lo que los afectados pierden con la expropiación. Aún 

sin considerar la ruptura del tejido social que producen esos 

proyectos, que es algo real pero difícil de ponderar a la hora 

de calcular la indemnización, es evidente que hay propietarios 

que son mucho más vulnerables que otros a la expropiación. Y  

no hay que caer en sentimentalismos para reconocer en el 

barrio a figuras como el carpintero, el zapatero, o la señora que 

“aplica mascarillas”, que al ser expropiados ven cortada de tajo 

la actividad de la que han vivido, porque ésta depende de un 

vecindario que está por desaparecer.

Obviamente, el equivalente de los sectores vulnerables en el 

mundo rural recibe mucha más atención, es decir, la comunidad 

campesina o el pueblo indígena, cuya relación con la tierra llega 

a tener un carácter sagrado. En las ciudades el asunto parece más 

mundano, pero afecta a muchas personas, sobre todo cuando se 

aceleran los procesos de transformación urbana conocidos como 

“gentrificación”. En todo caso, esto añade un problema más a la 

agenda de la que los juristas tendrían que hacerse cargo. Porque 

ya no se trata de “la propiedad” como categoría abstracta, sino 

de un tipo especial de propietarios, que se distinguen del resto 

por su vulnerabilidad.

Hasta aquí he tratado de mostrar que son muchas y muy rele- 

vantes las cosas que están en juego con el uso de la expropiación 

en las ciudades latinoamericanas, entre otras: que la idea del 

“interés público”, sobre todo cuando se trata de grandes obras de 

infraestructura, ya no es objeto de una aprobación unánime, sino 

que provoca un intenso debate sobre nada menos que el modo 

en que usamos los recursos naturales y el territorio para satisfacer 

las necesidades de la vida urbana; que el uso de la expropiación 


35

I

ntroduccIón

para distribuir la riqueza no sólo no está resuelto, sino que trae 

a cuento el viejo tema del lugar de los sectores populares en el 

orden urbano; que cuando se trata de la regularización de la 

tenencia de la tierra no se ha discutido la pertinencia del uso de 

la expropiación como el mecanismo más idóneo; que un asunto, 

ciertamente vulgar, o sea el de la cantidad de dinero que tiene 

que pagarse para compensar una expropiación, es una de las 

fuentes más importantes de conflicto en torno a las expropia-

ciones; que existen sectores sociales cuya vulnerabilidad frente 

a la expropiación los hace muy diferentes a otras categorías de 

propietarios, lo que nos obliga a reconsiderar nada menos que el 

principio de igualdad ante la ley. Todo ello debería ser motivo 

de preocupación para los juristas y los operadores del derecho. 

Antes de revisar el modo en que esas y otras cuestiones son 

procesadas en el campo jurídico, hay que hacer notar que, al 

observar la expropiación tal como se da en la práctica, no sola-

mente vemos “conductas” que podemos confrontar con ciertos 

marcos normativos (como las constituciones) para emitir un  

juicio sobre ellas o sobre dichos marcos normativos. Lo que 

 tenemos frente a nosotros son las prácticas por medio de las cua-

les se (re)produce, al mismo tiempo, tanto la propiedad como 

el estado. Porque ninguna de esas dos grandes instituciones 

existe per se, fuera de la acción social. Siguiendo una tradición 

sociológica ampliamente consolidada, hay que recordar que  

es la práctica social la que produce de manera continua las ins- 

tituciones (Giddens, 1979). Así, cada que se produce una expro- 

pi ación, se redefine la relación entre la propiedad y el estado, tal 

como se vive localmente. A veces sólo se modifica ligeramente; 

a veces, acaso las menos, se modifica, y otras se establecen los 

términos de la modificación. Y al modificarse las relaciones  

de propiedad, aunque sea sólo un poco, se transforma también 

el estado; porque este último está formado, entre otras cosas, a 

partir del arreglo de la propiedad.

No costará trabajo entender, después de leer este libro, que 

en el caso mexicano el estado posrevolucionario se construyó 


36

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ntonio

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zuelA

a punta de expropiaciones, y que eso significa que en cada  

una de ellas, al tiempo en que se constituía un nuevo propie-

tario, se colocaba una piedra más de ese edificio que llamamos 

estado. El reto para las ciencias sociales será, en sociedades pre- 

dominantemente urbanas, el determinar de qué manera cada 

acto expropiatorio (que es una expresión de soberanía, si las 

hay) contribuye también a la formación del estado; de un estado 

cuyas nuevas configuraciones no conocemos con la suficiente 

precisión. De un estado que es, como la sociedad que le da sus-

tento, predominantemente urbano.

… 

y

 

su

 

paso

 

por

 

eL

 

campo

 

jurídico

Hasta aquí me he referido a lo que suscita la expropiación 

como cuestiones “pre-jurídicas”. Es decir, a los temas, tal como 

los puede expresar cualquier actor social, como participante o 

como observador. Son los temas que sin tener una forma jurídica 

interpelan, desde fuera, al mundo del derecho. En lo que sigue 

me ocuparé del modo en que esos temas son procesados en el 

campo jurídico. Siguiendo la tradición de Bourdieu, concibo a 

dicho campo como a un sistema de actores que disputan una 

forma específica de capital;

16

 en nuestro caso, lo que está en 

disputa es la autoridad jurídica, es decir, la capacidad de im-

poner legítimamente una versión de lo que “es” el derecho. Lo 

interesante aquí es determinar qué es lo que añade (o suprime) 

el tratamiento jurídico de los problemas, respecto de la forma 

en que son expresados o experimentados por los actores situados 

fuera de dicho campo. En otras palabras, se trata de preguntar-

nos sobre la juridificación de ciertos conflictos, en este caso, de 

los derivados de la expropiación. 

16

 Sobre la aplicación del concepto de campo social al mundo del derecho 

véase, entre otros, Bourdieu, 1986; Madsen y Dezelay, 2002; García-Villegas, 

2009.


37

I

ntroduccIón

Más que concentrarme en los actores del campo, tomaré 

como eje del análisis el sentido del proceso; es decir, el modo en 

que los temas que ingresan al campo jurídico son transforma- 

dos a través de los procedimientos, para reaparecer en el espacio 

público de la sociedad como “soluciones jurídicas” a dichos te-

mas. ¿Cómo es que esos temas son registrados y clasificados por 

los legisladores y/o los operadores del derecho? ¿Cómo es que 

el derecho (visto no como conjunto de normas, sino como con-

junto de prácticas normativas) transforma (transfigura, y a veces 

desfigura) el conflicto que desde fuera se ve de cierta manera?

Hay que comenzar recordando la diversidad de procesos 

que caracterizan al campo jurídico (desde los constitucionales 

hasta los jurisdiccionales, pasando por los legislativos y los ad-

ministrativos). En lo que toca a la expropiación, en el ámbito 

constitucional latinoamericano de las últimas décadas destacan 

dos cuestiones: la discusión sobre el estatuto de la propiedad y 

las relaciones entre niveles y ramas gubernamentales.

Aunque en América Latina los constitucionalistas parecen 

haberlo olvidado, la propiedad es uno de los temas centrales de  

cualquier orden constitucional. En muchos de los procesos  

de reforma constitucional en América Latina, que como se sabe 

han sido parte de las transformaciones de los regímenes polí - 

ticos en la región, el tema de la propiedad ha estado  presente. 

Sin duda los casos de Brasil (1988) y Colombia (1991) son los 

más notables. En Brasil, la introducción de la idea de la fun- 

ción social de la propiedad, como principio que organiza la 

ordenación urbana, constituye el fundamento para una nueva 

relación entre estado y propietarios en el proceso de urbani-

zación. Las consecuencias de esto en materia de expropiación 

son importantes, pero acaso lo más interesante es que el nuevo 

régimen prevé la expropiación como sanción al propietario  

por no cumplir la función social de la propiedad, tal como la 

señalan los instrumentos de planeación correspondientes.

En el caso de Colombia, lo más notable es que la propiedad 

ya no es definida como un derecho que podría “tener” una 


38

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función social, siguiendo a la vieja doctrina de Duguit (que no 

discutiremos aquí), establece que la propiedad “es” una función 

social. Más notable aún resulta el hecho de que las altas cortes 

de ese país han reforzado los preceptos constitucionales, al de-

terminar de manera explícita que la propiedad no es un derecho 

fundamental, sino una función social (capítulo cuarto).

Obviamente, no es este el lugar para emprender un análisis 

constitucional de la cuestión, pero conviene señalar la variedad 

de situaciones que se documentan en este libro: en México no 

ha habido cambios relevantes al texto constitucional sobre la 

propiedad que pudiesen afectar al régimen de la expropiación; 

en Argentina se da la misma situación, pero debido a una espe-

cie de tabú, dado que la idea de la función social (que fue parte 

del texto constitucional entre 1949 y 1955) quedó fuertemente 

asociada al peronismo; en Ecuador la constitución de 2008 in-

corporó disposiciones similares a las de Colombia y Brasil. En 

otras palabras, la cuestión de la propiedad no siempre ingresa la 

agenda constitucional de las llamadas transiciones democráticas 

en la región y, cuando lo hizo, no “salió” de la misma manera. 

Observar esa diversidad es uno de los retos de la investigación 

jurídica en esta materia. 

Por supuesto, el contenido de los textos constitucionales so- 

bre el estatuto de la propiedad no garantiza que los operadores 

del derecho van a actuar de acuerdo con ellos (y veremos que 

el caso de Brasil es el mejor ejemplo de ello). No obstante, su 

sola existencia representa la posibilidad de que, bajo ciertas 

circunstancias, su invocación pueda llegar a ser definitiva en el 

desenlace de un conflicto.

17

Ahora bien, las disposiciones constitucionales que afectan a 

la expropiación no son solamente las que la mencionan expre-

samente o las que definen a la propiedad. También han jugado 

un papel importante los cambios relativos a la distribución de 

17

 El problema de la investigación socio-jurídica es, precisamente, el de 

determinar cuáles son esas condiciones.


39

I

ntroduccIón

competencias entre órdenes de gobierno (a escala subnacio- 

nal), así como a la relación entre los poderes ejecutivos y los ju- 

diciales. Se sabe que la descentralización ha sido uno de los 

grandes temas de las transformaciones del estado en la región; 

y las consecuencias de ello en el régimen de la expropiación 

han sido clarísimas: en los casos de Colombia y Brasil, se han 

traducido en un fortalecimiento del poder expropiatorio de los 

gobiernos municipales. En México, el cambio más importante 

ocurrió en la capital del país en 1996, con la supresión del siste-

ma de gobierno local designado por el presidente de la república, 

a un sistema de jefe de gobierno electo por voto universal. En 

el capítulo octavo se analiza cómo es que este nuevo orden de 

gobierno (que desde 1997 ha estado en manos de la oposición 

al partido que controla el gobierno nacional) ha tenido que 

“ganarse” el poder expropiatorio después de un doloroso proceso 

de aprendizaje.

Ciertamente, la expropiación es una parte fundamental 

de la agenda política que da contenido a las transformaciones 

generales de la estructura del estado. Y esto no se refiere única-

mente a la situación de los niveles subnacionales de gobierno, 

sino también al lugar del poder judicial. En la mayor parte de los 

países que cubre este libro se ha seguido la tradición francesa, 

en la que el procedimiento expropiatorio lo inicia una autori- 

dad administrativa y lo culmina un juez, que tiene como función 

principal la de fijar la indemnización, pero que no puede juzgar 

la pertinencia de la causa de utilidad pública invocada por la 

autoridad para justificar la expropiación. Los dos regímenes que 

contrastan con ese esquema son el de México y el de Argentina. 

En el primero, el procedimiento está enteramente en manos de 

la administración, que con un solo decreto del poder ejecutivo 

produce la transmisión de la propiedad (aunque ningún juez 

participa en el proceso, un juez federal lo puede anular en juicio 

de amparo y es frecuente que lo haga descalificando la causa de 

utilidad pública invocada). En cambio, en Argentina es el poder 


40

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legislativo quien decreta la mayoría de las expropiaciones, con 

lo que el tema se vuelve mucho más claramente político.

Es claro, entonces, que los cambios generales del orden 

constitucional pueden modificar las condiciones del ejercicio 

del poder expropiatorio, aunque no haya sido ese su propósito 

fundamental. Pero más interesante aún es preguntarse si no 

ocurre también el proceso inverso; es decir, si los cambios en 

la práctica expropiatoria no podrían tener efectos en el propio 

orden constitucional. Como se verá después, una observación 

atenta de dicha práctica puede llevarnos a plantear esa posibi-

lidad.

Veamos ahora el modo en que los conflictos derivados de 

expropiaciones son procesados en el poder judicial, que es el 

espacio por excelencia del campo jurídico.

18

 La tesis general 

que puede sostenerse es que los procedimientos jurisdiccionales  

con frecuencia agravan, lejos de resolver, dichos conflictos. Si 

bien algunos de estos pueden ser verdaderamente arduos para  

el juzgador, en muchos casos se trata de conflictos que no pa-

recerían ser particularmente complejos. Otra vez, la primera 

cuestión que está en juego es el monto de la indemnización que 

ha de recibir el propietario afectado por una expropiación. Ade-

más de ser el problema que atrae mayor actividad jurisdiccional, 

es el que produce mayor incertidumbre a todos los actores.

Además de los sesgos ideológicos que puedan caracterizar a 

la actividad judicial, está el complejo tema de los avalúos, que 

como ha dicho Cacilda Lopes dos Santos, es una verdadera “caja 

negra” para los jueces (dos Santos, 2009). De aquí podríamos 

pasar al tema de la incertidumbre propia del derecho moderno 

e incluso a establecer paralelos entre la experiencia jurídica y la 

sociedad del riesgo, con Anthony Giddens, Ulrich Beck y todo 

18

 Esto es así porque, al contrario de lo que ocurre en el poder legislativo 

(donde el derecho debe someterse a la política) y en el ejecutivo (donde debe 

someterse a las políticas), el razonamiento jurídico es la única, o al menos la 

más importante, fuente de legitimidad del ejercicio del poder.


41

I

ntroduccIón

el desfile de la sociología contemporánea. Pero antes de llegar 

a esas profundidades hay que reconocer que estamos ante algo 

más pueril, que es la dificultad que tienen muchos jueces para 

comprender la lógica propia de los argumentos del perito (que 

está o debería estar detrás de la “cifra final” que indica el valor 

de un predio), lo que se ve agravado por la dificultad que tienen 

muchos peritos para expresarse en un lenguaje comprensible. El 

resultado es que el juez da por buena casi cualquier cosa que le 

proponga el perito, o bien recurre a procedimientos arbitrarios, 

como el de decidir por el promedio entre el avalúo más alto y 

el más bajo.

Los autores de este libro coinciden en que los jueces tienden 

a otorgar a los propietarios afectados indemnizaciones mayores a 

las que suelen determinar los peritos cuando tratan de determi-

nar el valor comercial del bien expropiado, lo que se explicaría 

sobre todo por la ideología conservadora que prevalece en el 

medio judicial. Evidentemente, no faltará quien, simpatizando 

con la profesión judicial, diga que al contrario, que los jueces son 

la única defensa que tienen las víctimas de los abusos de la auto-

ridad. En todo caso, en los diferentes capítulos del libro

19

 hay un 

esfuerzo importante por documentar esta tendencia de la manera 

más completa posible y el lector podrá encontrar muchos indi-

cios, e incluso claras evidencias, que apuntan hacia la primera 

hipótesis: desde casos individuales que provocaron escándalos 

públicos, como el del Paraje San Juan, en la ciudad de México, 

hasta procesos de carácter más general como la de los precató-

rios

 en Brasil, donde las resoluciones judiciales pro vocaron una 

verdadera crisis fiscal en varios municipios del estado de São 

Paulo (Maricato, 2000), pasando por casos menos conocidos, 

como el de la familia Salvador Chiriboga, que surgió de una 

expropiación para crear un parque metropolitano en Quito y  

19

 El obstáculo más importante a este respecto, además de la falta de 

información, radica en la dificultad de confirmar cuál sería “el valor correcto” 

en cada caso y, de ahí, hacer inferencias estadísticamente significativas.


42

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zuelA

que llegó hasta la Corte Interamericana de Derechos Humanos. 

Sin aclarar siquiera cuál fue el criterio que siguió para deter-

minar la indemnización, la Corte terminó otorgando una que 

resulta injustificadamente alta, recurriendo al penoso expedien-

te de promediar los avalúos de las partes en conflicto.

20

Frente este panorama, es notable la indiferencia generaliza-

da que muestran los juristas ante el tema. Salvo un trabajo de 

Sonia Rabello (2007), que moviliza argumentos jurídicos suma-

mente originales para poner en duda los criterios hasta ahora 

utilizados para determinar la indemnización, no hemos podido 

encontrar análisis jurídicos relevantes sobre el tema. No se sabe 

si es la proverbial incompetencia del gremio cuando se trata de 

números, o de un desprecio por “cuestiones de dinero”, que sin 

duda resultan vulgares en comparación con la grandeza de la 

retórica jurídica —ya sea sobre las libertades humanas o sobre 

la función social de la propiedad. El caso es que parece existir 

una incapacidad, tanto de los analistas como de los operadores 

del derecho, para encontrar (y sobre todo para explicar) el por 

qué de un monto de indemnización en comparación con otro. 

Cualquiera que observa de cerca la forma en que se decide ese 

monto, se queda con la impresión de que no es el juez quien 

está decidiendo. Desde luego, también está el caso del juez que, 

ignorando lo que le propone el perito, fija arbitrariamente la 

indemnización. Y no se sabe cuál de los dos escenarios es más 

preocupante. 

Sería imposible examinar aquí todos los problemas que sus-

cita la determinación de la indemnización, baste con señalar 

un hecho que nos permite ilustrar la idea de que la práctica de 

la expropiación también repercute en procesos constitucionales 

más generales: como se explica en el capítulo tres, en el caso de 

Brasil, la crisis de los precatórios condujo a una reforma constitu-

20

 Esa es la crítica que hicieron los votos concurrentes que formularon 

los tres miembros de la 

cidh

 que quedaron en minoría, como lo documenta 

ampliamente María Mercedes Maldonado en el capítulo siete. 


43

I

ntroduccIón

cional en 2009, que significó nada menos que una prórroga más 

para el pago de las deudas que habían acumulado los gobiernos 

locales, entre las cuales figuran las derivadas de expropiaciones. 

¿Es la constitución lo que rige a la práctica o es al revés? 

Consideremos ahora el modo en que las causas de utilidad 

pública son procesadas en los poderes judiciales. En general,  

así como los jueces latinoamericanos muestran cierta beligeran-

cia en lo que se refiere a la determinación de la indemnización, 

cuando se trata de considerar la validez de las causas de utilidad 

pública invocadas para expropiar han sido más bien deferentes, 

con la clara excepción de México. En este país no hay inter-

vención judicial en el proceso mismo de la expropiación, pero 

todas las expropiaciones pueden ser cuestionadas por la vía de 

amparo y los jueces federales son cada vez más exigentes con 

la autoridad administrativa sobre la necesidad de expresar de 

manera clara y abundante la causa de utilidad pública; en par-

ticular por qué es el bien expropiado, y no otro, el que hay que  

expropiar.

Un tema en el que se observa una tendencia general es el 

hecho de que los procesos jurisdiccionales en materia de ex-

propiación prácticamente no registran el creciente malestar 

social contra las grandes infraestructuras. Presas, aeropuertos, 

grandes obras viales, instalaciones para el tratamiento de 

residuos, son motivo de conflicto y movilización social en la 

región, así como en el resto del mundo; y la expropiación es con 

frecuencia el instrumento legal para llevarlas a cabo. El hecho 

de que esa inconformidad no se manifieste en los procedimien-

tos jurídicos se explica, en muchos casos, por las limitaciones 

para el acceso a la justicia que establecen las legislaciones 

procesales, sobre todo debido a una definición restringida del 

“interés jurídico” de los sujetos para poner en movimiento a  

los órganos jurisdiccionales. En todo caso, se trata de un nota-

ble contraste entre lo que circula en el espacio público y lo que 

circula en el mundo del derecho. Una vez más, no hay espa-

cio aquí para entrar a la discusión sociológica que esto puede  


44

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provocar,

21

 pero es importante señalar que una parte importante 

de la conflictividad social no es procesada jurídicamente.

Las expropiaciones para regularizar la tenencia de la tierra 

son particularmente interesantes en este contexto. No úni-

camente por el hecho, ya mencionado, de que su uso no es 

generalizado en las ciudades latinoamericanas, sino también 

por que los jueces rara vez se hacen cargo de lo que ella implica. 

Quizás el único caso de una sentencia que explícitamente se 

pronuncia sobre la legitimidad de la regularización como causa 

de utilidad pública sea el que consignan, para la provincia de 

Buenos Aires, Angela Oyhandy y Melinda Maldonado en el 

capítulo segundo. Pero lo más interesante de esta cuestión es 

que, mientras los jueces suelen ser criticados por ser demasiado 

fieles a la tradición “civilista”, cuando reconocen la legitimidad 

del uso de la expropiación para regularizar en realidad se están 

apartando de una de las figuras propias del derecho civil: la pres-

cripción adquisitiva. Efectivamente, ese tipo de expropiaciones 

lo que hacen es interrumpir, en perjuicio de los habitantes de 

los barrios “irregulares” (que por lo general son los grupos más 

vulnerables de la sociedad), el proceso que les permitiría llegar 

a convertirse en propietarios a partir de su posesión. Se sabe 

que, en realidad, la prescripción adquisitiva o usucapión no es 

una opción a la que tengan acceso los pobres de las ciudades, 

por razones que sería largo explicar aquí. Lo que sí es un hecho 

es que, al expropiar, lo que se hace es reconocer a alguien como 

propietario, y eso implica poner al poseedor en una situación 

de vulnerabilidad, parecida a la del primer día en que ocupó su 

terreno. 

21

 Me refiero, en particular, a la posibilidad de usar este ejemplo para 

argumentar, desde la teoría de los sistemas, que el derecho es un sistema 

“autopoiético”, cuya lógica le impide hacerse cargo de muchos problemas 

sociales. El problema aquí es que las definiciones de interés jurídico pueden 

cambiar de un momento a otro y, con ello, cambian radicalmente las po- 

sibilidades para el procesamiento de diversos malestares sociales como 

problemas jurídicos.


45

I

ntroduccIón

De hecho, hay casos notables en los que el propietario origi-

nal, que será el beneficiado con una indemnización, resulta 

convenientemente invisibilizado. Esto se ve claramente en 

el caso del Paraje San Juan, en la ciudad de México, donde el 

juez no sólo otorgó a los herederos del propietario original de 

un área urbana que se había formado durante más de medio 

siglo, donde ahora radicaban más de cincuenta mil personas 

(grandes avenidas, pizzerías, escuelas de Tae Kwon Do, etc.), 

una indemnización que se calculó tomando en cuenta el valor 

presente de todas las edificaciones del área. Sobre todo, el juez 

nunca se preguntó qué había hecho aquél propietario respecto 

de la urbanización de sus terrenos. No se puede saber, porque 

el asunto no aparece en “el expediente”, si pasó por alto su res- 

ponsabilidad en la urbanización o consideró que había sido 

víctima de una invasión; lo que es cierto es que ignoró la regla, 

proveniente de la tradición del derecho civil, que permite a  

un poseedor convertirse en propietario. El juez se limitó a seguir 

lo que el decreto expropiatorio de la administración había ini-

ciado: la restauración de unos derechos de propiedad que, con el 

principio de la prescripción adquisitiva, hubiesen desaparecido 

cuatro décadas atrás.

 

No cabe duda que estamos ante un procedimiento de “selec-

ción” que es parte de la operación normal del sistema jurídico. 

No deja de ser paradójico el hecho de que, para proteger a la 

propiedad privada, haya que dejar en la penumbra al propietario. 

Este deja de ser una persona de carne y hueso que ha hecho (o 

no) algo con su terreno, para convertirse en una simple ca- 

tegoría jurídica; un “agraviado” por la expropiación. Ese “subre- 

gistro” está seguramente relacionado con otro, que no quiere 

reconocer que lo que está en juego es la relación entre un propie- 

tario original y los sectores populares de nuestras metrópolis.

La regularización de la tenencia nos permite pasar del tema 

de las causas de utilidad pública al de los actores afectados por 

las expropiaciones. Una de las cuestiones que nuestras investi-

gaciones hacen evidente es que resulta totalmente inadecuado  


46

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ver al “propietario” como una categoría social que, por defini-

ción, obtiene beneficios que deben ser controlados en nombre 

del interés social. Hay una clase de propietarios que no respon-

den a esa imagen: son quienes tienen como única propiedad  

la casa o el departamento (o el “conventillo”) donde viven. La 

inmensa mayoría de quienes están en esa categoría no perte-

necen a los sectores privilegiados de la sociedad y seguramente 

son los más afectados por expropiaciones. No se ha hecho un 

trabajo estadístico a este respecto, pero parece razonable pensar 

que la mayor parte de los afectados por expropiaciones no son 

los dueños de terrenos en la periferia urbana, que casi siempre 

son muy pocas personas, sino quienes tienen que dejar sus casas 

para dar paso a obras de infraestructura. El tema es objeto de un 

tratamiento explícito en el capítulo cuarto, a propósito de los 

proyectos de renovación urbana en Bogotá, pero obviamente 

señala un problema general: ¿no debería haber criterios para 

fijar la indemnización que fuesen más generosos para quien se ve 

forzado a abandonar su casa para dar paso a una infraestructura 

que la ciudad necesita? 

La única instancia judicial que, hasta donde llega nuestro 

conocimiento, se ha hecho cargo de la cuestión, ha sido el 

Tribunal Constitucional de Colombia que, como nos explica  

el capítulo quinto, en una sentencia del año 2002 determinó que 

existían diferentes criterios para fijar la indemnización y que uno 

de ellos era, precisamente, el de la condición del expropiado.

22

 

Es una manera de reconocer, en el mundo del derecho, que 

el costo social más alto que puede tener una expropiación es, 

como en el caso de las presas que desplazan poblaciones rurales, 

el que pagan quienes tienen que dejar el lugar en el que viven 

para que el estado pueda satisfacer una necesidad de la sociedad 

en su conjunto.

22

 Como se puede apreciar en el capítulo quinto, la sentencia es mucho 

más que esto. En las ciudades que cubre este libro, se trata sin duda de la 

resolución jurisdiccional más original sobre el tema en los últimos años. 


47

I

ntroduccIón

El carácter único de esa jurisprudencia colombiana puede 

ser interpretado como una excepción en un panorama desola-

dor. En un ánimo más optimista, podríamos pensarlo como la 

prueba de que existe una posibilidad real de desarrollar un saber 

jurídico capaz de hacerse cargo de lo que está en juego a la hora 

de expropiar.

Por otra parte, conviene destacar un problema que surgió 

respecto de los casos de México y Brasil: el incumplimiento de 

las sentencias judiciales por parte de la administración. En 

México, el problema consiste en que los organismos encargados 

de llevar a cabo los propósitos de la expropiación ya habían 

hecho la obra respectiva cuando llegó la resolución judicial que 

anulaba la expropiación. Este problema de “hechos consuma-

dos” provocó nada menos que una disposición específica sobre 

lo que se denomina “inejecución de sentencia de amparo” en la 

reforma constitucional de 1994, que fue por cierto la que sentó 

las bases para que la Suprema Corte de Justicia de la Nación 

adquiriera el prestigioso estatus de una “corte constitucional”. 

Esto significa, ni más ni menos, que los problemas derivados de 

la práctica expropiatoria propician una reforma constitucional 

que no menciona para nada el tema de la expropiación: se 

trata del problema de las sentencias de jueces federales que el 

gobierno se resiste a cumplir. Es el problema de la expropiación 

formulado en otra clave, la de la relación entre poderes. 

En la crisis de los precatórios se trata de lo mismo: las difi cul- 

tades del gobierno para hacer frente a las obligaciones derivadas 

de la expropiación. Y en ambos casos el problema es el de gobier- 

nos que no cumplen lo que los jueces les ordenan: aunque adop-

ta formas distintas, en los dos países ha conducido nada menos 

que a reformar la constitución.

Volvamos ahora a la pregunta original: ¿cómo es que el 

proceso jurisdiccional se hace cargo de lo que está en juego en 

las expropiaciones? Además del sesgo ya señalado respecto del 

monto de las indemnizaciones, existen cuestiones que, siendo 

socialmente relevantes, no son reconocidas como problemas 


48

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en el mundo del derecho. Primero, el creciente malestar social 

por las grandes infraestructuras (aeropuertos, presas, vialida- 

des) no es parte de lo que un juez ve en los conflictos sobre ex- 

propiacio nes; segundo, la diferencia entre los grados de vulne- 

rabilidad de los expropiados, que en la experiencia social es 

evidente, en los procesos judiciales se pierde de vista, sin duda 

gracias el principio de igualdad ante la ley, y tercero, en los 

casos de regularización, lo que ha hecho el propietario con su 

predio se vuelve invisible, a través de una operación cognitiva 

que hace posible que él mismo pueda ser visto como la parte 

afectada por un acto de autoridad.

Ahora bien, así como los procesos jurisdiccionales redefi- 

nen lo que está en juego, también traen consigo un elemento 

 adicional: el problema de la autoridad jurídica. El papel prota-

gónico del juez se convierte en el nuevo tema y el debate se 

traslada al mundo de la organización del estado. Ya no se trata 

solamente de la tensión entre el derecho del propietario y el 

interés público; esa cuestión es complementada, y a veces su-

plantada, por la de definir cuál es el equilibrio correcto entre los 

poderes del estado para regular esa tensión. Al mismo tiempo, 

eso significa que la expropiación le da un contenido preciso al 

“activismo judicial”, que tanto preocupa a algunos constitucio-

nalistas hoy en día.

23

m

irar

 

hacia

 

eL

 

futuro

Para la dogmática jurídica, lo que este libro muestra debería 

ser motivo de preocupación. Y es que la falta de una reflexión 

jurídica seria sobre la propiedad hace que resulte muy difícil para 

los operadores del derecho el hacerse cargo de los dilemas que  

la expropiación en el medio urbano trae consigo. Acaso el punto 

de partida sea reconocer la enorme distancia que hay entre dos 

23

 Un debate reciente sobre el tema puede encontrarse en Texas Law 

Review

, vol. 87(7) de 2011.


49

I

ntroduccIón

parcelas de la investigación jurídica: los estudios especializados 

en derecho urbanístico, por un lado, y el derecho constitucional 

por el otro. Quienes se han dedicado a cultivar el primero, han 

insistido en la centralidad de la tesis de la función social de la 

propiedad, y tienen en los recientes textos constitucionales 

de Brasil, Colombia y Ecuador, expresiones notables de dicha 

tesis. Esos textos, además de la legislación secundaria que se  

ha expedido a partir de ellos, han dado lugar a una amplia biblio-

grafía sobre la necesidad de cambiar el papel de la propiedad en 

los procesos de urbanización.

24

 Sin embargo, ello no ha llegado 

a las agendas de los constitucionalistas, que naturalmente se 

han ocupado más de problemas de representación política y 

otros más directamente relacionados con la democracia. Esto 

seguramente varía de un país a otro, por lo que me limitaré al 

caso de México, donde se puede afirmar categóricamente que 

el tema de la propiedad está fuera de dicha agenda. Como parte 

de nuestra investigación, hemos formado una base de datos con 

los títulos de 400 trabajos publicados por seis constitucionalistas 

mexicanos, que están disponibles en la web: ninguno de ellos 

aborda el tema de la propiedad.

25 

Un ingrediente interesante de la distancia entre urbanistas 

y constitucionalistas es el hecho de que uno de los autores más 

inf luyentes del llamado neoconstitucionalismo, Luigi Ferrajoli, 

ha sostenido que la propiedad no es un derecho fundamental, en 

una tesis que resulta, dentro de los cánones de la dogmática jurí-

dica, realmente convincente (Ferrajoli, 1995 y 1999). Pero ¿sería 

eso una explicación satisfactoria para que los constitucionalistas 

no se ocupen del tema? Al menos desde una óptica realista (en 

24

 Véase, entre otros, Alfonsín, Fernandes et al., 2002; Fernandes, 2001; 

Maldonado, 2003 (así como su contribución a este volumen en el capítulo 

quinto); Rabello, 2007 y Saule Júnior, 1999.

25

 Los autores son Miguel Carbonell, Jorge Carpizo, Lorenzo Córdova, José 

Ramón Cossío, Pedro Salazar y Diego Valadez, quienes sin duda representan 

lo mejor de más de una generación de constitucionalistas en México. La base 

de datos fue realizada por Lidia González Malagón en febrero de 2011.


50

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rigor: desde el realismo jurídico), resultaría inaceptable dejar de 

ocuparse de los problemas de la propiedad, con el argumento 

de que, según la teoría, no es un derecho fundamental. Porque 

en los hechos, el conjunto de prácticas que tienen lugar en el 

mundo del derecho reconocen todo el tiempo la existencia de  

la propiedad como un derecho, y la palabra “propiedad” cons-

tituye una categoría central en el discurso de los operadores 

jurídicos, aunque nadie se tome la molestia de explicarnos si es 

o no un derecho fundamental. 

Para no tratar de resumir, una vez más, el cúmulo de cuestio-

nes de la práctica jurídica latinoamericana que justificarían la 

preocupación de los constitucionalistas, baste con recordar lo 

que sin duda es la punta del iceberg. Me refiero a la sentencia 

reciente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, 

que mencioné más arriba, y que revela un total extravío de un 

tribunal tan importante como ese en materia de propiedad. 

Acaso el aspecto más elocuente de esa decisión sea el que Sergio 

García Ramírez, uno de los magistrados que disintieron con ella, 

haya expresado que no recordaba otro caso en el que se hubiese  

otorgado una indemnización tan alta por la violación de un 

derecho humano en los treinta años que tenía la corte de existir. 

La indemnización, por cierto, se otorgó a una familia promi-

nente que había tenido, sin cultivar, unos terrenos rústicos por 

casi ocho décadas, y que ahora recibía una indemnización que 

le permitía captar una parte importante de la plusvalía generada 

por el desarrollo urbano. 

Si para el mundo de la dogmática jurídica todo eso debe ser 

motivo de preocupación, para la investigación socio-jurídica 

más bien alimenta la curiosidad como parte de un proyecto 

científico. El problema es que el mundo de las ciencias sociales 

está formado por numerosos debates, muchos de ellos desco-

nectados entre sí, y hay que elegir dónde ubicar ese proyecto. 

Mi punto de vista es que los debates en los que la investigación 

sobre la expropiación puede ser más fructífera son los que tie-

nen que ver con las transformaciones del estado. Porque es ahí  


51

I

ntroduccIón

donde los conflictos por expropiaciones muestran su más no-

table productividad social. Como he tratado de argumentar, y 

como podrá constatar el lector en los capítulos de este libro, 

cada expropiación tiene como su secuela más importante el 

reacomodo de las relaciones de propiedad y de su lugar en el 

estado. Al proponer que la expropiación es una de las prácticas a 

través de las cuales el estado y la propiedad se recrean, se abre un 

diálogo entre los estudios socio-jurídicos y una de las corrientes 

más productivas del pensamiento social contemporáneo: la que 

trata de comprender el proceso de formación del estado en su 

larga duración. 

Lo anterior parece una abstracción académica, pero está 

cargado de contenido histórico y de ambigüedad jurídica. El 

contenido histórico tiene que ver nada menos que con las con- 

diciones materiales de reproducción de una sociedad en 

constante proceso de urbanización, y no cabe duda de que la 

expropiación suele quedar en el centro de los procesos más po-

lémicos de transformación urbana de nuestros días, con todos 

sus efectos distributivos. La relevancia de la ambigüedad jurídica 

de la expropiación es también evidente y, como hemos visto, 

asume al menos tres formas: primero, así como puede usarse para 

imponer el interés colectivo sobre el individual, puede usarse 

para beneficio del propietario a costa de la sociedad; segundo, 

puede usarse como instrumento de distribución de la riqueza 

pero también en contra de los sectores más vulnerables, y terce-

ro, es una forma de destruir la propiedad que implica, al mismo 

tiempo, reconocerla.

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Capítulo primero

Políticas urbanas y expropiación en Argentina. 

Los casos de la ciudad y la provincia de  

Buenos Aires (1976-2007)

Juan Ignacio Duarte y Ángela Oyhandy

i

ntroducción

 

La expropiación nos interesa aquí en tanto indicador de la  

actividad del estado en la generación de políticas y bienes pú- 

blicos, fundamentalmente en su relación con la producción de 

un orden urbano y de las políticas urbanas que dan lugar a éste. 

Partimos de una definición de la expropiación como uno de los 

poderes fundamentales de todo estado, consistente en la capa-

cidad de suprimir legítimamente la propiedad a nombre de un 

interés que se considera superior (Azuela, Herrera y Saavedra, 

2009).

Durante gran parte del siglo 

xx

, la expropiación cumplió  

un papel fundamental en las políticas de urbanización del lla-

mado mundo industrializado. Menos estudiado ha sido su papel 

en América Latina, aunque es posible identificar una serie de 

tendencias y procesos que impactaron en su utilización por parte 

de los distintos estados nacionales. Así, a la hora de explorar las 

rupturas y continuidades en el uso de la expropiación en Ar-

gentina, resulta relevante analizar en primer lugar los cambios 


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operados al calor de los procesos de transición a la democracia, 

fundamentalmente la constitución de nuevas demandas políti- 

cas y sociales vinculadas con el acceso a la vivienda, de la mano 

de actores colectivos emergentes.

En segundo lugar, una de las improntas de las transforma-

ciones del estado en América Latina fue la redistribución de 

capacidades y atribuciones entre los gobiernos federales,  pro- 

vinciales y locales, proceso que suele sintetizarse bajo el término 

descentralización. Por su parte, las transformaciones políticas 

e institucionales operadas a partir de la intensificación de los 

procesos de internacionalización de la economía requirieron 

la configuración de nuevos marcos jurídicos e instancias juris-

diccionales, los cuales deben ser estudiados para su incidencia 

en la capacidad de los estados nacionales para disponer de la 

herramienta expropiatoria. Por último, teniendo en cuenta  

la creciente importancia del poder judicial en los nuevos regí-

menes políticos latinoamericanos, se deben revisar los cambios 

y continuidades en el ejercicio de la expropiación en atención a 

las relaciones entre los poderes ejecutivo, judicial y legislativo. 

En las páginas que siguen exploraremos la incidencia de estos 

procesos en la Argentina reciente. Asimismo, mientras que el 

segundo capítulo de este volumen examina la expropiación 

desde el punto de vista de los debates jurídicos que suscita, el 

presente se ocupa sobre todo de su dimensión política.

En la primera sección se presenta un apretado repaso de los 

antecedentes que nos permiten acercarnos a la caracterización 

de las políticas urbanas y las transformaciones experimentadas 

por el estado, en el marco de las políticas expropiatorias del 

periodo 1983-2006 en la provincia de Buenos Aires. En la se-

gunda, nos detenemos en el análisis de los usos más frecuentes 

de la herramienta expropiatoria durante los últimos treinta 

años. Por último, en la tercera sección exploramos la evolución 

de la práctica expropiatoria entre 1983 y 2006 y algunos de sus 

posibles significados.


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olíticas

 

urbanas

 

y

 

exProPiación

 

en

 a

rgentina

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L

 

proceso

 

poLítico

 

económico

 

argentino

 

y

 

de

 

La

 

provincia

 

de

 b

uenos

 a

ires

 

entre

 1976 

y

 2006: 

estado

poLíticas

 

urbanas

 

y

 

expropiación

 

La exposición de este apartado se esquematiza en cuatro etapas, 

que coinciden casi exactamente con los gobiernos nacionales 

del periodo analizado. La primera etapa va de 1976 a 1983, y si 

bien no forma parte del periodo en el que se analizan las prác-

ticas expropiatorias, constituyó el gobierno dictatorial previo 

a la etapa democrática bajo análisis y, como veremos luego, 

generó una serie de transformaciones económicas, políticas y 

sociales, además de las propias transformaciones del estado, que 

influyeron fuertemente en las etapas posteriores. La segunda 

etapa es la que llamamos “década del ochenta”, que va de 1984 

a 1989 y coincide con el primer gobierno nacional democrá-

tico posterior a la dictadura. La tercera etapa es la “década del 

noventa”, que va de 1989 a 2001, cuando se aplicaron políticas 

económicas neoliberales que continuaron las instrumentadas 

durante el gobierno de la última dictadura, y que terminaron 

en la caída del gobierno de la “Alianza” en 2001 y la profunda 

crisis económica y social del país. Los años de la crisis poste-

rior a 2001 no fueron de grandes modificaciones en términos 

de política urbana y reforma del estado, ya que el foco estuvo 

puesto en manejar la crisis, por lo que los obviamos delibera-

damente. Por último, presentamos la cuarta etapa, que va de 

2003 a 2006. Como se puede apreciar, esta periodización en 

etapas no coincide exactamente con las gestiones de gobierno 

provincial que se presentan a pie de página, pero como en este 

apartado se intentan caracterizar de manera global los cambios 

en las políticas urbanas y la transformación del Estado, resulta 

más adecuada esta periodicidad.

1

1

 Las gestiones de gobierno provincial (y la sigla el partido político al 

que pertenecieron), para las cuales se mencionan en los próximos apartados 

algunas particularidades, fueron las siguientes: 1) 1984-1987: Alejandro 

Armendáriz (Unión Cívica Radical, 

ucr

); 2) 1988-1991: Antonio Cafiero 


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e

L

 

gobierno

 

de

 

La

 

dictadura

e

stado

 

subsidiario

 

y

 

neoLiberaLismo

 

En Argentina, la vuelta de la democracia se dio a finales de 1983, 

luego de siete años bajo el mando de la sangrienta dictadura au-

todenominada “Proceso de reorganización nacional”. Si bien el 

periodo de análisis de las prácticas expropiatorias comienza a 

finales de 1983 (la primera ley de expropiación fue sancionada 

en 1984) no se puede reconstruir el derrotero de los procesos  de 

transformación del estado y de las políticas socioeconómicas  

(y urbanas) argentinas y bonaerenses sin comenzar por mencio-

nar la herencia que dejó el gobierno dictatorial, tanto por las 

transformaciones que produjo en el estado como por los cam-

bios en el marco normativo de la política territorial y urbana, e 

inclusive de la legislación sobre expropiaciones.

La transformación socioeconómica del país y los procesos 

urbanos en el Área Metropolitana de Buenos Aires (

amba

)

2

 

fueron de una magnitud tal que no pueden ser soslayados. La 

“herencia” que dejó el gobierno militar marcaría por varios 

(Partido Justicialista, 

pj

); 3) 1992-1995: Eduardo Duhalde (

pj

); 4) 1995-

1999: Eduardo Duhalde (

pj

). 5) 2000-2003: Felipe Solá (

pj

); 6) 2004-2006: 

Felipe Solá (

pj

).

2

 El 

amba

 o Gran Buenos Aires está constituido por la ciudad de 

Buenos Aires y 24 municipios que la rodean: Almirante Brown, Avellaneda, 

Berazategui, Esteban Echeverría, Ezeiza, Florencio Varela, General San 

Martín, Hurlingham, Ituzaingó, José C. Paz, La Matanza, Lanús, Lomas 

de Zamora, Malvinas Argentinas, Merlo, Moreno, Morón, Quilmes, San 

Fernando, San Isidro, San Miguel, Vicente López, Tigre y Tres de Febrero. 

En este trabajo haremos referencia al 

amba

 cuando nos referimos a los 24 

municipios más la ciudad de Buenos Aires, mientras que para referirnos sólo 

a los 24 municipios utilizaremos los términos “conurbano” o 24 municipios 

del 

amba

. Por otra parte, cabe aclarar que los 24 municipios forman parte 

de la provincia de Buenos Aires junto a otros 110 municipios del interior 

provincial, mientras que la ciudad de Buenos Aires tiene, desde la reforma 

constitucional de 1994, autonomía (legislatura y poder judicial propio), y 

hasta entonces fue un municipio cuyo intendente era designado por el Poder 

Ejecutivo Nacional.


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olíticas

 

urbanas

 

y

 

exProPiación

 

en

 a

rgentina

años el proceso político y económico del país y, como ya hemos 

dicho, también las políticas territoriales y urbanas. La dictadura 

dejó una herencia que es caracterizada por Forcinito y Tolón 

Estarelles a partir de dos pilares básicos mutuamente implicados: 

por un lado, el disciplinamiento social y político de las clases 

sociales, mediante el terrorismo de estado que incluyó siste-

máticas violaciones a los derechos humanos y dejó como saldo 

30 mil personas desaparecidas, entre otras atrocidades; por el  

otro, la implantación de las bases de un nuevo modelo de fun-

cionamiento económico neoliberal, basado en el predominio  

de la valorización financiera (Forcinito y Tolón Estarelles, 

2008). Estas políticas fueron financiadas básicamente mediante 

el endeudamiento externo. Cuando asumió el gobierno de facto

la deuda externa argentina era de 7 875 millones de dólares, 

mientras que al finalizar la dictadura en 1983 la deuda ascendía 

a 45 087 millones de dólares.

El plan económico de apertura indiscriminada de la econo-

mía tuvo una importancia singular en los procesos sociales 

urbanos. Una medida de gran impacto fue la liberación de la 

tasa de interés, en correspondencia con el modelo de fuerte ex- 

pansión del sector financiero. El modelo se apoyaba en la sobre- 

valuación del peso y la imposición de altas tasas de interés, lo 

que determinó la captura del ahorro interno por parte del sec-

tor financiero, haciendo desaparecer la inversión de pequeños 

y medianos ahorradores en la construcción de edificios para 

sectores medios, que había permitido edificar en promedio 

60 mil viviendas al año durante un largo periodo (Fernández 

Wagner, 2008). Se dispusieron medidas que favorecieron a  

los grupos sociales de altos ingresos, entre ellas la circular 1 050 

del Banco Central, que permitía la indexación del capital 

adeudado de los préstamos y que llevó a que se pagaran tasas 

de interés altísimas. Otra medida de singular importancia fue 

la sanción de una nueva ley de alquileres (la ley núm. 21.342) 

que eliminaba la regulación de los contratos por parte del esta-

do, medida que, con diversos ajustes, estaba vigente en el país 


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desde inicios de la década de 1920. Esta medida dejó indefensos 

a miles de inquilinos que vieron así incrementarse los valores 

del alquiler de las viviendas.

Las políticas económicas puestas en práctica llevaron la 

participación del salario en la renta nacional a 26.1% en 1983 

(Lindemboin, Graña y Kennedy, 2005), luego de ubicarse en el 

orden de 48% en 1974 (sólo en 1976 el salario real cayó 35.6% 

respecto del año anterior). Estos factores agravaron la situación 

de los trabajadores en términos de sus posibilidades de acceso 

al suelo urbano.

Tanto el gobierno nacional como el de la provincia de 

Buenos Aires y el de la capital federal, dictaron durante 1977 

decretos-ley (sin legislatura) significativos en términos de po-

lítica territorial, los cuales aún se hallan vigentes: el gobierno 

nacional dictó la ley 21.499 “ley nacional de expropiaciones”, 

(que analizaremos a profundidad más adelante), que modifi- 

có la ley 13 264 vigente desde 1948; el gobierno provincial de 

facto dictó el Decreto-Ley 8.912/77, “ley de ordenamiento terri- 

torial y uso del suelo”, que dio a la provincia de Buenos Aires 

un marco normativo integral de ordenamiento territorial, 

convirtiéndose en la primera ley que regulaba como un todo 

el ordenamiento del territorio de una provincia del país;

3

 en 

tanto que la municipalidad de la ciudad de Buenos Aires dictó 

el Código de Planeamiento Urbano, que modificó el código 

vigente en la ciudad desde 1944.

La sanción de la ley 8.912 congeló la generación de nuevos 

loteos en la provincia de Buenos Aires desde su sanción en 

octubre de 1977 (y particularmente en su área metropolitana) 

hasta la actualidad. Si bien en aquel momento se registraba un 

alto porcentaje de terrenos subdivididos en condición de bal-

díos, esa reserva de tierra se fue agotando paulatinamente. A su 

3

 Hasta 2008 cuando la provincia de Mendoza sancionó su ley de 

ordenamiento territorial, la 8.912/77 fue la única ley provincial vigente en 

la materia.


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olíticas

 

urbanas

 

y

 

exProPiación

 

en

 a

rgentina

vez, el gobierno de la ciudad de Buenos Aires puso en marcha 

un masivo plan de erradicación de villas miseria que consistía 

en demoler las precarias viviendas localizadas en la ciudad y 

trasladar a la población en camiones fuera de la capital fede-

ra. El plan fue aplicado con una crudeza y una “efectividad” 

sorprendente. Cuando la dictadura tomó el poder en 1976, en 

dicha capital había 224 885 habitantes en villas. Al finalizar 

1981, la población en villas llegaba apenas a 16 008 habitantes 

y la mayor parte de esa población terminó viviendo hacinada 

en conjuntos habitacionales construidos en esos años en mu-

nicipios del Conurbano o bien se asentaron de manera precaria 

en tierras baldías de esos municipios.

Desde 1981 se registró en varios municipios del Conurbano 

la aparición de un fenómeno nuevo en la ocupación de tierras, 

como fue la creación de asentamientos.

4

 Pero estos no fueron 

sólo el resultado de la política de erradicación de villas aplicada 

en la ciudad de Buenos Aires, sino que se trató más bien de la 

conjunción de varias medidas: a las ya mencionadas liberación 

de la tasa de interés, indexación de los préstamos, nueva ley de 

alquileres y drástica caída del salario real, se sumó la desapari-

ción de la oferta de nuevos loteos en el Conurbano. Todas esas 

decisiones dificultaron seriamente las posibilidades de acceder 

4

 Hasta ese momento, la toma de tierra respondía a la modalidad conocida 

como villa o villa miseria. Éstas se caracterizan como ocupaciones de tierra 

urbana vacante (en general tierras fiscales) que producen tramas urbanas 

irregulares. Es decir que no son barrios amanzanados, sino organizados 

a partir de pasillos, donde por lo general no pueden pasar vehículos, y 

responden a la suma de prácticas individuales y diferidas en el tiempo. 

En cambio, los asentamientos tienen trazados urbanos que tienden a ser 

regulares y planificados, parecidos al amanzanamiento habitual de los 

loteos comercializados en el mercado formal de tierras, es decir, en forma 

de cuadrícula. En estos casos, la toma de tierras se decide y organiza colec- 

tivamente con una estrategia previa (obtención de datos catastrales, 

conformación de un grupo que iniciará la toma, búsqueda de apoyo de 

organizaciones cercanas, entre otras) y se localizan mayormente en terrenos 

privados.


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y

 Á

ngela

 o

yhanDy

a suelo urbano y la vivienda para los sectores populares, lo que 

hizo emerger el fenómeno de la toma de tierras fiscales y privadas 

para crear nuevos barrios, muchos de los cuales con el regreso 

de la democracia serían (y son) objeto del uso de la potestad 

expropiatoria por parte del estado provincial (en particular a 

través de su Poder Legislativo).

Antes de pasar a las políticas y los cambios registrados a partir 

del regreso de la democracia vale la pena detenerse en dos polí-

ticas que fueron particularmente importantes por los impactos 

que tuvieron en términos de transformación territorial y porque 

requirieron del uso de la expropiación en una escala masiva. Se 

trata de la construcción de autopistas en la ciudad de Buenos 

Aires y la creación de una serie de rellenos sanitarios donde se 

enterraría la basura del 

amba

, y que al mismo tiempo permitiría 

la construcción de un “anillo verde” o cinturón ecológico para 

el área metropolitana.

L

a

 

construcción

 

de

 

autopistas

 

urbanas

La municipalidad de la ciudad de Buenos Aires, conducida por 

el brigadier Cacciatore, se dispuso avanzar en la construcción 

de un ambicioso plan de autopistas urbanas que atravesarían la 

ciudad en distintas direcciones. Pero para ser materializado 

requería la expropiación de 15 mil inmuebles, la gran mayoría 

de ellos viviendas en edificios multifamiliares. El proyecto fue 

anunciado por el intendente en marzo de 1977, en oportunidad 

de la presentación del nuevo Código de Planeamiento Urbano 

(

cpu

) de la ciudad, cuya ordenanza incluía el trazado de las 

autopistas proyectadas. El anuncio del plan produjo conmoción 

en la población que se encontraba en las zonas donde serían 

construidas las autopistas (Oszlak, 1991).

5

5

 Una descripción detallada del proceso, así como las críticas vertidas al 

proyecto, tanto por los damnificados como por asociaciones profesionales 

puede verse en el trabajo de Oszlak citado aquí.


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P

olíticas

 

urbanas

 

y

 

exProPiación

 

en

 a

rgentina

El proyecto de autopistas no estaba incluido originalmente  

en el 

cpu

, sino que se trataba de un antiguo proyecto del 

ingeniero Lauro Olimpo Laura, que prestaba servicios en la 

Dirección Nacional de Vialidad. El proyecto fue retomado 

y ajustado en 1970 por su hijo, el doctor Guillermo Laura, y 

publicado en 1970 con el título de La ciudad arterial. El doctor 

Laura fue el secretario de Obras Públicas de la municipalidad 

durante el gobierno de la dictadura, por lo que el proyecto fue 

llevado adelante por él mismo.

En su trabajo de 1970, Laura proponía modificar la ley nacio-

nal de expropiaciones para agilizar los trámites y permitir a los 

propietarios la percepción inmediata de la indemnización por 

el valor de su propiedad más un 10% adicional en concepto de 

otros gastos (costo de mudanza y gastos varios). Las autopistas 

serían financiadas a través del sistema de peaje, y la aportación 

de todo el financiamiento debía ser privado. La municipalidad 

era la encargada de realizar y pagar las expropiaciones

6

 y el di-

nero gastado en ello sería devuelto íntegramente (e indexado) 

por la empresa concesionaria. En octubre de 1977 se llamó a 

licitación pública y antes del fin de año las obras habían sido ad-

judicadas a un consorcio integrado por dos empresas españolas 

y dos argentinas, que formaron la empresa Autopistas Urbanas 

Sociedad Anónima (

ausa

).

La antigua ley de expropiaciones que databa de 1948 se mo- 

dificó de forma muy coincidente con los planteamientos del 

doctor Laura en su trabajo de 1970 y también en otro trabajo 

suyo titulado El cinturón ecológico, publicado en 1974. En este úl-

timo, además de plantear un cambio en la gestión de los residuos 

sólidos urbanos, retomaba la necesidad de modificar la antigua 

ley de expropiaciones para agilizar el desarrollo de las obras.

7

6

 El presupuesto original comprometido para ello era de 50 millones de 

dólares. Lamentablemente, no se ha podido determinar cuál fue el monto 

total pagado por las expropiaciones realizadas.

7

 En una entrevista con el doctor Laura, éste afirmó que el decreto-ley 

que modificó la anterior ley de expropiaciones fue redactado por el doctor 


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Con el nuevo marco normativo vigente, la municipalidad 

avanzó de manera decidida y efectiva en la construcción de las 

primeras dos autopistas: la autopista del Sur (actualmente 

25 de Mayo) y la Perito Moreno. Al momento de firmarse la 

escritura del inmueble número 1000, las autoridades lo publi- 

citaron agregando que hasta allí no se había iniciado por parte 

de los propietarios ninguna acción judicial en contra de las ex-

propiaciones realizadas. En los nueve meses que van de marzo 

a diciembre de 1977 ya habían sido expropiados y se habían 

pagado las indemnizaciones de casi 2 220 inmuebles (Oszlak, 

1991: 224). Un informe de la municipalidad asegura que 97% 

de las expropiaciones para estas dos autopistas (tres mil inmue-

bles) se realizaron por el régimen de avenimiento voluntario, 

es decir, sin reclamos judiciales por parte de los propietarios. 

Ambas autopistas fueron inauguradas en diciembre de 1980. 

Sin embargo, las críticas que el proyecto había suscitado y 

las dificultades económicas llevaron a que el plan no siguiera 

avanzando, por lo que se desafectaron los predios que estaban 

sujetos a expropiación para las otras obras.

Para asegurar la realización de las obras que habían sido de-

claradas de interés nacional por el Poder Ejecutivo Nacional, 

la municipalidad y el gobierno nacional firmaron un protocolo 

por el que éste otorgaba avales del Tesoro Nacional para el 

financiamiento de las autopistas. Debido a los incrementos  

del costo de la construcción y el aumento de la cotización del 

dólar, los avales se incrementaron hasta superar con mucho los 

600 millones de dólares. Un informe en torno a la deuda externa 

argentina contraída entre 1976 y 1983 demostró que durante 

dicho periodo se habían estatizado más de seis mil millones de 

dólares de deuda privada a través de dos mecanismos: los segu-

ros de cambio y los avales otorgados por el Tesoro Nacional. 

El mismo informe señala que el equivalente a 951 millones de 

Cassagne, con base en la propuesta realizada por Laura, quien además 

colaboró en la redacción de algunos criterios generales del decreto-ley.


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P

olíticas

 

urbanas

 

y

 

exProPiación

 

en

 a

rgentina

dólares de deuda externa, es decir, 15.8% de la deuda privada 

estatizada, pertenecía a la firma 

ausa

, que había construido 

dos autopistas del plan que preveía la construcción de una red 

de nueve.

8

 La deuda de 

ausa

 se generó a partir de los avales 

caídos, es decir, no pagados por la empresa, por lo que el estado 

nacional tuvo que hacerse cargo de los mismos.

e

L

 

cinturón

 

ecoLógico

 

metropoLitano

En 1977 la municipalidad de la ciudad de Buenos Aires y el 

gobierno de la provincia de Buenos Aires decidieron avanzar 

en una política pública sanitaria para todo el Conurbano. Esta 

política consistió en un nuevo esquema de gestión de la basura  

a escala metropolitana, aún vigente, que apuntaba a la disposi-

ción final de los residuos sólidos de la ciudad y de los municipios 

del Conurbano y el Gran La Plata (municipios de Berisso, 

Ensenada y La Plata) en cuatro “rellenos sanitarios” que se 

construirían en los municipios de San Martín-Tigre (Bancalari), 

Avellaneda (Villa Domínico), La Matanza (González Catán) 

y Ensenada (Ensenada). De esa manera se eliminaría la inci-

neración de residuos que se realizaba en la ciudad de Buenos 

Aires, con la consecuente contaminación atmosférica, así como 

la disposición de la basura de los municipios del Conurbano en 

tiraderos a cielo abierto, con la consecuente contaminación 

del suelo, el agua y la atmósfera. A partir de entonces, todos los 

municipios del Conurbano y la ciudad de Buenos Aires estaban 

obligados a enviar los residuos domiciliarios a alguno de los 

8

 Cabe aclarar que en el contrato firmado con la empresa, la municipali 

dad aseguraba un mínimo de autos que circularían diariamente por las auto- 

pistas. Como una vez inauguradas las obras circulaban diariamente 20  

mil vehículos menos que el mínimo garantizado, la municipalidad tenía que 

pagar mensualmente a 

ausa

 entre cuatro y cinco millones de dólares por 

concepto de compensación.


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 rellenos sanitarios creados, con el pago del canon correspon-

diente a la empresa encargada de administrarlos.

Para complementar estas acciones, se proponía la cons- 

trucción de una autopista de circunvalación del área metropo-

litana, que estaría rodeada de espacios verdes, a los que se le 

intercalarían parques públicos forestados que servirían a la 

población del 

amba

. Este cinturón verde con autopista garan-

tizaba que los vehículos no tuvieran que cruzar la ciudad de 

Buenos Aires para ir de norte a sur o viceversa. En gran medida 

el cinturón ecológico se construiría en tierras anegables, las que 

serían rellenadas enterrando basura y que luego de ser forestadas 

se transformarían en parques recreativos. Para ello se utilizaría 

una gran cantidad de tierras fiscales, a las que se añadiría una im- 

presionante superficie de terrenos de propiedad de privada que 

serían expropiados. Así, la superficie a expropiar equivalía a 

una vez y media la superficie de la capital federal, es decir 30 

mil hectáreas.

Para llevar adelante el proyecto, la municipalidad de la 

ciudad y el gobierno de la provincia firmaron un convenio para 

crear una empresa pública denominada Cinturón Ecológico 

Área Metropolitana Sociedad del Estado (

ceamse

), la que 

debía poner en práctica el proyecto ideado por el doctor Laura. 

La empresa del estado, al ser un organismo descentralizado, 

permitía salvar las dificultades que se suscitarían debido a que el 

proyecto dependía de dos órbitas jurisdiccionales desvinculadas, 

lo que le otorgaba al organismo y a la ejecución del proyecto un 

alto grado de autonomía.

Una ley provincial otorgó al 

ceamse

 la potestad de expro-

piar las tierras necesarias para la conformación de los rellenos 

sanitarios, los parques públicos y la autopista. La empresa avanzó 

con las expropiaciones en terrenos ocupados por población de 

bajos recursos (villas miseria) y en una vasta zona de la ribera 

del río de La Plata perteneciente a los municipios de Avellaneda  

y Quilmes, donde vivían numerosos propietarios de quintas 


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urbanas

 

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exProPiación

 

en

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 dedicados a la producción del “vino de la costa”, quienes per-

dieron así su medio de vida.

Numerosos habitantes de villas ubicadas en los terrenos ba-

jos y anegadizos fueron desalojados de las tierras expropiadas y 

debieron trasladarse a otras villas cercanas. La población villera 

y los inquilinos no tuvieron la capacidad de resistencia que 

mostraron los sectores de mayor poder económico que también 

se verían afectados por las obras:

9

La imposibilidad de articular una resistencia organizada a todas 

estas medidas por parte de los damnificados contrastó notable-

mente con la tremenda eficacia que mostraron vecinos de  la zona 

más conspicua de San Isidro para impedir la construcción de otra 

autopista a lo largo de la ribera del Río de La Plata, entre la Capital 

Federal y Tigre (Oszlak, 1991: 251).

La empresa constructora de la autopista sería la titular de la 

explotación mediante el sistema de obra pública, y el finan- 

ciamiento se lograba a través del cobro de peaje de la auto- 

pista, además de la venta de las tierras recuperadas en la zona 

adyacente, altamente revalorizadas. El primer tramo del camino 

fue inaugurado hacia finales de 1981 junto a uno de los parques, 

pero con el fracaso de la construcción de la autopista ribereña 

y la crisis económica en que se encontraba el país, las obras  se 

paralizaron y nunca fueron continuadas. En la actualidad, el go-

bierno nacional ha licitado la construcción de la continuación 

de la autopista de circunvalación, para la que se calcula será 

necesario expropiar alrededor de 2 300 inmuebles.

9

 Aunque no serían expropiados, sino que se oponían a la construcción 

de una autopista costera al río que afectaría el paisaje de la zona y conse- 

cuentemente el valor de sus propiedades.


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década

 

de

 

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años

 

ochenta

 (1983-1989)

Las políticas de la dictadura trastocaron profundamente la es-

tructura económica del país, por lo que en el plano económico 

social, el gobierno democrático presidido por Alfonsín tenía 

como principal desafío dar respuestas a las demandas acumu-

ladas y postergadas durante los siete años previos a 1983. Pero 

dada la carga que tuvo el peso de la deuda externa y la fuerte 

presión de los grupos económicos, sumados a la incapacidad 

del gobierno para ganar grados de libertad para la toma de de-

cisiones, la política económica instrumentada terminó siendo, 

en términos generales, la del ajuste en democracia (Forcinito y 

Tolón Estarelles, 2008).

Entre los temas urbanos más acuciantes estaban cuestiones 

como la urbanización popular de las periferias, que entraron en 

la agenda. El presidente Alfonsín, ya desde la campaña para 

llegar a la presidencia, abordó algunas políticas urbanas con 

la promesa de ocuparse de los asentamientos de Quilmes que, 

junto a La Matanza habían sido los municipios donde nació esta 

nueva forma de ocupación de la tierra a partir de 1981, y cuyos 

grupos ejercían una fuerte presión al reivindicar la necesidad 

de acceso a la propiedad. El proceso de regularización avanzó 

lentamente en los primeros años y con mayor vigor a partir de 

1987 con la llegada de Antonio Cafiero al gobierno de la pro-

vincia de Buenos Aires.

La cuestión del gobierno metropolitano volvió a estar en 

debate desde 1984, cuando se firma un acuerdo entre el gobierno 

nacional (Ministerio del Interior), la provincia de Buenos Aires 

y la municipalidad de la ciudad de Buenos Aires. Finalmente,  

en 1987 se creó la Comisión Nacional Área Metropolitana de 

Buenos Aires (Conamba), pero el organismo nunca pudo avan-

zar en la conformación de un ente metropolitano de gobierno.

La gestión provincial a cargo de Antonio Cafiero avanzó en 

la conformación del Plan Trienal 1989-1991. En dicho plan 

tuvieron preponderancia las obras hidráulicas y dos programas 


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urbanas

 

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exProPiación

 

en

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rgentina

destinados a mejorar las condiciones del hábitat: el Pro Tierra, 

programa que apuntaba a movilizar el suelo urbano ocioso y a 

la regularización dominial; y el programa Pro Casa, que daba 

participación a los usuarios para encontrar respuestas a los pro-

blemas habitacionales. La gestión Cafiero intentó reformar la 

constitución provincial otorgándole mayores atribuciones a los 

municipios a partir de un importante proceso de descentraliza-

ción, pero la reforma no se realizó debido a que la gente votó 

en contra en el plebiscito realizado.

Una propuesta elaborada por el gobierno nacional despertó 

el entusiasmo en términos de los debates de desarrollo territo-

rial. La propuesta de traslado de la capital federal a la Patagonia 

generó grandes debates por esos años. Para muchos se trataba 

del más extraordinario proyecto del siglo 

xx

 en Argentina, pues 

permitiría modificar la estructuración territorial del país y una 

nueva configuración de las regiones. Anunciado en marzo de 

1986, planteaba la construcción de la nueva capital del país en 

el área compuesta por los ejidos de las ciudades de Carmen de 

Patagones (provincia de Buenos Aires) y Viedma y Guardia 

Mitre (provincia de Río Negro), localizados en el límite entre 

ambas provincias y en la costa del Mar Argentino. El proyecto 

logró acuerdos importantes entre la nación y los gobiernos pro-

vinciales involucrados. En julio de 1986, la legislatura de Río 

Negro aprobó la ley 2.086, que transfería al gobierno nacional 

las tierras para la creación del distrito federal. La provincia de 

Buenos Aires hizo lo propio en octubre del mismo año, a través 

de la ley 10.454. El 27 de mayo de 1987 el Congreso Nacional 

sancionó la ley 23.512 que declaraba en su artículo 1° como 

capital de la República al territorio cedido según las leyes pro-

vinciales antes mencionadas.

La ley creó el Ente de Traslado de la Capital conocido 

como 

entecap

. Entre sus funciones y atribuciones

10

 estaba la 

de proponer las expropiaciones a realizar, así como promover 

10

 Definidas en el decreto reglamentario 1 156/87.


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las acciones judiciales y extrajudiciales necesarias (entre ellas 

la de transar y aceptar avenimientos). Una cuestión central de  

la ley nacional, en virtud de lo que aquí se discute, era el artículo 

7°, que declaraba de utilidad pública los inmuebles privados a 

expropiar para constituir el distrito federal. Decía el artículo:

Declárase de utilidad pública y sujetos a expropiación

, inmediata o 

diferida, u ocupación temporánea, aquellos bienes de propiedad 

privada situados en el territorio del art. 1º, que resulten necesarios 

para el establecimiento de la nueva Capital Federal como asimis-

mo todos aquellos cuya razonable utilización sobre la base de planes, 

planos y proyectos específicos convenga material o financieramente al 

mismo efecto de modo que se justifique que las ventajas estimadas serán 

utilizadas concretamente en la ejecución del programa que motiva esta 

declaración

, o que hagan al desarrollo integral o asentamiento de 

población en el área (las cursivas son nuestras).

Así, la ley autorizaba al gobierno nacional a expropiar no sólo 

los bienes estrictamente necesarios para desarrollar las obras 

de la nueva capital, sino también aquellos que le permitieran 

financiar, a partir de la valorización y posterior venta de los 

mismos, parte de los costos del proyecto. Se había producido una 

discusión jurídica sobre esta cuestión a partir del proyecto de 

apertura de la Avenida de Mayo en la ciudad de Buenos Aires, 

justo 100 años antes, durante la década de 1880.

11

 Si se hubiera 

11

 El fallo de la Corte Suprema de Justicia fue en 1886. Los argumentos prin- 

cipales y las cuestiones centrales de la discusión generada en aquel momento 

se desarrolla en el capítulo siguiente. En aquella oportunidad, una ley 

nacional autorizaba a la municipalidad de la capital federal a expropiar las 

fincas para la apertura de la avenida que uniría la sede del gobierno nacional 

con el edificio del Congreso, separados por una distancia de 14 cuadras. Pero 

la ley autorizaba a expropiar la totalidad de las fincas ubicadas entre las calles 

Rivadavia e Hipólito Yrigoyen, y una vez que el municipio abriera la avenida 

(de 32 metros de ancho), podría vender a un mayor valor los terrenos con 

frente a la nueva avenida, quedándose así con el valor producido por la obra 

que la misma municipalidad costearía. En esa situación, llegó a la Suprema 

Corte de Justicia de la Nación un recurso presentado por una vecina que se 

oponía a esta expropiación, y la Corte falló con la argumentación de que 


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exProPiación

 

en

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materializado el proyecto de traslado de la capital federal, era 

previsible que se planteara una situación similar en términos 

de la discusión jurídica. Sin embargo, debido a las dificultades 

económicas que atravesaba el país hacia finales de la década de 

1980, el proyecto finalmente no se llevó a cabo.

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década

 

de

 

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años

 

noventa

 (1989-1999) 

El gobierno de Alfonsín terminó abruptamente en julio de 1989 

(su mandato duraba hasta diciembre de ese año) debido a la crisis 

generada por un proceso hiperinflacionario. El país era extrema-

damente dependiente del crédito externo y sufría las presiones 

del sistema financiero internacional.

12

 El nuevo gobierno inició 

una profunda transformación del estado, siguiendo las recetas 

del neoconservadurismo, al cual se alineó el presidente Menem. 

La reducción del tamaño del estado volvía al centro de la escena.  

La última dictadura había iniciado ese camino pero el gobier-

no de Menem fue aún más allá, profundizando muchas de las 

medidas que se habían tomado entonces, como por ejemplo la 

vuelta a la apertura indiscriminada de la economía. Avanzó, a 

partir de la aprobación (ni bien asumió el poder) de las leyes de 

reforma del estado y emergencia económica, en la privatización 

de empresas estatales, muchas de ellas emblemas del país como 

Yacimientos Petrolíferos Fiscales (la empresa petrolera) y Aero-

líneas Argentinas. Sumó a ello la desregulación de la actividad 

económica, lo que destruyó una gran parte de la estructura  

del estado. La mayor parte de las empresas de servicios  públicos 

fueron privatizadas (teléfonos, correo, electricidad, gas, agua 

no había motivos de utilidad pública para llevar adelante la expropiación 

tal como estaba previsto en la ley, por lo que la municipalidad sólo pudo 

expropiar lo estrictamente necesario para la apertura de la avenida.

12

 Muchos autores plantean que el proceso de hiperinflación se gestó 

como un “golpe de mercado” producido por los grupos de poder económico 

locales.


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entre otras). Con el camino adoptado, el estado dejó de lide-

rar el proceso de desarrollo para ser ahora el facilitador de los 

negocios, tal como indicaba la receta neoliberal. La política 

económica se apoyó en la convertibilidad del peso (uno a uno) 

con el dólar. Los diez años de convertibilidad (1991 a 2001) 

fueron sostenidos con base en el financiamiento externo, que 

hizo crecer la deuda externa a niveles inauditos para el país.

Las medidas económicas puestas en operación abrieron la 

posibilidad de negocios en el sector financiero e inmobiliario, 

sobre todo para los grandes grupos económicos locales y ex-

tranjeros. Los negocios inmobiliarios avanzaron en el sector de 

centros comerciales, urbanizaciones cerradas y logística. La cons- 

trucción del sistema de autopistas por peaje

13

  contribuyó 

al desarrollo de este tipo de negocios, el cual sumó casi 450 

km de longitud entre la construcción de nuevas autopistas y 

el ensanche y mejoramiento de las existentes en la Región 

Metropolitana de Buenos Aires (

rmba

), lo que permitía la 

vinculación con el centro de la ciudad de manera más rápida.

El proceso de ajuste y reducción del estado permitió negocios 

inmobiliarios a partir de la privatización de una gran parte de 

la reserva de tierra pública con que contaba el gobierno nacio-

nal. Esas ventas permitieron muchos de los grandes desarrollos 

inmobiliarios que se dieron en el 

amba

.

14

Se produjo la fuerte expansión de las urbanizaciones ce-

rradas, que a finales del año 2000 llegaban a un total de 400, 

ocupando una superficie de casi 30 mil hectáreas, en las que 

13 

A diferencia del plan de Laura en los años setenta para la ciudad 

de Buenos Aires, estas autopistas se construyeron en los municipios del 

Conurbano y constituyen los accesos a dicha ciudad.

14

 Varias de las ventas de tierras fueron denunciadas a la justicia por los 

irrisorios precios de venta. Entre las más conocidas se pueden citar el ex predio 

de radio El Mundo en el municipio de Tigre, donde se desarrolló el barrio 

cerrado Santa Bárbara con una superficie superior a las 200 hectáreas, así 

como el predio ubicado en el barrio Palermo, vendido a la Sociedad Rural. 

En ambos casos fueron procesados los funcionarios que participaron en la 

venta, incluyendo al ex presidente de la nación.


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urbanas

 

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en

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existían 25 mil viviendas construidas y donde vivían de forma 

permanente unas siete mil familias.

15

En este marco de reforma del estado existían tierras públicas 

propiedad del estado nacional que se encontraban ocupadas  

por población de bajos recursos. En ese marco, en 1991 se creó por  

decreto presidencial la Comisión Nacional de Tierras Fiscales  

y dentro de su estructura el “Programa Arraigo”, que tenía como 

misión transferir las tierras ocupadas a los ocupantes, previo 

censo de las familias y regularización catastral de las tierras.

En 1994 se modificó el marco para la actuación estatal en 

el tema de la vivienda, a partir de la ley 24.464 que creó el Sis- 

tema Federal de Vivienda, integrado por el Fondo Nacional  

de la Vivienda (Fonavi), los Institutos Provinciales de V ivienda 

(

ipv

) y el Consejo Nacional de la Vivienda (Conavi). A su vez, 

la ley 24.441, “ley de financiamiento de la vivienda y la cons-

trucción”, creó una serie de mecanismos de financiamiento, 

aunque su aplicación fue bastante restringida. La otra medida 

de impacto en la política habitacional fue la privatización del 

Banco Hipotecario Nacional.

En términos de programas de regularización dominial de 

tierras privadas, en 1993 el Congreso nacional sancionó la ley 

24.374, que permitía la regularización de tierras ocupadas de 

manera pacífica pero también aquellas que habían sido vendi-

das sin estar en condiciones legales de traspaso de dominio a 

los compradores.

16

 Esta fue la herramienta que viabilizó la 

única política de hábitat dirigida a los sectores populares en el 

Conurbano durante la década, ya que por decisión del gobierno 

provincial, las viviendas que podían construirse a través del 

15

 Para tener un orden de magnitud, vale decir que la superficie de la 

ciudad de Buenos Aires es de 20 mil hectáreas, en las que viven casi tres 

millones de personas.

16

 Los motivos variaban según los casos y existían desde fracciones de 

tierra sin planos legales de subdivisión, localizadas en áreas inundables 

y aquellas que habían sido compradas en 150 mensualidades durante las 

décadas de 1960 a 1980.


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Fonavi se localizaron deliberadamente dentro de la provincia 

de Buenos Aires, como forma de instrumentar una política de 

reequilibrio territorial.

La otra política urbana para el Conurbano fue un masivo 

plan de obras públicas a partir de la creación del Fondo de 

Reparación Histórica del Conurbano Bonaerense, por el que la 

Nación transfería anualmente al gobierno provincial un total  

de 600 millones de pesos (equivalente a 600 millones de dó-

lares), con cargo exclusivo a la realización de obras públicas 

(asfaltos, obras hidráulicas, establecimientos educativos, entre 

otros) en los municipios del 

amba

.

En 1994 se produjo la modificación de la Constitución Na-

cional, que tuvo consecuencias en el territorio del 

amba

. En 

primer lugar, se modificó el estatus de la ciudad de Buenos Aires 

que pasó a ser una ciudad autónoma, con lo cual pudo contar 

con facultades propias de legislación, así como con la elección 

directa de sus autoridades de gobierno. En términos del régimen 

de propiedad, la reforma constitucional no generó cambios, ni 

tampoco en el régimen de expropiaciones, aunque sí se regis-

traron avances en materia ambiental. Además, quedó señalado 

en el artículo 123 de la 

cn

 que las provincias debían garantizar 

la autonomía municipal. Sin embargo, la modificación de la 

Constitución de la provincia de Buenos Aires producida ese 

mismo año, luego de la sanción de la nueva Constitución Na-

cional, definió una autonomía restringida para los municipios 

de la provincia.

Los procesos urbanos descritos generaron tensiones en los 

mercados de suelo, inducidas por la expansión de la demanda 

de nuevos productos de alta calidad y la existencia de capitales 

dirigidos a la inversión inmobiliaria. Ello llevó a que los sectores 

populares, que históricamente encontraban en la periferia de la 

ciudad metropolitana un lugar donde acceder a suelo más bara-

to, tuvieron mayores dificultades por la aparición de un nuevo 

competidor, es decir, las urbanizaciones cerradas. En la política 

habitacional se abandonó la concepción de vivienda social en 


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las acciones de política (Cravino, Fernández Wagner y Varela, 

2002), mientras que la política de tierra del estado privatizó 

suelo público en zonas de alta rentabilidad que permitieron la 

materialización de grandes proyectos urbanos e inmobiliarios 

(Clichevsky, 2001).

En 1999 terminó el mandato el ex presidente Menem y 

asumió De La Rúa (proveniente del radicalismo) pero llegó al 

poder en el marco de una alianza con otros partidos. Los últimos 

años del menemismo habían sido duros en términos sociales y 

el gobierno de la Alianza, que proponía el mismo modelo eco-

nómico de Menem pero sin corrupción, terminó pagando caros 

los costos de no introducir variantes en la política económica. 

Los dos años de gobierno se dedicó a conducir una crisis que se 

hacía cada vez más aguda. Mantuvo el modelo de la converti-

bilidad de la moneda y terminó abandonando el gobierno en 

diciembre de 2001.

Luego de la sucesión de cinco presidentes en una  semana, 

Eduardo Duhalde fue electo presidente por el Asamblea Legis- 

lativa argentina. Su gobierno generó la salida de la convertibi- 

lidad, primero con un valor fijo del peso con el dólar en una 

relación 1 = 1.40 y luego con una brutal devaluación que llevó 

el dólar a casi cuatro pesos. Su gobierno fue de administración 

de la crisis y luego de la muerte de dos manifestantes a manos de 

la policía bonaerense, decidió llamar a elecciones para abril  

de 2003, en las que resultó electo Néstor Kirchner.

L

os

 

años

 

de

 

La

 

recuperación

 

deL

 

papeL

 

deL

 

estado

  

y

 

La

 

saLida

 

de

 

La

 

crisis

 (2003-2007)

Luego de las elecciones de 2003 asumió la presidencia de la 

nación Néstor Kirchner, quién adoptó una estrategia enfoca- 

da a fortalecer los derechos humanos, revirtiendo una serie  

de leyes que impedían juzgar a otros miembros de la última 


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dictadura

17

 y decretos que habían indultado a autores de delitos 

de lesa humanidad.

En materia económica, la política adoptada estuvo dirigida 

a promover el crecimiento económico con base en la expan-

sión en la producción de bienes transables. Entre 2003 y 2007 

el país creció a un ritmo de 9% anual promedio y se promovió 

una política de mejora de los ingresos de los trabajadores y de 

los jubilados. Mantuvo desde casi el inicio de su gobierno el su-

perávit fiscal y comercial, lo que fortaleció las finanzas públicas 

y permitió renegociar la deuda externa (que equivalía a 150% 

del 

pbi

), logrando una quita de 67 mil millones de dólares, lo 

que la coloca en la actualidad en el orden de 46% del 

pbi

. En 

este marco pudo iniciar un proceso de reconstrucción del esta-

do, que comenzó a tener cada vez mayor presencia en sectores 

clave de la economía.

El fuerte proceso de recuperación, el crecimiento económico 

y de la producción tuvieron consecuencias territoriales. Los pre-

cios del suelo tuvieron un fuerte crecimiento en todo el periodo 

y los conflictos ligados al acceso a la tierra se multiplicaron. En 

el Área Metropolitana de Buenos Aires esto se hizo particular-

mente visible. No se generaron nuevos loteos destinados a los 

sectores populares, lo que mantuvo las dificultades de acceso a la 

tierra. El gobierno nacional lanzó una serie de nuevos programas 

de vivienda por fuera del Fonavi. Se planteaba un cambio en el 

papel del estado, que pasaba a ser un actor importante en la obra 

pública. En este marco también se produjo un cambio en la dis-

tribución de las viviendas en la provincia de Buenos Aires dando 

mayor participación al Conurbano con una parte importante 

de las viviendas que se iban a construir en la provincia (Del 

Río y Duarte, 2010).

18

 Se verificó así un cambio en el papel del  

17

 Sólo habían sido juzgados y condenados los altos mandos en 1985 pero 

el gobierno de Menem los indultó en sus primeros años de gobierno.

18

 Entre 1976 y 2003 se habían construido en el 

amba

 39 856 viviendas 

sociales, mientras que en el periodo 2004-2008 se inició la construcción de 

37 679 soluciones habitacionales.


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estado en la política de hábitat, asumiendo un papel más activo 

a partir de un giro recentralizador de la política de vivienda.

En términos de política urbana, asistimos a un proceso de 

recuperación del poder de decisión acerca del gobierno del te-

rritorio, en el sentido de que volvió a ser el estado el que definía 

cómo y dónde se realizaban las inversiones y quién ejecutaba  

las obras. Ello en el marco de la revisión de las privatizaciones de  

empresas públicas, que terminó en varios casos con la quita  

de concesiones (agua potable y desagües cloacales, varias lí- 

neas de ferrocarriles urbanos, etc.), al mismo tiempo que se 

aceleró la puesta en marcha de importantes proyectos viales. 

Si bien en términos de expropiaciones no ha sido un periodo 

de grandes discusiones, como mencionamos más adelante en 

este mismo capítulo, el cambio más trascendente parece estar 

en la utilización de esta herramienta para traspasar a manos 

de los trabajadores empresas que habían sido abandonadas por  

sus propietarios en el marco de la profunda crisis económica 

del país.

L

os

 

distintos

 

usos

 

de

 

La

 

expropiación

 

Cuando hablamos de usos de la expropiación nos referimos a 

los diversos destinos y finalidades que se definen en términos  

de utilidad pública. “El concepto de utilidad pública no es uní- 

voco; por el contrario, varía según el lugar, la época y el orde-

namiento jurídico que se considere, porque lo que es de utilidad 

pública en un lugar y momento determinado puede no serlo en 

otros, por lo que tiene una naturaleza contingente y circunstan-

cial según los momentos históricos, sociales o políticos de cada 

sociedad” (Casas y Villanueva, 2005). La ley 5.708 de la provin- 

cia de Buenos Aires identifica en su artículo 1° a la utilidad 

pública con el “interés general”. Por su parte, la ley nacional 

24.491 la define como “la satisfacción del bien común, sea éste  

de naturaleza material o espiritual”. Con respecto a la “utilidad”, 


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se ha señalado que “no debe ser identificada con la “necesidad” 

ya que “no todo lo útil es necesario” (Casas y Romero Villanueva, 

2005: 17) y, tempranamente, la jurisprudencia y la doctrina han 

destacado el carácter relativo de este concepto y reivindicado  

la amplitud de consideraciones de carácter artístico, cultural, 

social (entre otros) frente a concepciones estrictamente mate-

rialistas de la utilidad.

En el periodo que estudiamos, que inicia en 1984 y finaliza 

en 2006, junto con la ya señalada definición de la utilidad 

pública asociada a la idea de “obra pública” en tanto de uso 

común potencialmente abierto a todos, como el que se expresa 

en la construcción de escuelas públicas y centros recreativos, 

infraestructura vial e hidráulica, aparecen otros significados 

de lo público dignos de mención. Nos interesa detenernos en 

este punto porque las diversas acepciones de la utilidad pública 

nos permiten acceder a la construcción de distintos problemas 

o temas que son asumidos política e institucionalmente como 

parte de las obligaciones del estado. Estos distintos problemas 

públicos, parafraseando a Nora Rabotnikof:

[…] en el contexto de vocabularios políticos diferentes constru- 

yen o identifican problemas también diferentes, evaluaciones y 

cursos de acción dispares […] no siempre se tiene en cuenta que 

el trazado de los límites entre lo público y lo privado se modifica 

históricamente. Tampoco se advierte que el conflicto por la defi-

nición de esos límites ha formado parte de maneras específicas de 

concebir la vida política (Rabotnikof, 2005: 27)

Si consideramos la totalidad del periodo 1983-2006, veremos 

que se sancionó un total de 464

19

 leyes expropiatorias que in-

dividualizaron bienes a expropiar. A esta cifra se deben agregar 

más de un centenar de leyes dirigidas a prorrogar los plazos de 

19

 Mediante una búsqueda sistemática en el Boletín Oficial de la Provincia 

de Buenos Aires

, se identificaron y analizaron todas las leyes expropiatorias 

y sus fundamentos aprobadas en el periodo 1983-2006.


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validez de las declaraciones de utilidad pública frente a la falta 

de ejecución de la gran mayoría de las expropiaciones aprobadas 

en esas leyes.

De este total, las leyes expropiatorias destinadas a la provi-

sión de infraestructura educativa fueron las más frecuentes; en 

segundo lugar se ubican aquellas destinadas a la regularización 

dominial y, en tercero, pero en mucha menor proporción y solo 

durante los últimos años del periodo analizado, se ubican las 

expropiaciones de fábricas y centros productivos realizadas en 

nombre del fomento de la producción y la defensa del empleo.

g

ráfica

 1  

f

recuencia

 

de

 

Leyes

 

expropiatorias

 (1984-2006)

Fuente: Oyhandy (2010). No se han incluido las leyes que prorrogan el alcance 

de la utilidad pública calificada en leyes expropiatorias previas (alrededor de 100).

La concepción de lo público subyacente en los fundamentos  

de aquellas expropiaciones destinadas a la provisión de infra-

estructura educativa se nutre de distintas referencias, ya que si 

bien comparte con la definición de “obra pública” la referencia al  

uso común, potencialmente accesible a todos, se recuesta 


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también en la identificación de la utilidad pública con el 

cumplimiento de una de las tareas indelegables del estado. Sin 

embargo, un rasgo digno de destacar es que conforme avanza 

el periodo, los fundamentos de estas leyes fueron cada vez más 

breves, contrastando sensiblemente con los fundamentos de 

aquellas expropiaciones destinadas a la regularización dominial  

o la generación de emprendimientos productivos. Por el con-

trario, cuando se trata de bienes destinados a la “educación”, 

predomina un estilo eminentemente descriptivo, orientado a 

identificar la carencia del recurso edilicio, y en ocasiones el per- 

juicio que esta provoca en la práctica pedagógica y en el propio 

acceso a la educación.

Que los jardines de infantes oficiales, se hallan distantes del lugar 

y, además, tienen su capacidad cubierta, que produciría en caso de 

buscarse en otros, más distantes aún, problemas de desarraigo,  

de transporte, etc. Esto conlleva a que gran número de niños no 

concurran a jardines de infantes y los ingresos a la educación 

primaria suelen crear problemas de adaptación.

20

La inexistencia de discusiones y argumentos críticos capaces  

de ser esgrimidos públicamente, hablan de lo indiscutible de esta 

acepción de la utilidad pública, que constituyó la categoría más 

numerosa en términos absolutos del periodo, con un total de  

141 leyes. Claramente, en el contexto del Poder Legislativo  

de la provincia de Buenos Aires, este tipo de destino no necesitó 

mayor fundamentación.

El segundo grupo “temático”, que aglutina la mayor cantidad 

de leyes expropiatorias de todo el periodo (134 leyes) es el des-

tinado a la regularización dominial. En términos históricos es 

necesario destacar que se trata de un tipo de expropiaciones que 

se consolida como un producto de las nuevas demandas y actores 

colectivos del proceso de democratización política. A diferencia 

del grupo anterior, estas leyes contienen argumentaciones más 

20

 Fundamentos, Ley 12.560, 26/12/2000.


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extensas y además aparecen nuevos elementos en su redacción, 

como la designación de la agencia estatal encargada del proceso 

de regularización, el proceso de identificación e intermediación 

con los destinatarios de los inmuebles, que son en todos los casos 

sus actuales ocupantes. Y es que en esta definición de la utilidad 

pública, no sólo el estado debe llevar a cabo el proceso expro-

piatorio, sino que también debe organizar la venta o donación, 

según las distintas modalidades que se adopten, de las parcelas 

expropiadas a sus ocupantes.

En general, las normas establecen la realización de un censo 

por parte de la autoridad municipal, la gestión de la subdivisión 

de las parcelas, y la transferencia de los lotes. El destino más 

frecuente es la de “adjudicación por venta directa y a título 

oneroso a sus ocupantes”, y en algunos pocos casos se menciona 

la donación o entrega gratuita. A diferencia del concepto edu-

cación que aparecía como un modo de definir la utilidad pública 

de alcance universal, en el caso de la regularización dominial el 

acento está colocado en la reivindicación del papel del estado 

en el acceso a derechos de los sectores socioeconómicos en des-

ventaja, ya que se trata de permitir el acceso a un derecho como 

lo es la vivienda, a sectores sociales previamente excluidos del 

mismo. Por eso, aquí la utilidad pública se vincula con lo social 

y está ligada a cierta idea de focalización de la acción estatal en 

los sectores de menores recursos y en una intervención estatal 

en términos de justicia social:

Uno de los objetivos primordiales del programa de gobierno anun-

ciado es favorecer el acceso a una vivienda digna a la población 

y, en primer término, a los habitantes de menores recursos. El 

proyecto que se acompaña se inscribe en esa línea política, ya que 

prevé mecanismos idóneos para regularizar la situación jurídica 

de los inmuebles en que se hayan asentado grupos humanos orga-

nizados, con intención de permanecer y mejorar sus condiciones  

de vida y de la comunidad que los rodea.


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Como señalamos, predomina la modalidad de adjudica- 

ción por venta directa a sus ocupantes, estableciéndose que 

el precio que éstos deberán abonar deberá ser aquel necesario 

para cubrir el costo de la expropiación. Pero seguido de esto se 

establecen ciertas consideraciones como que las cuotas no po-

drán superar el 10% del ingreso familiar y se establecen plazos 

de pago nunca inferiores a los diez años. Así, la mera lectura de 

los fundamentos de estas leyes nos permite acceder a la varie-

dad de tensiones que la efectivización de estas expropiaciones 

conlleva. Por un lado, el intento de cubrir el costo expropiato- 

rio mediante el cobro de cuotas a los beneficiarios se ve limitado 

por consideraciones de justicia social, que constituyen en estas 

leyes el “núcleo” de la propia noción de utilidad pública.

Luego, se garantiza un derecho como el acceso a la vivien-

da familiar mediante la sustitución de un propietario privado  

por otro, pero el destinatario de la expropiación tendrá un de-

recho de propiedad limitado por ciertas obligaciones (cargos), 

de no vender, de construir vivienda familiar, de no arrendar por 

un lapso de tiempo determinado. En este sentido, uno de los 

aspectos más interesantes de este tipo de utilidad pública es 

que el estado sustituye a un propietario (previa indemnización) 

pero ya no para ingresar ese bien en su propio patrimonio y 

ofrecerlo a un uso general, sino para transferirlo (mediante una 

venta realizada con base en consideraciones de justicia social o 

directamente vía donación en algunos pocos casos) a un titular 

privado. Retomando nuestro análisis de los distintos sentidos 

de lo público, aquí lo público se articula con los requerimien- 

tos de la justicia social, más que con la idea de acceso libre y 

común disposición (como podría ser en una escuela, un parque 

o carretera). Se trata de una definición de la utilidad pública que 

no se identifica exclusivamente con el uso o disposición estatal 

de la tierra, sino con su papel en el cumplimiento de derechos 

y en la satisfacción de necesidades.

Por todos estos motivos, la redacción de este tipo de expropia-

ciones adquiere una complejidad extra, porque suelen anticipar 


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el problema de la identificación de los beneficiarios para que, 

aún sustituyéndose a un propietario privado por otro, persista  

el carácter de “utilidad pública”. La noción de justicia social de 

un estado que interviene activamente en favor de los sectores 

desfavorecidos es la que articula lo público en este tipo de expro-

piaciones. Los fundamentos de estas leyes se apuntalan en citas 

de la Constitución Nacional (fundamentalmente el artículo  

14 bis) y de la provincial (artículo 36), en descripciones sobre la 

crisis social y económica en la provincia y el déficit habitacional 

en el Conurbano bonaerense. Los argumentos apuntan tanto 

al ya señalado derecho a la vivienda, a su consideración como 

un umbral mínimo para potenciar la vida social y familiar, a la 

condición de trabajadores humildes de los ocupantes y, funda-

mentalmente, a su condición de compradores y ocupantes de 

buena fe, carentes de títulos de propiedad. Aunque la continui-

dad de los grandes temas de la justicia social y la idea del interés 

público como vehículo de compensación de las desigualdades 

sociales constituye la arista más visible en este tipo de definición 

de la utilidad pública, interesa registrar cómo las argumentacio-

nes basadas en las características personales del asentamiento 

y sus habitantes se complementan a partir de 1999 ( cuando se 

declara la emergencia habitacional) con relatos acerca de los 

efectos devastadores de la crisis en la provincia, la amenaza para 

la sociedad en su conjunto, y la presentación de estas situacio-

nes como efectos de una crisis global que, en tanto afectaban 

a la sociedad como un todo, perfilan un sentido de lo público 

cercano al existente en las expropiaciones para infraestructura 

educativa (aquí, nuevamente, se recupera la idea de lo público 

como lo común y lo general).

En torno a esta definición de lo público se articula una 

concepción de la utilidad pública que no encontramos en las dé- 

cadas anteriores

21

 y que interpela al estado provincial en tanto 

21

 La búsqueda en el Boletín Oficial no se encaminó a analizar el contenido 

de las leyes expropiatorias anteriores a 1984, pero sí se registraron tendencias 

temáticas.


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responsable por la satisfacción del derecho a la vivienda de  

los sectores más vulnerables. Estas leyes comienzan a ser sancio-

nadas en los años ochenta, aumenta su frecuencia en los años 

noventa y continúa en la actualidad, aunque fundamentalmen-

te asociada a la prórroga de leyes expropiatorias sancionadas 

anteriormente. Salvo algunas raras excepciones, estas leyes no  

se han concretado en expropiaciones y remiten a procesos aún 

pendientes de resolución. Sin embargo, como se señala en el 

capítulo citado no se debe confundir la nula capacidad de estas 

leyes para sustituir a un propietario por otro y dotar a los ocu-

pantes de títulos de propiedad, con la irrelevancia de los efectos 

sociales de estas leyes. Lo mismo debe decirse de las leyes expro-

piatorias de las llamadas “fábricas recuperadas”, cuya definición 

de la utilidad pública se intenta revisar aquí.

Este tipo de expropiaciones tiene la particularidad de con- 

centrarse exclusivamente en el periodo 2001-2006. Las llama-

das “fábricas recuperadas” han sido ampliamente estudiadas 

por las ciencias sociales desde finales de la década de 1990, 

fundamentalmente desde la tradición de estudios sobre el mo-

vimiento obrero, identidades subalternas y organización del 

proceso productivo. La importancia que el legislador asignó 

a este tipo de expropiaciones puede ser valorada a la luz de la 

reforma que se introdujo en el marco normativo provincial con 

el objeto de incluir la expropiación de patentes, marcas y bienes 

muebles que permitieran garantizar el buen funcionamiento 

de las industrias. Las leyes anteriores a 2001 englobadas bajo 

esta categoría apuntaban al desarrollo de un “polo industrial” 

y a la creación de “zonas francas”, pero no fue sino hasta 2003 

cuando proliferaron las expropiaciones de fábricas en favor de 

las cooperativas formadas por sus trabajadores, ante situaciones 

de quiebra provocadas por la crisis económica que llegó a su 

punto más crítico en 2001.

A la hora de analizar los fundamentos de este tipo de acto 

expropiatorio, la defensa del trabajo y la promoción del desarro-

llo económico se erigen como los principales argumentos.  No 


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en

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se trata de defender tal o cuál industria o sector por razones de 

rentabilidad económica o desarrollo, sino que se trata de privile-

giar el mantenimiento de los puestos de trabajo, por considerar 

que son expresivos de un tipo de práctica productiva que debe 

ser protegida de los procesos del mercado. Nuevamente, aquí 

la sustitución de propietarios que toda expropiación implica se 

realiza no en beneficio de una dependencia estatal sino de una 

cooperativa de trabajadores. La potencialidad que tienen estos 

bienes inmuebles y muebles para generar empleo y riqueza jus-

tifica la intromisión sobre los derechos de los propietarios que  

no han privilegiado el mantenimiento de la fuente laboral. To-

das estas leyes están apoyadas en extensas fundamentaciones que 

aluden a la crisis del 2001 como la “peor de la historia argentina” 

y privilegian el compromiso del estado con el mantenimiento 

del pleno empleo al modo de una ruptura con el modelo econó-

mico causante del quiebre de estas fuentes de empleo: El Estado 

debe concurrir en ayuda de aquellos que pretenden mantener  

una genuina fuente de ingresos. A aquellos que lo único que 

pretenden es poder seguir construyendo la ‘Dignidad del Tra-

bajo’”.

La referencia al trabajo como valuarte de la “dignidad” indi-

vidual y social constituye en estas leyes un argumento de peso 

contra las razones de los propietarios, que fraudulentamente o 

por manejos poco competentes condujeron a las empresas hacia 

su quiebra.

Finalmente, la cuarta categoría más numerosa es “otros”, en 

la que se incluyen destinos heterogéneos como dependencias 

judiciales, administrativas, ciertas obras de infraestructura 

urbanas y de vías de comunicación (a pesar de que este tipo 

de expropiaciones no necesitan ley especial) y dependencias 

policiales.


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1983-2006: 

significados

 

y

 

prácticas

 

de

 

La

 

expropiación

: ¿

todo

 

sigue

 

iguaL

La expropiación en acción 

Si como vimos en el apartado anterior, durante la última dicta-

dura militar que ocupó el poder entre los años 1976 y 1983, el 

recurso a la expropiación constituyó una de las vías de acceso 

gubernamental al suelo necesario para el desarrollo de publicita-

das obras como las autopistas y el cinturón ecológico, no parece 

ocurrir lo mismo durante los primeros años de la recuperación 

democrática. Y es que con la ya señalada excepción del fallido 

proyecto de traslado de la capital federal de la República al sur 

del país, difícilmente encontremos proyectos o debates públi- 

cos que coloquen a la expropiación en el centro de la escena. 

Sin embargo, esta falta de visibilidad de la expropiación en el 

discurso público no implica la inexistencia de expropiaciones 

cotidianas y rutinarias llevadas adelante en la provincia de 

Buenos Aires.

22

 Los archivos revisados permiten afirmar que 

durante los años noventa y también en la primer década del 

siglo 

xxi

 se expropió fundamentalmente para realizar obras 

viales e hidráulicas, y con menor intensidad para la provisión 

de infraestructura en los niveles inicial, primario, secundario y 

superior de la educación pública y para equipamiento munici-

pal, entre otros fines.

La fragmentación de los archivos existentes en distintas 

dependencias gubernamentales y la multiplicidad de actores per-

tenecientes a distintos niveles y poderes del estado provincial, 

22

 La investigación de referencia se basó en el análisis de 738 protocolos 

de expropiaciones correspondientes a los años 1992-2008, estadísticas de  

la Fiscalía de Estado, del Registro de la Propiedad y del Poder Judicial de la 

Provincia de Buenos Aires. Se desarrolló el marco de una investigación 

realizada en el año 2009 titulada “La expropiación como herramienta de 

las políticas urbanas en Argentina, desarrollada por Ángela Oyhandy. 

También se analizaron asientos del Registro de la Propiedad y de la Fiscalía 

del Estado Provincial.


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nos obliga a tomar con cautela los hallazgos de esta investiga- 

 ción exploratoria. Sin embargo, son elocuentes en torno al pre- 

dominio de las vialidades como el destino de la mayoría de las 

expropiaciones. Como se desarrolla en detalle en el capítulo de 

Oyhandy y Maldonado en este volumen, la Constitución de la 

Provincia de Buenos Aires establece para este tipo de destinos 

una excepción a la necesidad de ley especial consagrada en la 

Constitución Nacional.

23

 Así, se facilita el complejo procedi-

miento expropiatorio establecido en la Constitución argentina 

que constituye uno de los más dificultosos de la región, al 

configurar un mecanismo de controles y vetos entre poderes 

que puede llegar a incluir el concurso de los tres poderes para 

disponer de la propiedad privada.

En primer lugar, veremos que es el Poder Legislativo el encar-

gado de declarar la utilidad pública y la consiguiente necesidad 

de expropiación (salvo en el ya mencionado caso de vialidades 

y obras hidráulicas) y que luego es el Poder Ejecutivo quien debe 

llevar adelante el procedimiento de tasación y avenimiento 

con el propietario, para hacer efectivo lo dispuesto por la ley. 

Por último, si el propietario no está de acuerdo con el monto 

indemnizatorio, lo asiste el derecho de recurrir a la justicia.

Al analizar las escrituras archivadas en la Escribanía General 

de Gobierno de la Provincia de Buenos Aires,

24

 se pudieron iden- 

tificar 728 escrituras correspondientes a expropiaciones in- 

gresadas entre los años 1992 y 2008. De este total, más de 

90% corresponde a expropiaciones realizadas por la Dirección 

de Vialidad (dependiente del Ministerio de Infraestructura y 

Obras Públicas) para ampliar o rediseñar rutas y caminos.

Estas fuentes nos permiten acceder al perfil de las expropia-

ciones “exitosas”, es decir, aquellas que han culminado en 

23

 En estos casos el interés público queda genéricamente declarado en la 

Ley 5.708, que regula las expropiaciones en la provincia de Buenos Aires.

24

 Se analizaron 728 escrituras correspondientes al periodo 1992- 2008, 

que constituyen el total de las archivadas en la Escribanía General de 

Gobierno de la Provincia de Buenos Aires.


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una escritura a nombre del estado. Sin embargo, otras fuentes 

consultadas dan cuenta de la existencia de múltiples expro-

piaciones “intentadas” desde la recuperación democrática hasta 

la actualidad por los funcionarios y legisladores de la provincia 

de Buenos Aires. Algunas de ellas llegarán a materializarse 

tras largos procesos judiciales, otras serán abandonadas en el 

camino. Una de las maneras en que podemos dimensionar la 

actividad expropiatoria es a partir del análisis de las expropia-

ciones anotadas en el Registro de la Propiedad, ya que muchas 

de ellas constituyen anotaciones preventivas que se inscriben 

cuando se aprueba una ley declaratoria de utilidad pública. Este 

dato nos puede ayudar a aproximarnos a la distancia existente 

entre las expropiaciones intentadas por el estado y su materia-

lización en una escritura a nombre del estado provincial. Una 

rápida revisión de las anotaciones del Registro de la Propie- 

dad entre los años 2004 y 2009 nos permite conocer que so-

lamente entre esos cinco años se realizaron 597 anotaciones 

relativas a expropiaciones.

c

uadro

 1  

e

xpropiaciones

 

asentadas

 

en

 

eL

 

r

egistro

 

de

 

La

 p

ropiedad

 2004-2009

Tipo A

2004

2005

2006

2007

2008

2009 

(*)

Sentencia

51

42

18

25

28

15

Anotación  

preventiva

83

28

11

15

25

83

Avenimiento

5

31

113

43

138

67

Retrocesión 

6

2

1

2

2

4

Total

145

103

143

85

193

169

* Corresponde al periodo enero-septiembre.

Fuente: Registro de la Propiedad de la Provincia de Buenos Aires.

 


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en

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g

ráfica

 2  

j

uicios

 

expropiatorios

 

iniciados

 (1984-2006) 

Fuente: elaboración propia con base en datos proporcionados por el Departa-

mento de Registro de Juicios de la Fiscalía de Estado de la Provincia de Buenos Aires 

y el Departamento de Estadísticas de la Suprema Corte de Justicia de la Provincia 

de Buenos Aires.

¿Por qué muchas de estas expropiaciones fracasan? Por múltiples 

razones. Sin duda la judicialización constituye un factor de peso 

en esta explicación. Si bien los datos disponibles no nos per- 

miten avanzar en la construcción de un índice de litigiosidad, si 

comparamos el total de las expropiaciones archivadas en la Es-

cribanía General de Gobierno entre 1992 y 2008 con el total de 

causas iniciadas según la Suprema Corte de Justicia Provincial 

entre 1984 y 2006, encontramos que frente a 738 expropiacio-

nes concretadas en el primer periodo, los juicios ascienden a 2 

664. Hay varios factores a considerar para interpretar adecuada-

mente estos datos. Por un lado, que una misma ley expropiatoria 

en ocasiones afecta a varios propietarios que inician juicios 

individualmente. También hay que considerar que el activismo 

de los abogados y los incentivos presentados por ciertos fallos 

judiciales provocan que alguna tierras afectadas por ciertas obras 

públicas hace muchos años y que no fueron formalizadas en 

actos expropiatorios sean reclamados en fechas recientes, con 

lo cual aumentan la cantidad de causas iniciadas en estos años 

por expropiaciones realizadas varias décadas atrás.


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Las expropiaciones ejecutadas en el marco del desarrollo de 

vialidades y obras de infraestructura urbana constituyen parte  

de la actividad rutinaria de las agencias provinciales. Pero ade-

más de este tipo de uso, desde mediados de los años ochenta y al 

calor de la emergencia de nuevos actores políticos y sociales pro-

piciada por la democratización, la expropiación adquirió nuevos 

usos y significados. Así, desde mediados de los años ochenta en 

la Legislatura de la provincia de Buenos Aires, la expropiación 

fue invocada como un recurso legítimo del estado provincial 

para la regularización dominial en favor de sectores populares. 

Entre 1984 y 2006 se sancionaron 134 leyes declaratorias de 

utilidad pública de inmuebles con fundamento en el derecho  

a la vivienda, y más de 100 leyes que prorrogaron la vigencia 

de las primeras. De estas leyes, sólo un porcentaje insignificante 

ha logrado llevarse a efecto. Sin embargo, esta constatación no 

equivale a afirmar que estas leyes carecen de importancia. Lejos 

de ese tipo de reflexión, consideramos necesario dimensionar 

los efectos sociales de estas leyes, que constituyen un indicador 

del modo en que el estado provincial se vinculó con los sectores 

populares y sus organizaciones.

En la abrumadora mayoría de las leyes expropiatorias que 

procuraron la regularización dominial de asentamientos (y algo 

parecido diremos de las fábricas recuperadas), la declaración de 

utilidad pública tuvo el efecto concreto de suspender los desa-

lojos de los ocupantes de los predios a expropiar.

25

 Como vimos, 

un número importante de las leyes expropiatorias dictadas 

entre 1984 y 2006 se sancionaron exclusivamente para reno-

var estos plazos. Un análisis que considere las expropiaciones 

exclusivamente desde el punto de vista de las políticas públicas, 

concebirá a la sanción de estas leyes como un paso “formal”  

25

 En opinión de uno de los informantes calificados que participó en la 

reunión grupal de discusión del texto preliminar a esta versión, no es que  

la sanción de la ley obligue a los jueces a suspender los desalojos, pero el hecho 

es que los jueces no dictan desalojos cuando hay una ley sancionada.


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necesario pero irrelevante a la hora de viabilizar la  regularización 

dominial, sobre todo a la luz de los resultados logrados. Por el 

contrario, desde el punto de vista de las organizaciones sociales 

y de los referentes políticos e institucionales involucrados en 

su promoción, las leyes expropiatorias constituyen un recurso 

valioso que, al tiempo que impide desalojos, activa una red de 

intercambios y relaciones políticas y sociales. La sanción de las 

leyes se celebra públicamente como “triunfo” no sólo porque 

tienen el efecto inmediato de detener el agravio inminente, sino 

que implican cierta legitimación estatal y social de la ocupación 

y de las relaciones entre ocupantes, mediadores y funcionarios 

estatales.

Quizás sea imposible entender este proceso sin atender a la 

capacidad performativa que tuvo un exitoso proceso de tomas  

de tierras en el sur de la provincia de Buenos Aires, que continuó 

con la sanción de la primera ley expropiatoria que declaraba la 

utilidad pública con fines de regularización dominial, la ley  

10.239, y finalmente la escrituración de gran parte de ese suelo 

por sus ocupantes. Como señala Pedro Nuñez:

La toma de tierras en ese partido del sur del Gran Buenos Aires 

inauguraba un proceso de articulación entre autoridades estatales 

y organizaciones sociales que […] se remonta a los inicios de la 

década de los ochenta. El Estado se responsabilizaba de definir de 

manera conjunta con las sociedades de fomento y las organizacio-

nes barriales, la regularización dominial de los terrenos, garantizar 

la provisión de los servicios públicos básicos y satisfacer reclamos 

como la construcción de escuelas y salas de primeros auxilios 

(Nuñez, 2010: 231).

Esta exitosa primera experiencia puede ser pensada como un 

poderoso incentivo para otros colectivos y mediadores políticos, 

pero al mismo tiempo como la construcción de nuevos  problemas 

sociales que fueron procesados por el estado provincial. Al final 

de una reconstrucción sociológica de la expropiación se observa 

que en los últimos 25 años un conjunto de organizaciones socia-


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les y mediadores políticos, generalmente con sólidos vínculos 

en el aparato estatal, han impulsado el tratamiento estatal de 

los temas de la vivienda popular y del mantenimiento de las 

fuentes de trabajo a partir de las leyes expropiatorias.

Ahora bien, tras verificar la realidad de la constante renova-

ción de los plazos y el masivo incumplimiento de la regularización 

de estas leyes vigentes, es necesario pensar los límites de este 

tipo de solución, que si bien inicialmente habilitó el ingreso del 

problema del acceso al suelo como “tema público” no tuvo idén- 

tica eficacia para activar la regularización dominial. Desde 

una mirada que focalice en las transformaciones del estado, es 

notable cómo ante la carencia de una política pública capaz de 

brindar respuestas al problema de la informalidad en la tenencia 

de la tierra, y en términos generales de la vivienda popular, el  

poder legislativo se convierte en el espacio institucional en  

el cual se atienden situaciones particulares de aquellos actores  

y organizaciones que, por medio de los contactos personalizados 

o mediante la organización y acción colectiva, logran que su 

“caso” se transforme en ley.

Al igual que en el caso de la regularización dominial, el de las 

fábricas recuperadas constituye la segunda situación en la que el 

estado expropia a un particular para transferir la propiedad a otro 

particular. Los fundamentos de este tipo de leyes vislumbran una 

interpretación de la utilidad pública como la intervención esta-

tal en favor de determinados sectores y organizaciones, bajo el 

entendido de que esta satisfacción particular redunda en bene-

ficios colectivos. Este tipo de interpretaciones no abreva en una 

noción de lo público como lo común o potencialmente abierto  

a todos, como sería el caso de una escuela, un parque público, un 

camino o una ruta; aunque sí en el interés compartido (público 

como común), en la existencia de un piso mínimo de derechos 

a todos los habitantes. Las declaraciones de utilidad pública con 

destino a la expropiación de las llamadas “fábricas recuperadas” 

para ser transferidas en propiedad a las cooperativas formadas 

por los trabajadores son un ejemplo de idéntica interpelación 


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al estado para que intervenga bajo consideraciones de justicia 

o equidad social. Tampoco en estos casos la sanción de las leyes 

ha sido acompañada de la concreción de las expropiaciones. 

Más aún, éstas han sido sistemáticamente vetadas por el poder 

ejecutivo provincial. Sin subestimar la colisión entre diversas 

concepciones de las prioridades políticas, no habría que des- 

deñar la existencia de un tipo de contradicción clásica en los 

sistemas democráticos, tal como la existente entre criterios  

políticos y criterios técnicos a la hora de ponderar las inter-

venciones estatales encaminadas a la expropiación. Algunos 

funcionarios entrevistados con un perfil técnico, vasta expe-

riencia y antigüedad en sus funciones visualizan la sanción  

de estas leyes como expresiones de la búsqueda de rentabilidad 

electoral y construcción de alianzas con distintos sectores, pero 

con escasa viabilidad técnica. Temporalidades de corto plazo 

definirían estas intervenciones “políticas” que desprecian las 

previsiones presupuestarias y técnicas requeridas.

El rastreo realizado en diversas fuentes y oficinas guber-

namentales también nos permitió acceder a otro tipo de 

situaciones en que se recurrió a la expropiación, esgrimiendo 

sentidos de “utilidad pública” novedosos. Por la relevancia en 

términos cuantitativos destacamos la expropiación de los terre-

nos ubicados en Epecuén, una ciudad que fue sepultada bajo el 

agua tras una inundación ocurrida en los años ochenta, donde  

se esgrimió la necesidad de activar una respuesta “solidaria hacia 

los habitantes de la localidad” perjudicados con la pérdida de 

sus casas. Es así que al mismo tiempo que se niega la supuesta 

responsabilidad estatal, el estado provincial activa esta respuesta 

en términos de “solidaridad”:

Es necesario destacar que mantener inundada el área urbana  

de Epecuén por un lapso de 10 años como mínimo —según lo 

informado por la Dirección Provincial de Hidráulica a fs. 7/12— 

hace imposible la recuperación de bienes materiales por los habi-

tantes, quienes merecen por parte del Estado Provincial, la aludida 


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solidaridad ante la situación planteada; aun cuando es necesario 

insistir que las causas que derivaron en la inundación son ajenas 

al accionar Provincial (Decreto 9320/86).

Repasamos entonces distintas configuraciones y sentidos de  

la utilidad pública que dan cuenta de su carácter disputado. 

Como veremos en el próximo apartado, no han existido grandes 

reformas normativas en torno a la expropiación, aunque esto no 

nos debe llevar a la conclusión de la inexistencia de cambios 

en los sentidos y prácticas articuladas en torno al uso del poder 

expropiatorio del estado.

c

oncLusiones

Durante los últimos 25 años, la expropiación ha estado lejos de 

las grandes luces de la agenda pública y del debate mediático. A 

diferencia de las décadas de 1940 y 1950 cuando el estado pro- 

vincial realizó y publicitó grandes expropiaciones que le gene- 

raron muchas adhesiones y repudios, en los últimos 25 años la 

expropiación aparece como una actividad opaca y rutinaria, cuyo 

escrutinio reclama un complejo proceso de i nvestigación.

Como vimos, casi siempre se expropian extensiones de sue-

lo pequeñas y medianas para construir o ensanchar caminos y  

rutas o para realizar obras hidráulicas. Una alta proporción de 

estos casos termina en la justicia ante los reclamos de los pro-

pietarios que no aceptan el precio ofrecido en el procedimiento 

administrativo y demandan la tasación en sede judicial.

26

 Los va- 

lores resultantes de las indemnizaciones definidas en  instancias 

26

 Una situación diferente se dio con las expropiaciones para autopistas 

en la capital federal durante la última dictadura. Aunque no tenemos 

elementos suficientes para discernir por qué hubo baja actividad judicial, 

no parece descabellado señalar que el marco represivo dominante fue el 

principal motivo por el que no hubo demandas judiciales en torno al monto 

de las indemnizaciones.


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judiciales están muy lejos respecto de los criterios de los tasa-

dores de la Fiscalía de Estado.

A la hora de examinar los problemas que atraviesa la trami-

tación institucional de la expropiación, es importante destacar 

que, como se ha observado en muchos otros países de América 

Latina, la judicialización eleva en gran medida el precio que 

debe pagar el Ejecutivo para expropiar.

Una de las problemáticas a la luz de la cual analizamos las 

expropiaciones fue la pregunta acerca del impacto de la demo- 

cratización en el uso de la expropiación. Dos conclusiones pue- 

den extraerse de ello: la primera es desechar una asociación li-

neal entre la instalación de un régimen democrático y el avance 

de nociones basadas en la función social de la propiedad en el 

caso argentino. Pero una vez dicho esto, resulta notable cómo, 

a partir de los años ochenta y al calor de los procesos de transi-

ción a la democracia, la expropiación aparece como un recurso 

legal que conecta las experiencias colectivas de tomas de tierras, 

mediando la politicidad de los sectores populares, con un estado 

que en estos 30 años no ha logrado articular respuestas efectivas 

al problema de la vivienda.

Si la organización de los sectores populares estuvo desde los 

inicios del siglo, hasta por lo menos la cruenta represión de la 

dictadura de la década de 1970, articulada en torno al mundo 

del trabajo, las de 1980 y 1990 serán las de la aparición de los 

movimientos anclados territorialmente, en los cuales el acce-

so a la tierra ocupa un lugar central. Esto es importante para 

entender por qué se sancionaron tantas leyes encaminadas a la 

regularización dominial, que pueden ser entendidas sociológi-

camente como arreglos que no permiten revertir la desigualdad 

en el acceso a la propiedad de la tierra, pero que ligan a las 

organizaciones barriales con el estado en un vínculo tenso y 

complejo.

Ahora bien, es indudable que en los últimos siete años, a 

partir de la expropiación de Aerolíneas Argentinas, del fallo de 


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la Corte Suprema sobre el llamado “corralito”

27

 y de las leyes 

sobre fábricas recuperadas, existe la percepción sobre un cambio 

de orientación en la política oficial, a partir del estableci- 

miento de ciertas limitaciones a la propiedad privada, que en  

el debate mediático argentino es tematizado como un problema 

de “seguridad jurídica”. En este punto, explorar las futuras deci-

siones judiciales del máximo tribunal y los debates académicos y 

mediáticos al respecto se vislumbra como una interesante senda 

para continuar en futuras investigaciones.

En segundo lugar, puede concluirse que la democratización 

ha viabilizado la traducción de ciertas demandas sociales por 

vivienda y trabajo en la legislatura, y ha posibilitado la “llegada” 

al espacio institucional de demandas antes invisibilizadas.

Respecto de si la globalización ha influido en el uso de la 

expropiación, no hemos encontrado evidencia de procesos 

globales en lo descrito aquí. Coincidimos con Antonio Azuela 

(2009) en que las culturas jurídicas y las dinámicas políticas 

nacionales y locales parecen tener una importancia mayor para 

entender la expropiación que las tendencias globales. Ahora 

bien, los efectos de la crisis económica en Argentina y el poste-

rior cambio de modelo económico orientado hacia el mercado 

interno tras una década de total apertura económica y retiro del 

estado de la actividad económica, nos permiten entender este 

nuevo uso de las expropiaciones en el apuntalamiento de ciertas 

experiencias de “economía social” (cooperativas).

Estrechamente ligado al último punto, en América Latina 

los procesos de reforma estatal han estado ligados a procesos 

de descentralización de las competencias y capacidades desde 

el estado federal hacia provincias y municipios. Como vimos, 

en Argentina, y particularmente en la provincia de Buenos 

Aires, no se han operado reformas legales sustantivas en este 

27

 Se denomina así a la situación generada en el marco de la crisis de 

2001, cuando a partir de una resolución del gobierno nacional se impedía a 

los ahorradores retirar todo su dinero de los bancos.


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urbanas

 

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en

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punto. La capacidad de expropiar se encuentra centralizada  

en el poder federal y provincial, mientras se encuentra en 

discusión en instancias judiciales si los municipios tienen la 

potestad de expropiar. Pero a pesar de la ausencia de reformas 

descentralizadoras, nuestro estudio nos permite observar el 

redimensio namiento del espacio municipal como espacio terri-

torial de anudamiento de la política de los sectores populares. 

En el mismo sentido, muchas veces el origen de la trama de 

relaciones políticas y sociales se encuentra en el vínculo entre 

 gestiones municipales, legisladores provinciales y organizadores 

sociales.

A la hora de cerrar este capítulo y reflexionar sobre las 

nuevas preguntas abiertas, destacamos la necesidad de realizar 

estudios de carácter empírico que nos permitan entender el 

impacto material y simbólico de la expropiación en las políticas 

públicas del estado argentino. Así, la relación entre democracia 

y función social de la propiedad constituye una senda de explo-

ración de urgente consideración. Junto con este tipo de trabajo 

de carácter histórico, consideramos indispensable trabajar en 

el análisis de los distintos discursos públicos (políticos, perio-

dísticos, jurídicos) sobre el derecho de propiedad y la utilidad 

pública en la actualidad.

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sernah

mop

, Naciones Unidas. 


101

Capítulo segundo

La expropiación en la Argentina: prácticas y 

debates jurídicos en torno a la utilidad pública

Melinda Lis Maldonado y Ángela Oyhandy

i

ntroducción

Este capítulo explora la expropiación en la Argentina, en espe-

cial en la provincia de Buenos Aires y en la ciudad de Buenos 

Aires desde la óptica del derecho, centrándose tanto en la im-

portancia de la utilidad pública en la configuración del régimen 

normativo (y sus cambios) como en las prácticas jurídicas que 

éste habilita.

Nuestro punto de partida toma en cuenta que el régimen 

jurídico de la expropiación en Argentina constituye uno de los 

más restrictivos y engorrosos de América Latina, ya que incor- 

pora un complejo juego de vetos y concurrencias entre pode-

res, que podría llevarnos a inferir un interés del legislador por 

resguardar celosamente las posibilidades de avanzar sobre la 

propiedad privada.

Del análisis que haremos en torno al régimen jurídico, nos 

interesa resaltar el papel desempeñado por los tres poderes del 

estado y el juego que se da entre ellos. Este juego está determi-

nado principalmente por la forma y presencia del requisito de 

la declaración de la utilidad pública, es decir, si es general o es- 

pecífica y si puede suplirse por completo. Veremos cómo estos 


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aspectos son determinantes en la configuración del régimen jurí-

dico vigente en el nivel tanto nacional como provincial y cómo 

las rupturas y continuidades en el régimen jurídico —a partir de 

sus reformas— tienen relación con el requisito de la declaración 

de utilidad pública. Luego de este estudio, revisaremos algunos 

debates presentes en las sentencias judiciales vinculadas con la 

práctica expropiatoria, especialmente por su relación  con el re- 

quisito de la declaración de la utilidad pública.

Por lo tanto, este camino se transitará en tres trayectos. 

1) Régimen jurídico de la expropiación. Aquí veremos en tér-

minos generales cómo la declaración de utilidad pública es la 

pieza primaria en la articulación entre los poderes del estado y 

que pone en funcionamiento el complejo sistema expropiato- 

rio argentino.

2) Expropiación, debate público y reformas legales. Se destacan 

las rupturas y continuidades del régimen jurídico de la expro-

piación a partir de las reformas que se han hecho al mismo y a 

su impacto en el debate público.

3) Algunos debates judiciales en torno a la práctica expropiatoria. 

Para esta sección hemos escogido una serie de debates conte- 

nidos en algunas sentencias judiciales que develan una alta 

tensión entre los poderes del estado, poniendo en discusión el 

papel de cada uno de ellos,  y/o que tienen un gran impacto eco-

nómico. Estas sentencias se agrupan en torno a cuatro temas: el 

concepto de utilidad pública, la expropiación inversa o irregular, 

la utilización de la expropiación diferida en el caso de la cons-

trucción de las autopistas urbanas emprendida por el gobierno  

de la dictadura, y la capacidad del municipio para expropiar.

e

L

 

régimen

 

jurídico

 

de

 

La

 

expropiación

Entendemos por régimen jurídico de la expropiación al con-

junto de las reglas y de los procedimientos que facilitan o 

complejizan el uso de esta herramienta. Como señalan Azuela, 


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debates

 

jurídicos

Herrera y Saavedra (2008:2) “la tensión entre el interés público 

y el privado, inherente a la expropiación, hace que ésta sea una 

de las figuras jurídicas más controvertidas a lo largo del mundo. 

Por ello, su regulación es una de las piezas esenciales de los 

regímenes patrimoniales contemporáneos”. 

Nos interesa reflexionar aquí sobre el diseño constitucional 

de la expropiación porque sienta las reglas del juego en el que 

participarán los tres poderes del estado y otros actores en torno 

a la transformación de bienes privados en bienes públicos; reglas 

que serán desarrolladas legalmente.

En Argentina, además de la existencia de una Constitución 

Nacional y una Ley Nacional de Expropiaciones (ley 21.499), 

cada provincia cuenta con una constitución propia y una  

ley provincial de expropiaciones. El resultado de esto es que 

cada provincia tiene un régimen expropiatorio diferente. Nues-

tro objeto de análisis se centrará en algunos puntos específicos 

de la normativa nacional y de la provincia de Buenos Aires.

La Constitución Nacional, así como también la de la provin-

cia de Buenos Aires, que nos interesa particularmente, establece 

la necesidad de la sanción de una ley previa que califique la 

utilidad pública de los bienes a expropiar. Es esta  una de las 

especificidades de la expropiación en Argentina. La Constitu-

ción Nacional establece en su artículo 17 que “La propiedad 

es inviolable, y ningún habitante de la Nación puede ser pri-

vado de ella, sino en virtud de sentencia fundada en ley. La 

expropiación por causa de utilidad pública debe ser calificada  

por ley y previamente indemnizada […]”. Y la Constitución de  

la provincia de Buenos Aires dispone en su artículo 31 que  

“La propiedad es inviolable, y ningún habitante de la Provincia 

puede ser privado de ella, sino en virtud de sentencia fundada 

en ley. La expropiación por causa de utilidad pública, debe ser 

calificada por ley y previamente indemnizada”.

El análisis del procedimiento expropiatorio nos permite in-

ferir que el argentino es uno de los más dificultosos de América 

Latina. Así, las limitaciones constitucionales a los gobiernos 


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para disponer de la propiedad privada en función del interés 

público se estructuran a partir de un complejo mecanismo de 

controles entre poderes. En primer lugar, veremos que es el 

Poder Legislativo el encargado de declarar la utilidad pública y 

la consiguiente necesidad de expropiación, y que luego será el 

Poder Ejecutivo quien deba llevar adelante el procedimiento 

de tasación y avenimiento con el propietario para poner en 

práctica lo dispuesto por la ley.  En el caso de inconformidad 

del propietario se habilita la intervención del poder judicial. 

De este modo, si tenemos en cuenta el análisis comparativo 

desarrollado por Azuela, Herrera y Saavedra (2009) el procedi-

miento expropiatorio en Argentina es uno de los que requiere 

la concurrencia de la mayor cantidad de actores institucionales 

dotados de capacidad de veto, al incluir potencialmente a los 

tres poderes en el procedimiento. 

Como explica Dromi (2006: 957), la nación y las provincias 

son los únicos titulares de la competencia expropiatoria, pues 

ejercen por sí mismas y directamente la facultad de declarar la 

utilidad pública. Es esta una atribución constitucional privativa 

y excluyente, dado que ninguna otra persona física o jurídica, 

pública o privada, goza de competencia para calificar la utilidad 

pública. La calificación la realiza siempre el órgano legislativo 

correspondiente, pero la promoción de la expropiación pue-

den hacerla personas distintas del Estado, como las entidades 

descentralizadas (autárquicas, municipalidades, empresas del 

estado) y particulares, todos ellos autorizados por ley. Se opera 

así, en cuanto a la promoción expropiatoria, un desdoblamiento 

en la categoría de sujeto activo: originario y derivado.

Esto significa que los municipios no tienen competencia cons- 

titucional para declarar la utilidad pública, pero sí para eje-

cutarla (en caso de que estén autorizados). Así, a la compleja 

articulación entre el poder legislativo, el judicial y el ejecutivo 

debe sumársele la falta de competencia de los municipios para 

colocar la primera pieza que pone en funcionamiento este me-

canismo: la declaración de utilidad pública. 


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jurídicos

Decíamos que la declaración de la utilidad pública constituye 

una pieza fundamental en este complejo sistema expropiatorio, 

porque trae a escena a un actor principal: el órgano legislativo 

provincial o nacional, que luego compartirá escenario con los 

otros poderes. ¿Pero es posible que este actor principal esté 

a usente? Analizaremos dos casos específicos en que la declara - 

ción de utilidad pública no se requiere para que opere la expro-

piación. El primer caso, se refiere a las obras hidráulicas y viales 

en la provincia de Buenos Aires, y el segundo caso se relaciona 

con las restricciones al dominio que son presupuesto de la ex-

propiación inversa en la Ley Nacional de Expropiaciones.

Si nos detenemos en la provincia de Buenos Aires, al tras-

ladarnos del nivel constitucional a la Ley provincial 5.708, 

la cual regula el procedimiento expropiatorio, veremos que 

ésta establece en su artículo 3 una importante excepción a la 

necesidad de ley especial ya que: Las expropiaciones, deberán 

practicarse mediante ley especial que determine explícitamente 

el alcance de cada caso y la calificación de utilidad pública o 

interés general”. Pero acto seguido establece una excepción: 

Exceptúanse de tal requisito los inmuebles afectados por calles, 

caminos, canales y vías férreas, y sus obras accesorias en las que 

la afectación expropiatoria está delimitada y circunscrita a su 

trazado, quedando la calificación de utilidad pública declarada 

por la presente Ley.

Así, desaparece la necesidad de la intervención del poder le-

gislativo para expropiar con miras a la ejecución de vialidades  

y obras hidráulicas, ya que el interés público queda genérica-

mente declarado en estos casos por la citada norma. El legislador 

excluyó, para el desarrollo de este tipo de obras de infraestructu-

ra, el consenso de uno de los actores con capacidad de veto (el 

legislativo), facilitando de este modo el complejo procedimien-

to expropiatorio que venimos describiendo. Como se explicó 

en el capítulo anterior en relación con los usos efectivos de la 


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herramienta expropiatoria en la provincia de Buenos Aires, este 

tipo de expropiaciones destinadas a la realización de vialidades 

y obras hidráulicas es el que más frecuentemente culmina en 

un protocolo de expropiación, con el consiguiente traspaso 

efectivo de la propiedad desde manos privadas hacia el estado.

1

 

Es importante mencionar que esta  excepción a la  necesidad 

de ley especial no existe en la norma nacional (la ley 21.499 

sancionada en 1977 por la dictadura militar que gobernó al país 

entre 1976 y 1983). 

Sintetizando, en la provincia de Buenos Aires el acto expro-

piatorio inicia a partir de dos trayectos institucionales diversos, 

dependiendo de la finalidad asignada al bien a expropiar. Este 

disímil recorrido institucional asignado por la ley al acto expro-

piatorio, en función del tipo de “destino” asignado al bien objeto 

de la expropiación, habilita la posibilidad de la intervención de 

los tres poderes del estado que interactúan en torno a este tema, 

frente al desacuerdo del expropiado con el monto indemniza-

torio o el señalamiento de la arbitrariedad en la calificación de 

la utilidad pública.

Así, la provisión de infraestructura vial e hidráulica ha sido 

exceptuada en la provincia de Buenos Aires del procedimiento 

más complejo, perfilándose como una definición de la utilidad 

pública privilegiada en el marco regulatorio provincial con un 

trámite menos conflictivo.

2

 Indudablemente, este tratamiento 

diferencial da cuenta del establecimiento de una prioridad, al 

1

 Estos datos derivan de la sistematización realizada en el marco de la 

investigación titulada “La expropiación como herramienta de las políticas 

urbanas en la Argentina de Ángela Oyhandy. El caso de la provincia de 

Buenos Aires. (1983-2006)”, realizada con el financiamiento del Lincoln 

Institute durante 2009.

2

 Alrededor de 95% de los protocolos revisados estaba destinado a este 

tipo de destinos. Otro indicador de la relevancia de las expropiaciones 

realizadas con este fin es que  el Ministerio de Infraestructura (responsable 

en la actualidad de Obras Hidráulicas y Vialidades) expropia autónomamente 

sin consulta al Consejo Provincial del Expropiaciones, organismo de la ley 

5.708 encargado de centralizar las expropiaciones provinciales.


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eliminar la instancia de deliberación legislativa y facilitar la 

tramitación de estas expropiaciones. De esta forma, el carácter 

de utilidad pública de este tipo de obras ingresó en la esfera de 

lo indiscutible, de aquello que no necesita deliberación y con-

senso legislativo mediante la sanción de una ley especial. En 

estos casos, el Poder Ejecutivo es el actor que inicia y culmina 

la expropiación, salvo que el propietario se inconforme y recurra 

al poder judicial.

c

uadro

 1 

u

tiLidad

 

púbLica

Utilidad

pública

Acuerdo  

expropiado

Actores  

intervinientes

Resolución

Vialidades y  

obras hidráulicas

Procedimiento

administrativo

Poder Ejecutivo Avenimiento

Otras

Ley +

procedimiento

pdministrativo

Poder Ejecutivo +

Poder Legislativo Avenimiento

Utilidad

pública

Des-acuerdo  

expropiado

Actores

intervinientes

Resolución

Vialidades y  

obras hidráulicas

Procedimiento 

administrativo 

fallido +

juicio expropiatorio

Poder Ejecutivo

Poder Judicial

  Sentencia

Otras

Ley +

procedimiento 

administrativo 

fallido +

juicio expropiatorio

Poder Ejecutivo

Poder Judicial

Poder Legislativo

  Sentencia

e

xpropiación

debate

 

púbLico

 

y

 

reformas

 

LegaLes

cambios

 

y

 

continuidades

 

Este apartado busca registrar los contextos de discusión aso-

ciados a las reformas del marco normativo de la expropiación. 

Como ya señalamos, en el plano nacional se encuentra vi-


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gente una ley de 1977 emanada de la última dictadura militar  

(1976-1983), y desde entonces no se han producido transforma-

ciones legales de peso. Por su parte, en la provincia de Buenos 

Aires, la ley 5.708 actualmente vigente fue dictada en 1952 

y su sanción tuvo como objetivo sustituir a la  ley provincial 

de expropiaciones sancionada en 1947 que despertó grandes 

polémicas y que fue asociada a las grandes expropiaciones de 

tierras anunciadas, y en muchos casos efectivamente realizadas. 

Antes de analizar los efectos políticos y sociales de esta polémica 

norma que la ley actualmente vigente vino a reemplazar, es fun-

damental destacar que la misma identificaba una pluralidad de 

destinos que fueron genéricamente declarados como de utilidad 

pública, estrechamente vinculados a un modelo de intervención 

estatal protagonista del desarrollo económico.

Citamos en extenso el artículo 11:

Decláranse de utilidad pública:

a)

 Los ferrocarriles de jurisdicción provincial.

b)

 Los telégrafos, teléfonos, las estaciones de radiotelefonía, radio-

telegrafía o cualquier otro sistema de comunicación dentro del 

territorio de la provincia.

c)

 Los terrenos destinados a ejido de ciudades y pueblos, ferrocarri-

les, caminos, calles, plazas, futuras ampliaciones, obras comple-

mentarias o extracción de tierras u otros materiales, construc- 

ción de canales de irrigación y de transporte e instalaciones 

accesorias y complementarias a establecimientos penales y 

 carcelarios, a casas de justicia, a hospitales, lazaretos y cemen-

terios, a escuelas, comisarías y otros edificios de propiedad fiscal 

o municipal, a la formación de colonias y parques, balnearios, 

estadios, campos de deportes y aeródromos, a vivienda de los 

encargados de la conservación permanente de los caminos ge-

nerales en una superficie de hasta cinco hectáreas en cada caso, 

a la formación de nuevos centros de población o ampliación 

de los existentes o para facilitar la adjudicación en los lugares 

adecuados de nuevos vecindarios, industrias o establecimientos 

agropecuarios.


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d)

 Los caminos, calles, plazas, puentes y canales de irrigación y de 

transporte ya construidos.

e)

 Las corrientes de aguas naturales para ser utilizadas directa mente 

o mediante canales de derivación como fuente de producción de 

energía para atender edificios públicos o de fomento industrial, 

como así también los terrenos indispensables para las obras 

indispensables o accesorias para su mejor desenvolvimiento.

f)

 Los cursos de agua en lagunas de propiedad particular y los  

peces existentes en ellas con destino a cultivo, reproducción 

y estudio de la piscicultura por parte de la provincia o de las 

municipalidades. 

g)

 Los lagos cuyo dominio sea total o parcialmente particular.

h)

 Las usinas generadoras, proveedoras o distribuidoras de ener- 

gía eléctrica o agua corriente, sus instalaciones o accesorios 

pertenecientes a particulares durante la vigencia o al finalizar 

el correspondiente contrato de concesión de servicio de luz, 

fuerza motriz o agua corriente.

i)

 Los documentos o publicaciones que revisten interés his- 

tórico.

Esta norma sancionada en 1947, y durante su periodo de vi-

gencia, hasta su modificación en 1952, propició numerosas 

y polémicas expropiaciones que fueron reivindicadas por el 

gobierno de Juan Domingo Perón como instrumentos funda-

mentales de un proyecto de desarrollo económico y social. 

Aunque no se han encontrado trabajos historiográficos que 

puntualicen en el estudio particular de las expropiaciones, la 

literatura acerca de la política agraria del peronismo destaca  

la fundamental importancia de las mismas en la construcción 

de alineamientos políticos y debates públicos. Así, vemos que 

tras la sanción de una ley expropiatoria que concedía amplias 

facultades al Poder Ejecutivo para expropiar sin necesidad de 

una ley especial que definiera la utilidad pública para los casos 

arriba mencionados, apenas cinco años después, fue reempla-

zada por otra ley que retomaba el complejo procedimiento para 

habilitar el uso de la herramienta expropiatoria que rige en 

Argentina hasta la actualidad. 


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Y es que es necesario señalar que durante el periodo 1945-

1952 se desarrolló un intenso debate institucional con una 

amplia resonancia política y social en torno al derecho de pro-

piedad y al papel de la expropiación en la provisión de bienes 

públicos que no volvió a replicarse con estas características 

hasta la actualidad. Así, la norma actualmente vigente, si bien 

establece una excepción al mandato constitucional que recla-

ma ley previa que declare la utilidad pública, implicó en 1952 

una restricción con respecto a la norma anterior. Como señala 

Lattuada (2002), el año posterior a la sanción de la ley que 

habilitó amplios poderes expropiatorios al estado provincial, es 

decir, 1948, fue el año más activo en materia de expropiaciones, 

y en parte por ello, el de la agudización de los conflictos entre 

el peronismo y  los grandes propietarios rurales. Se trató funda-

mentalmente, de expropiaciones en el ámbito rural, las cuales 

incluyeron también la expropiación de silos y elevadores de las 

empresas privadas (Lattuada, 1986).

A contraluz de las escasas modificaciones legales que sufrió  

el régimen expropiatorio durante la segunda mitad del siglo 

xx

,  es notable el pasaje en tan corto lapso temporal desde una 

ley que concedía al Poder Ejecutivo amplias facultades para 

expropiar sin necesidad de una ley especial en usos tan amplios 

como los vinculados al desarrollo urbano, a la provisión de in-

fraestructura, a la conformación de patrimonio histórico y otras 

funciones vinculadas al equipamiento edilicio de las distintas 

agencias estatales (comisarías, cárceles, campos de deporte, 

entre otros usos citados en la norma), hasta su restricción ape-

nas cinco años después. Esta última reforma ha sido estudiada 

como parte del cambio en la política agraria del peronismo, que 

se materializó en un cambio de discurso en torno al contenido  

de la “función social de la propiedad”, que pasa de un claro cues-

tionamiento del peronismo a la gran propiedad (en términos de 

extensiones de tierra) al concepto de “explotación irracional”, 

focalizado en la ociosidad de la tierra.


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debates

 

jurídicos

Durante los años que separan  estas dos normas, se sancio-

naron leyes como la 5.101 (1946) que dispuso la expropiación 

de 25 mil hectáreas, al tiempo que se sucedieron distintas es-

trategias de bloqueo a su ejecución. Sin entrar en un estudio 

pormenorizado del periodo, aquí nos interesa destacar que se 

trató de un momento histórico inédito, en el cual desde una 

fuerza política mayoritaria, y ocupando las instituciones repre-

sentativas del estado, se puso en cuestión el complejo proceso 

expropiatorio consagrado constitucionalmente.

Al revisar los fundamentos que acompañaron la sanción de 

la ley 5.708, que vino a cristalizar el retroceso de la capacidad 

estatal para disponer sobre el propietario privado, es signifi-

cativo que uno de los ejes de la argumentación descanse en 

el señalamiento de la necesidad de adecuar el procedimiento 

expropiatorio de la provincia de Buenos Aires a la tesis consti-

tucional que reclamaba la sanción de ley especial para declarar 

la utilidad pública ante cada acto expropiatorio. Recuperando 

en clave constitucionalista el rol del Poder Ejecutivo en la de-

claración de la utilidad pública:

Tengo el honor de someter a Vuestra Honorabilidad el proyecto 

de ley que se acompaña a fin de adecuar las normas de expro-

piación a los preceptos constitucionales correspondientes. En la 

actualidad, rige en la provincia la Ley General de Expropiaciones 

número 5.141. Ésta determina en su artículo 11 una declaración 

de casos de utilidad pública, por lo cual la Honorable Legislatura 

no se expide en cada caso particular de expropiación. Es decir, el 

Poder Ejecutivo de la provincia o las municipalidades, según las 

situaciones, procedan a la expropiación de un bien de acuerdo con 

la autorización general conferida. La correcta tesis constitucional 

es la de que, en cada caso de expropiación, debe expedirse el Poder 

Legislativo. En otros términos, para cada caso se necesita una ley. 

La Constitución de la provincia, de conformidad con los artículos 

5 y 38 de la Constitución Nacional, establece: La expropiación 

por causa de utilidad pública o interés general debe ser calificada 

por ley y previamente indemnizada (artículo 30). De esta disposi-


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ción, surgen los tres requisitos fundamentales de la expropiación: 

a

) causa de utilidad pública o interés general; b) calificación por 

ley; c) indemnización previa. El requisito de “calificación” es el 

que motiva principalmente el presente proyecto. En efecto, “la 

calificación” significa que cada caso de expropiación debe ser de-

terminado por el Poder Legislativo, consagrándose, así, una mayor 

garantía para todos los habitantes, a la vez que se asegura un mejor 

análisis en la disposición de los bienes necesarios. 

De esta manera, en los fundamentos de la ley 5.708, los argu- 

 mentos en favor de un nuevo posicionamiento del Poder Le- 

gislativo conviven con la reivindicación de un nuevo sentido 

y definición de la propiedad privada que se expresaba en la 

Constitución Nacional de 1949, que incluía una mención ex- 

plícita a la función social de la propiedad.  El artículo 38 de esta 

Constitución señalaba: 

La propiedad privada tiene una función social y, en consecuencia, 

estará sometida a las obligaciones que establezca la ley con fines 

de bien común. Incumbe al estado fiscalizar la distribución y la 

utilización del campo o intervenir con el objeto de desarrollar e 

incrementar su rendimiento en interés de la comunidad, y procu-

rar a cada labriego o familia labriega la posibilidad de convertirse 

en propietario de la tierra que cultiva. La expropiación por causa 

de utilidad pública o interés general debe ser calificada por ley y 

previamente indemnizada. 

Esta Constitución fue suspendida por el golpe de estado que 

derrocó al gobierno de Perón en 1955 y que restableció (nomi-

nalmente) la Constitución anterior a la reforma de 1949. Es 

importante señalar que al estudiar 18 países de América Latina, 

la Constitución (reformada en 1994) es la única que actual-

mente no menciona de forma explícita la “función social de la 

propiedad”

3

 afirma Azuela, Herrera y Saavedra (2009).

3

 Pero, como explica Melinda Maldonado (2007), si bien la Constitución 

Nacional no utiliza en su articulado la palabra “función social”, la función 


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La ley sancionada en 1952 limitó la definición genérica de 

utilidad pública exclusivamente a los casos de expropiaciones 

para proveer la infraestructura necesaria para calles, caminos y 

vías férreas, así como para la realización de obras hidráulicas. 

Las reformas propuestas: que debe ser el Poder Legislativo el que 

debe decidir acerca de las expropiaciones que fueren convenientes 

para el normal y progresista desarrollo de los planes de gobierno. 

Así, se contribuirá a afianzar cada vez más la función social de 

la propiedad privada que, consagrada en las normas constitucio- 

nales, es una de las bases que, como todas las de la Nueva Argen-

tina, propende a elevar el bienestar del pueblo […] (Fundamentos 

de la ley 5.708 de la Provincia de Buenos Aires).

Desde 1952 hasta la actualidad, la ley 5.708 continúa vigente 

y sólo ha recibido reformas parciales. Y es que si durante las 

décadas centrales del siglo 

xx

 la expropiación se mantuvo en el 

centro del debate político con relación al modelo de desarrollo 

económico, por el contrario, en la Argentina de las décadas 

de los años ochenta y noventa, no fue un instrumento jurídico 

utilizado ni práctica ni retóricamente como eje estructurador 

de las políticas del estado. Por el contrario, bajo la importancia 

simbólica asignada al concepto de “seguridad jurídica“, la ex-

propiación desapareció de los grandes debates públicos hasta la 

social de la propiedad es una expresión constitucional. Así, una de las más 

importantes reformas de la ley suprema argentina en 1994 es la contenida en el 

art. 75 inc. 22, que otorga “jerarquía constitucional” a determinados Tratados 

Internacionales (los de derechos humanos) que “no derogan artículo alguno 

de la primera parte de esta Constitución y deben entenderse complementa- 

rios de los derechos y garantías por ella reconocidos”. Uno de esos tratados es  

la Convención Americana sobre Derechos Humanos, conocida como Pacto 

de San José de Costa Rica, que en su artículo 21 destaca el derecho de pro-

piedad privada con esta fórmula: “1. Toda persona tiene derecho al uso y 

goce de sus bienes. La ley puede subordinar tal uso y goce al interés social.” 

Maldonado indica que este es uno de los argumentos para sostener que la 

función social de la propiedad es una noción constitucional en Argentina. 

Incluso, este es uno de los argumentos utilizados en el documento “Declaración  

Nacional por la Reforma Urbana en Argentina” (1 de octubre de 2007).


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crisis del año 2001. Expresiva de esta tendencia son las escasas 

reformas que ha sufrido el marco normativo de la expropiación 

desde la sanción de la ley 21.499 por parte de la dictadura mi-

litar en 1977. 

Las reformas parciales realizadas incorporan una serie de 

precisiones de carácter técnico, tales como la posibilidad de 

expropiar aquellas fracciones de tierra que existan frente a ca-

lles y que no puedan ser utilizadas independientemente (a fin 

de respetar las disposiciones relativas a la formación de parce-

las) y la explicitación del modo en que debía ser interpretado 

el concepto “posesión”, a fin de calcular los intereses a pagar 

por el expropiante. Por su parte, en 1967, el decreto-ley 7.297 

introdujo una serie de reformas, entre las cuales se destaca el 

establecimiento de un régimen de excepción en la implemen-

tación de las costas pautadas por el Código Civil para el juicio 

de expropiación. También se establecieron nuevas reglas para la 

emisión de los dictámenes de los peritos y otras precisiones rela-

cionadas con la regulación de los honorarios de los abogados.

En la provincia de Buenos Aires,  entre el conjunto de refor- 

mas se destaca en 1971 la reglamentación del Consejo de Expro-

piaciones, organismo de coordinación interministerial aún 

vigente, que será el encargado de centralizar el procedimiento 

administrativo y que es presidido por el fiscal de Estado.

4

 

Finalmente, entre 2006 y 2008, en el contexto de las nume-

rosas leyes de expropiación de fábricas e industrias en proceso 

de quiebras realizadas en beneficio de las cooperativas de traba-

jadores, se dictaron dos normas que incorporan ciertas reformas 

a la ley de expropiaciones. La ley 13.504 de 2006 incorpora una 

mención explícita a las unidades productivas, las instalaciones, 

4

 Otras modificaciones de relevancia fueron las sancionadas durante los 

años 1982 (decreto 836/82) y 1983. Esta última modificó el artículo 5 de la 

ley marco, estableciendo la necesidad de realizar la anotación preventiva  

de la expropiación en el Registro de la Propiedad, en el asiento concerniente 

al bien expropiado, con un plazo máximo de cinco años para concretar la 

expropiación.


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jurídicos

maquinarias, marcas y patentes como unidades objetos de la 

expropiación. Esta última reforma señala el regreso de este ins-

trumento al centro de la discusión legislativa, de la mano del 

giro en la política económica que operó en Argentina tras la 

crisis de 2001. En 2008 se sancionó la ley 13.828, que establece 

la suspensión por 360 días de los procesos judiciales iniciados 

en los cuales resulte demandada una unidad de producción cuya 

gestión se encuentre en manos de sus trabajadores (fábricas 

recuperadas), que hayan resultado expropiadas o cuyo trámite 

legislativo de expropiación se haya iniciado hasta el 30 de abril 

de 2008. Al igual que en la citada norma del 2006, en los fun-

damentos se hace referencia explícita a la crisis de 2001 y a la 

necesidad de defender los puestos de trabajo como argumento 

que legitima la declaración de la utilidad pública: 

El trabajo es el medio indispensable para satisfacer las necesida- 

des espirituales y materiales del individuo y del conjunto de la co- 

mu nidad, la causa de todas las conquistas de la civilización y el 

fundamento de la prosperidad general; de ello deriva que el derecho 

a trabajador debe ser protegido por la sociedad, considerándolo con 

la dignidad y la importancia que merece y proveyendo ocupación 

a quien la necesite.

Es necesario remarcar que desde la recuperación democrática 

no se pusieron en práctica reformas al régimen legal de la ex-

propiación, hasta los cambios de 2006 y 2008, asociados a los 

procesos de recuperación de fábricas. Y que las dos reformas le-

gales recientes adecuan el régimen legal de la expropiación a las 

experiencias de las llamadas “fábricas recuperadas” a partir de la 

reivindicación del protagonismo estatal en la esfera económica. 

Es notable que hacia el final de nuestro periodo de estudio y 

tras décadas de opacidad en cuanto al tema de la expropiación 

en el centro del debate público argentino, reaparezca política y 

mediáticamente de la mano de la expropiación de Aerolíneas 


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Argentinas

5

 ya no vinculado al problema de la tenencia de la 

tierra rural (como en la década de los años cuarenta), ni de la pro- 

visión de infraestructura urbana (como en la época de la dic- 

tadura) y con menor relevancia mediática que las leyes expro- 

piatorias para regularización dominial. Por el contrario, en  

la escena política e institucional posterior a la crisis del 2001, la 

expropiación de la empresa Aerolíneas Argentinas se inscribió 

dentro del programa de transformación del papel del estado en 

la economía, desandando las políticas de privatizadoras em-

blemáticas de la década anterior. En este caso en particular, el 

discurso de estatización y nacionalización van de la mano, bajo 

la idea rectora de “recuperación de la línea de bandera”.

Además de los casos de aquellas expropiaciones afectadas 

a la regularización dominial y a la recuperación de fábricas en 

manos de cooperativas de trabajadores que, como se analiza en 

el capítulo de Oyhandy y Duarte, constituyeron novedosos usos 

de la calificación de utilidad pública en la provincia de Buenos 

Aires, recientemente, ante episodios de toma de tierras por parte 

de sectores marginados del acceso a la tierra ha reaparecido el 

recurso a la expropiación. De forma emblemática, la violenta 

represión de una toma de tierras en la provincia de Jujuy (julio 

de 2011) que dejó como resultado el asesinato de cuatro perso-

nas, derivó en una ley expropiatoria de las tierras ocupadas. A 

diferencia de otros casos, una particularidad de la demanda de 

las organizaciones sociales que aglutinan el reclamo de tierras 

es el rechazo al pago de la indemnización hacia la empresa 

propietaria que implica la expropiación. Del mismo modo, la  

ley expropiatoria no individualiza los lotes a expropiar. Más que 

examinar aspectos técnicos o legales de estas expropiaciones 

resonantes, interesa visualizar cómo en el escenario político 

actual, el recurso a la expropiación sigue gozando de vitalidad 

5

 Las empresas Aerolíneas Argentinas y Austral fueron declaradas de 

utilidad pública y sujetas a expropiación mediante ley 26.466, sancionada 

el 17 de diciembre de 2008. 


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jurídicos

en tanto moneda de intercambio político ante reclamos sociales 

vinculados al acceso a la tierra y, en menor medida, a la defensa 

de los puestos de trabajo. Como analizamos en el capítulo an-

terior, la materialización de estas leyes ha sido absolutamente 

minoritaria y excepcional en los últimos treinta años, y si bien 

permite a los actores soluciones coyunturales e inestables, en 

estos casos la vigencia de la expropiación exhibe la carencia de 

soluciones de mediano y largo plazo. 

a

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debates

 

judiciaLes

 

en

 

torno

 

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práctica

 

de

 

La

 

expropiación

En esta parte queremos analizar algunos debates contenidos  

en sentencias judiciales que giran en torno a la puesta en fun - 

cionamiento de la expropiación. Si bien los debates son nume- 

rosos, hemos elegido algunos de ellos, los cuales, de alguna 

 manera, directa o indirectamente tienen relación con el requi-

sito de la declaración de utilidad pública.

En primer lugar, el debate girará en torno al concepto de 

utilidad pública. En el capítulo anterior, Duarte y Oyhandy 

exploraron los distintos destinos englobados bajo la catego- 

ría de “utilidad pública” durante el lapso 1983-2006 en  las 

leyes expropiatorias sancionadas por el Poder Legislativo de  

la provincia de Buenos Aires. En este capítulo analizaremos 

dos aplicaciones de este concepto, pero desde la óptica judicial, 

específicamente, como casos de “revisión judicial de la utilidad 

pública”. Uno de ellos es la expropiación como instrumento de 

recuperación de plusvalías urbanas, y el otro es la expropiación 

como medio para la regularización dominial. El primer caso, 

constituye una decisión remota (Corte Suprema de Justicia de la 

Nación, 1888), pero no por ello menos importante. El segundo 

caso (Corte Suprema de la Provincia de Buenos Aires, 2009), 

constituye una decisión judicial novedosa, que creemos que se 

constituirá en un leading case en la materia.


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En segundo lugar veremos dos debates judiciales interesantes 

que se han desarrollado vinculados con la figura de la “expropia-

ción inversa o irregular”, que es la expropiación iniciada por el 

propietario afectado (no por la administración pública) y, por lo 

tanto, no hay una declaración específica de la utilidad pública. 

Estos debates son la procedencia y la prescripción de la acción 

de expropiación inversa. Las posturas judiciales que se adopten 

están íntimamente relacionadas con el impacto económico de 

la expropiación como instrumento de política urbana. 

En tercer lugar, retomaremos el caso del plan de autopistas 

urbanas de Buenos Aires tratado en el capítulo de Duarte y 

Oyhandy. En ese capítulo se indicó que fueron mínimos los 

reclamos judiciales, logrando, en la mayoría de los casos, la ex- 

propiación por avenimiento. Aquí, analizaremos algunos de 

esos “mínimos” reclamos judiciales que se dieron a partir de la 

utilización de la figura “expropiación diferida”, figura utilizada 

—aparentemente— porque el municipio no disponía de la to- 

talidad de los recursos para pagar las expropiaciones “de una 

sola vez”. Este análisis nos planteará preguntas como ¿es con-

veniente utilizar la figura de la expropiación diferida cuando 

existen algunas limitaciones para financiar el pago de las expro- 

piaciones?, y ¿qué consecuencias no deseadas puede acarrear  

la utilización de esta figura? En estos casos volverá a aparecer la 

figura de expropiación inversa y, por lo tanto, del requisito de 

la utilidad pública.

Cerraremos esta parte con un tema de bastante actualidad, 

que es la capacidad del municipio para expropiar con la decla-

ración de utilidad pública. La reflexión recaerá en el papel de 

los actores de este difícil juego expropiatorio argentino.

¿L

a

 

recuperación

 

de

 

pLusvaLías

 

urbanas

  

como

 

utiLidad

 

púbLica

?

Examinaremos la utilización de la expropiación como ins-

trumento de recuperación de plusvalías a partir de un caso 


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judicial decidido en 1888 por la Corte Suprema de Justicia de 

la Nación en relación a la obra de  la emblemática Avenida de 

Mayo de Buenos Aires. Si bien en este fallo no se mencionan 

estos términos, como veremos más adelante, se está dirimiendo 

la posibilidad del estado de recurrir a lo que en la actualidad 

se denomina “recuperación de plusvalías urbanas”. Bajo  estos 

conceptos hacemos referencia a “la movilización de parte (o 

al límite de la totalidad) de aquellos incrementos del valor de 

la tierra atribuibles a los esfuerzos de la comunidad para con-

vertirlos en recaudación pública por la vía fiscal (a través de 

impuestos, tasas, contribuciones y otras formas), o más directa-

mente en mejoramientos in loco en beneficio de los ocupantes 

o de la comunidad en general” (Smolka y Furtado, 2001). 

Comencemos con la descripción del caso. Una ley del 31 de 

octubre de 1884 (Ley Nacional 1584) autorizaba la apertura  

de la avenida (art. 4) y declaraba la utilidad pública de los 

 terrenos que resultaran afectados por ella (art. 5):

 Artículo cuarto. - Autorízase igualmente la apertura de una ave-

nida de treinta metros de ancho por lo menos, que partiendo de la 

plaza de Mayo, divida por mitad las manzanas comprendidas entre 

las calles Rivadavia y Victoria y termine en la de Entre-Ríos. 

Artículo quinto. - A los efectos del artículo anterior, se declara 

de utilidad pública y se autoriza la expropiación de las fincas y 

terrenos que resulten afectados por la apertura de la expresada 

Avenida. 

Para sintetizar, entonces, el resultado de esta propuesta era que 

se autorizaba a la Intendencia Municipal a expropiar, no sólo 

el terreno que debía ocupar la Avenida proyectada, sino el todo 

de los terrenos y fincas afectados a ella (considerando 3 del 

fallo). La intención subyacente era que la obra (la apertura de 

la avenida) incrementara los valores de los terrenos linderos 

expropiados, y el Municipio pudiera luego revenderlos para 

capturar el mayor valor del suelo generado por la obra. Lo que 

no surge con claridad de la lectura del fallo, es el destino de los 


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recursos obtenidos por la reventa de los inmuebles menciona-

dos. Según un relevamiento histórico,

6

 pareciera que había una 

6

 Para completar los hechos del caso, que no surgen de la lectura del fallo, 

a continuación nos basamos en el relevamiento histórico realizado en la obra 

“la Avenida de Mayo: un proyecto inconcluso” (Solsona y Hunter, 1990: 11 y 

12). Así, un año después de esta ley, el Concejo Deliberante dicta la ordenanza 

reglamentaria de dicha ley, de modo que pudiera iniciarse oficialmente los 

trabajos. Según esta ordenanza: “La intendencia procederá a hacer uso de  

la expropiación conferida en el artículo 4º de la expresada ley (1583) para la 

apertura de la avenida […] que será de 35 metros de ancho, comenzando los 

trabajos por las manzanas en que se ofrezca menos resistencia en los arreglos 

que previamente procurará con los propietarios, quedando facultada en 

ese punto, sea para nombrar comisiones de vecinos para el justiprecio, sea 

para verificar con dichos propietarios las convenciones que consulten los 

objetos de la ley, acordando si fuera necesario una compensación moderada 

por parte del municipio. La intendencia podrá reducir el ancho indicado, 

si en la ejecución de la obra se ofreciesen inconvenientes que en obsequio 

de los intereses generales conviniese conciliar, sin que pueda reducirse a 

menos de 30 metros el ancho de la calle”. El Concejo Deliberante mostraba 

una preocupación por dotar el proyecto de solvencia económica, previendo  

los posibles pleitos que derivarían de las necesarias expropiaciones: “Para 

los gastos que demande la ejecución de la ordenanza y mientras no se regla- 

mente la emisión o negociación de un empréstito votado por el Congreso el 

28 de octubre último (1885), la Intendencia podrá hacer uso del crédito hasta 

la suma de cuatro millones de pesos nacionales, destinando al mismo objeto 

y a la amortización consiguiente, el producido de las propiedades expropia- 

das que serán revendidas en remate público, previo aviso de 15 días en los 

diarios de la capital, deduciendo el terreno que se destine a la rectificación de 

la línea o a la nueva calle”. Explican Solsona y Hunter que según el esquema 

trazado por el intendente Torcuato de Alvear, el proyecto de la Avenida no 

sería una carga para el presupuesto municipal. Por mutua conveniencia 

entre el sector público y el privado, podrían resolverse rápidamente los po- 

sibles litigios que la intervención causare. De acuerdo con la opinión del 

municipio se lograrían los terrenos por cesiones de los propietarios, a cambio 

de la evidente alza del valor de los inmuebles frente a la nueva avenida, 

más la eximición de los derechos de construcción de las nuevas fachadas y 

una eventual compensación monetaria en los casos en que no hubiese otro 

camino que la expropiación. Pero a pesar que los acuerdos de cesión, ver- 

bales o por documentos privados, permiten iniciar con éxito los trabajos, 

una confusa interpretación de la ley, unida al afán de enriquecimiento de 

ciertos propietarios afectados, ocasionó posteriormente demoras y dificul- 

tades que echaron por tierra el optimismo inicial. Frente a la generalización 


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gran preocupación de la municipalidad de Buenos Aires por no 

afectar al erario público, pero lo que no queda claro es si el pro- 

ducto de la reventa iría a financiar exclusivamente la obra de 

la avenida, o podría utilizarse para otros fines (financiamiento 

de otras obras, recaudación general, por ejemplo).

El caso judicial comienza cuando una de las propietarias 

afectadas por esta expropiación, Isabel A. Elortondo, argu-

menta que sólo estaba obligada a vender la parte necesaria para 

la traza de la avenida de referencia, y no toda su propiedad, 

objetando la inconstitucionalidad de la ley. Así, en el fallo 

“Municipalidad de la Capital c/ Isabel A. Elortondo” (Fallos 

33: 162), el problema central a decidir por la Corte Suprema 

era el siguiente: ¿es constitucional la ley que declara la utilidad 

pública y sujetas a expropiación  las fracciones situadas fuera 

del trayecto que ocupará la obra?

No estaba en duda que la apertura de la vía entraba dentro 

del concepto de utilidad pública, pero sí, lo que se tenía que 

decidir, es si se podía declarar de utilidad pública esas fraccio- 

nes linderas a la avenida. La mayoría de los jueces votaron por 

la inconstitucionalidad de la ley, pero el procurador general, en 

su dictamen, como el doctor Zavalía, en su voto de disidencia, 

defendieron la constitucionalidad con argumentos muy inte-

resantes. 

El procurador general defendió dos tesis.

7

 La primera de ellas 

la veremos aparecer una y otra vez a lo largo del siglo 

xx

, y sos-

tiene que los jueces no pueden revisar el concepto de utilidad 

del problema, a partir de ese momento, fundándose en el art. 5 de la ley 1583, 

la Municipalidad pretendía enajenar la totalidad de las fincas incluidas en 

la nueva traza. Esta actitud extrema dio lugar a reclamos por parte de los 

particulares y a una resolución final de la Suprema Corte que estableció que 

sólo se podría expropiar la parte de las fincas comprendidas directamente  

por la traza del nuevo boulevard (Solsona y Hunter, 1990: 11 y 12).

7

 Para ello recurrió a cuatro tipos de fuentes argumentativas: 1) la nor- 

ma vigente (art. 17 de la Constitución Nacional); 2) legislación extranjera 

(principalmente europea); 3) jurisprudencia estadounidense, y 4) un ante- 

cedente argentino de obra pública (ferrocarril)


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pública, puesto que la declaración de utilidad pública es com-

petencia exclusiva del Poder Legislativo. En segundo término, 

sostiene que la expropiación puede extenderse más allá de los 

terrenos que se requieran para el trayecto de la obra, con funda-

mento en la proporcionalidad y cotización (principalmente).

¿Cuáles fueron los argumentos del procurador? En cuanto al 

primer punto, señaló que la Constitución Argentina establece 

que la declaración de utilidad pública se realiza por ley (artículo 

17). En cuanto al segundo punto, apeló al examen de una serie 

de antecedentes nacionales y del extranjero,

8

 destacando la co-

herencia entre esta jurisprudencia y la Constitución Argentina 

de la que se derivan los siguientes principios: 

1º En ejercicio del dominio eminente, el Poder Legislativo está 

investido del poder de hacer la declaración de utilidad pública, 

así sobre la totalidad, como sobre parte de la propiedad, cuya 

apropiación las conveniencias de la comunidad requieren; y esta 

atribución es política y exclusiva; y el uso que de ella haga el 

poder al que ha sido conferida, no puede ser objetado ante los 

Tribunales de Justicia. 2º En ejercicio del poder de establecer 

impuestos y contribuciones, el Poder Legislativo tiene la facultad 

de distribuir o cotizar, “assess”, el costo de una mejora local entre 

aquellos propietarios que reciban el beneficio inmediato y especial, 

determinando el radio dentro del que debe considerarse compren-

dido el beneficio y la cuota con que cada uno debe contribuir; el 

8

 Primero hizo mención a un caso en el que, para la realización del fe- 

rrocarril de Córdoba, fue necesario expropiar dos leguas laterales y esto no 

fue objetado como inconstitucional. Luego, advirtiendo que los anteceden- 

tes en la legislación y jurisprudencia nacional eran escasos, hizo un análisis 

de la legislación europea y de la jurisprudencia estadounidense. En cuanto  

a la legislación europea, se basó principalmente en la expropiación por zonas 

del derecho francés que permitió financiar la apertura de las grandes ave- 

nidas de París, procedimiento que luego fue seguido por Bélgica y por Italia. 

Con respecto a la jurisprudencia estadounidense, el procurador hizo un 

recuento de  las decisiones de las Cortes en favor de la constitucionalidad 

de la legislación que exigía a los propietarios contribuir por los beneficios 

generados por obras públicas con base en el argumento de la proporcionalidad. 


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ejercicio de esta atribución es también exclusivo, y no puede ser 

discutido ante los Tribunales de Justicia. 

Y con una reflexión muy interesante expresó:

9

Con más razón se diría que pretenden lucrar con los intereses de 

la comunidad aquellos que ya que no piden se les pague la parte 

necesaria para la vía, entienden que nada más se les puede exigir 

que su abandono gratuito. Como miembros de la comunidad, reci- 

ben el beneficio común a todos. Como propietarios, son benefi-

ciados de una manera imponderable con el aumento del valor de 

sus fincas. Este beneficio es real, positivo, inmediato; no aleatorio 

ni fortuito. ¿Es justo que el que lo recibe sólo contribuya como los 

demás? ¿Es justo se recargue a la generalidad con impuestos en pro-

vecho de unos pocos? ¿Puede sostenerse que exista la proporción y 

equidad que la Constitución exige en el impuesto, que paguen lo 

mismo los vecinos de la Boca y de Almagro, y los propietarios de 

la Avenida? Si la Municipalidad, se dice todavía, no tiene recursos 

propios para costear estas grandes obras, no las emprenda. Importa 

esto condenar todo progreso. Ni son los propietarios los que han 

de decidir si una obra ha de realizarse, o no. Si la autoridad com-

petente lo decide, la obra se llevará a ejecución, contribuyendo 

todos equitativamente, en proporción al beneficio que reciben. 

Es esta, a mi juicio, la verdadera doctrina; la proporcionalidad; la 

cotización.  Esto es lo que se practica ya entre nosotros con respecto 

a los empedrados, y no hay razón por qué no rija la misma regla en 

la apertura de una calle o de una avenida. El principio es el mismo: 

son todas mejoras locales. Si la expropiación se hubiera hecho por 

zonas, abrazando la serie de manzanas hasta Entre Ríos, para dejar 

dos Avenidas con el ensanche de las calles Victoria y Rivadavia, 

la Municipalidad, a más de la venta de los terrenos restantes en 

medio, hubiera estado en su derecho, competentemente habilitada, 

para exigir que los propietarios de Victoria mirando al Norte y los 

de Rivadavia al Sud, concurrieran a la grande obra por medio de 

cuotas radiales. Y si estas, con arreglo a la ley italiana, se limitaban 

a la mitad del mayor valor que adquirieran sus fincas, nadie podrá 

9

 Dictamen del procurador general (Fallos 33: 162).


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decir que no fueran notablemente beneficiados . Quédales, en todo 

caso, optar por la expropiación.

Pero el voto de la mayoría no siguió esta línea argumentativa.

10

  

La tesis de la mayoría fue, la siguiente: 1)  los jueces pueden re-

visar la calificación de utilidad pública porque la atribución del 

Congreso no puede ser violatoria de las disposiciones constitu-

cionales, 2) el concepto de utilidad pública sólo puede permitir 

expropiar los terrenos necesarios para la apertura de la vía: i) 

de lo contrario, se desnaturalizaría el derecho de expropiación, 

haciendo de él una fuente ordinaria de recursos y un medio fi-

nanciero inusitado y anormal, ii) porque la expropiación de las 

fracciones situadas a uno y otro lado de la vía no son necesarias 

para la ejecución de la obra, iii) porque el fin de la ley en cues-

tión es usufructuar las  ganancias resultantes de la enajenación 

de esas fracciones, obligando al propietario a desprenderse de 

ellas, simplemente para que la municipalidad las negocie.

En el voto de disidencia del doctor Zavalía, siguiendo la 

línea argumentativa del procurador general —en cuanto a 

los fundamentos normativos europeos y la jurisprudencia es-

tadounidense— y en contraposición de la mayoría, se centró 

básicamente en tres argumentos: 1) la calificación de la utilidad 

pública es competencia del Congreso y, por lo tanto, no puede 

ser revisada por el poder judicial, 2) la finalidad de la expro-

piación que se intenta es la equidad, justicia y conveniencia  

pública y 3) es legal que el municipio se apropie de las plusvalías 

porque es quien las genera.

Centrándonos en el último argumento, el doctor Zavalía, 

con una claridad absoluta dijo:

10

 Según la mayoría, el derecho francés no es aplicable fundamentalmente 

porque esa legislación fue sancionada por gobiernos monárquicos o porque 

la expropiación por zonas se requirió por otros fundamentos (higiene o por 

inutilidad del remanente), y además la jurisprudencia estadounidense respalda 

también esta tesis mayoritaria.


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El resultado inmediato de esa obra tal vez será duplicar y triplicar 

el valor de los fondos de las casas actuales, convertidos en frentes 

a la Avenida; ese mayor valor creado por la Municipalidad a costa 

de tan enorme gasto, no pertenece al propietario sino al munici-

pio; justo es entonces que el municipio lo tome, y este es uno de 

los objetos de la expropiación total de las fincas afectadas por la 

Avenida, para revender los sobrantes. ¿O se pretende por ventura 

que ese mayor valor pertenece de derecho al propietario? La ley 

general de expropiaciones lo niega expresamente, y en esto está 

de acuerdo con todas las leyes de la materia, al disponer “que el 

valor de los bienes debe regularse por el que hubieren tenido si la 

obra no hubiese sido ejecutada ni aún autorizada. Renunciar a ese 

mayor valor en favor del propietario, es imponer al municipio un 

enorme sacrificio, que nada justificaría y que sus recursos no se lo 

permiten (Fallos 33: 162).

Pero el voto mayoritario consideró que no existía la utilidad 

pública en expropiar los terrenos que no eran necesarios para 

que fueran ocupados por la Avenida de Mayo. En otras palabras, 

la Corte dijo que no era constitucional que la expropiación fuera 

utilizada para recuperar plusvalías urbanas.

Lo interesante de este caso es que estaba en juego el concepto 

de utilidad pública en torno a la expropiación de bienes inmue-

bles adyacentes a aquellos donde se construirá la obra pública.

Marienhoff (1998) admite la utilización de la expropiación 

de fracciones adyacentes a la que estrictamente ocupará la obra 

a construir, cuando esto permita “material” o “financieramen-

te” la construcción de la obra. El jurista habla de dos especies 

de este tipo de expropiación: 1º, expropiación de la exten- 

sión adyacente a efectos de extraer de ella materiales (“tierra”,  

“arena”, “pedregullo”, etc.), a fin de utilizarlos en la construc-

ción del camino, calle o avenida, a los que entonces, merced a la 

utilización de esos materiales, podrá dárseles el nivel y estructura 

necesarios. A estos terrenos excedentes expropiados se les de-

nomina “préstamos”, dado que merced a ellos podrá ejecutarse 

la obra; 2º, expropiación de una zona adyacente a efectos de 


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venderla y utilizar su producto en la “financiación” de la obra a 

construir. En este caso —aclara— no puede hablarse de “espe-

culación” de parte del estado, porque la venta de los inmuebles 

sobrantes no tiene precisamente por objeto procurar fondos para 

el erario público, sino concreta y específicamente arbitrar los 

medios para llevar a cabo la obra pública, determinante de la 

expropiación. Marienhoff explica que la doctrina prevaleciente 

acepta la posibilidad de que, en los dos supuestos mencionados, 

la expropiación incluya zonas laterales a la que estrictamente 

ocupará la obra a construir, es decir, acepta que la expropiación 

comprenda un área mayor a la estrictamente requerida por 

la obra proyectada. En lo relativo a la jurisprudencia, aclara 

que si bien en un principio la Corte Suprema de Justicia de la  

Nación no admitió que la expropiación abarcara una extensión 

de terreno que excediera la que ocuparía la obra proyectada  

(el caso “Erlotondo” ya explicado), con posterioridad el Tribu-

nal  cambió de parecer, aceptando el criterio extensivo, o sea, la 

posibilidad de que la expropiación comprendiera una extensión 

de terreno mayor que la que específicamente ocuparía la obra 

a realizar.

11

En esta misma línea, en el año 1987, se redactó el artículo 

7 de la ley Nacional 23.512, aprobada con motivo de la pro-

puesta del traslado de la capital del país a la Patagonia. Si bien 

la expropiación no se realizó porque el traslado de la capital no 

ocurrió, lo cierto es que el artículo 7 declaró de utilidad pública 

y sujetos a la expropiación no sólo los bienes que “resulten ne-

cesarios para el establecimiento de la nueva Capital Federal”, 

sino también 

todos aquellos cuya razonable utilización sobre la base de planes, 

planos y proyectos específicos convenga material o financiera-

11

 Corte Suprema de Justicia de la Nación, Fallos, tomo 85, página 303 

y siguientes, in re “Carlos Casado c/José Mario Bombal s/expropiación”, 

sentencia del 19 de junio de 1900; tomo 93, página 219 y siguientes, in re “Jorge 

Gibbs c/Provincia de Mendoza”, sentencia del 5 de diciembre de 1901.


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mente al mismo efecto, de modo que se justifique que las ventajas 

estimadas serán utilizadas concretamente en la ejecución del 

programa que motiva esta declaración, o que hagan al desarrollo 

integral o asentamiento de población en el área. 

Vemos que se utiliza la fórmula de “conveniencia material o 

financiera” a la que se refiere Marienhoff.

La pertinencia del análisis de estos casos radica en que está 

en juego el concepto de utilidad pública. Marienhoff distingue 

estas dos especies, que admite como posibles, del supuesto 

“expropiación por plusvalía” en cuyo mérito el estado expropia  

por el sólo y único hecho de que los respectivos inmuebles ad-

quirieron un mayor valor como consecuencia de su vecindad 

con la obra pública construida. En su opinión, esta expropiación 

es contraria a la noción de justicia y queda fuera del concepto 

de utilidad pública, ya que habría un interés exclusivamente 

pecuniario del estado.

Es interesante señalar entonces que la recuperación de 

plusvalías urbanas aparece como una definición o destino  

de los bienes de compleja articulación bajo el concepto “utili-

dad pública”. Este tipo de restricciones en la interpretación no 

tiene en cuenta los fundamentos generales de los instrumentos 

de esta clase (como por ejemplo el instituto jurídico del “enri-

quecimiento sin causa”), como tampoco  la razonabilidad de la 

medida que comprende el análisis de los medios utilizados y los 

fines procurados (y su relación).

 

En esta línea dejamos abierta 

la siguiente pregunta: ¿es la expropiación un medio idóneo y 

necesario para recuperar plusvalías urbanas, en tanto es con-

gruente con el fin que se persigue y no existen otros medios 

menos gravosos para el afectado? 

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dominiaL

 

como

 

utiLidad

 

púbLica

Como se analizó en el capítulo de Duarte y Oyhandy, la ex-

propiación como un instrumento con fines de regularización 


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dominial ha sido una definición de la utilidad pública recu-

rrentemente utilizada por la Legislatura de la provincia de 

Buenos Aires en el periodo 1983-2006. Ahora bien, a partir del 

análisis del fallo O’Connor, Alberto M. y otro”, fallado por la  

Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires el  

18 de febrero de 2009, exploraremos algunos debates en torno 

a esta calificación en uno de los pocos casos en que se discute 

judicialmente la calificación de utilidad pública realizada por 

el Poder Legislativo.

Los señores Alberto Marcos O’Connor y Juan Carlos Falco, 

promovieron acción contra la provincia de Buenos Aires con el 

fin de que declararan la inconstitucionalidad de la ley 11.949, 

que calificaba la utilidad pública y sujetaba a expropiación los 

terrenos de su propiedad ubicados en el Partido de San Isidro 

(provincia de Buenos Aires), que debían ser adjudicados en 

propiedad, a título oneroso, a quienes lo hubieran ocupado du-

rante un plazo no inferior a dos años. Los mencionados actores 

plantean la inconstitucionalidad de esta ley por mediar “falsa 

causa de utilidad pública”. Lo interesante de este caso es que el 

estado expropia para transferir la propiedad  a favor de terceros 

—los ocupantes informales— a fin de regularizar su situación 

dominial.

El asesor general del gobierno, al contestar la demanda, alegó 

que la calificación de la utilidad pública realizado por la Legisla-

tura no puede ser revisado por los jueces, del mismo modo que 

la sentencia a dictarse en la litis tampoco podría sobreponerse 

a aquel criterio, y al mismo tiempo negó que haya existido 

falsedad en la razón determinante de la ley y que no exista 

utilidad pública. Explica que la utilidad pública se configura 

fundamentalmente porque la ley “tiende a evitar una situación 

de desamparo que implica la falta de vivienda digna”.

En este orden, los temas que el fallo aborda, con un voto 

magistral del doctor Soria, son dos: 1) la revisión judicial de la  

utilidad pública declarada por ley, 2) la constitucionalidad  

de la ley 11.949.


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En cuanto al primer punto, el doctor Soria expresa que no 

está en duda que la declaración de utilidad pública es potestad 

privativa del legislador, “cuyo criterio no puede suplantarse por 

el de los jueces sin riesgo de quebrantar la división e indepen-

dencia funcional de los poderes estatales (conf. C.S.J.N. Fallos 

4: 311; 35: 303; 93:2 19; 191: 424) e interferir con el ejercicio de 

atribuciones indispensables para la convivencia social (conf. 

C.S.J.N. Fallos 252:310; 272:88)”. Pero  —continua el magis-

trado— dicha potestad debe respetar el orden constitucional, 

por ello, en caso de arbitrariedad del poder público, o si en el 

ejercicio  de esa potestad  se incurre en un desvío o exceso no-

torio de la finalidad invocada (conf. C.S.J.N., Fallos 298: 383),  

la norma legislativa puede ser privada de validez por irrazonable 

(arts. 17, 28, 31, 33 y concs., Const. nac.). 

Así pues, denunciada la ausencia o distorsionada invocación del 

fundamento constitucional; más propiamente, puesta en entre-

dicho la ley expropiatoria por no basarse en la utilidad pública, 

cobra sentido franquear el acceso al control a cargo de los jueces 

(arg. arts. 17, 18, 28, 31, 33 y concs., Const. nac.; 1, 15, 31, 57, 

161 inc. 1 y concs., Const. pcial.). 

En cuanto al segundo aspecto, dice el doctor Soria que como en 

el caso no se ha objetado la constitucionalidad del fin in abs-

tracto procurado por el órgano emisor al dictar la ley, entonces 

el conflicto, gira alrededor de la utilidad pública en concreto 

establecida en la ley  11.949. No obstante, hace algunas acla-

raciones generales:

12

1) La constitucionalidad de la expropiación a favor de terceros:

el alcance de la utilidad pública varía en función del cambio de 

las condiciones económicas, políticas y sociales (conf. doct. causa 

B. 43.878 cit.). De tal suerte no luce necesariamente contraria 

12

 Considerandos 1.c, y 2a y 2b del voto del doctor Soria.


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a su recta invocación aquella expropiación que destina el bien 

expropiado a terceras personas, por ejemplo, para propender a 

la realización de objetivos de desarrollo industrial (conf. Fallos 

298: 383) o de progreso y bienestar de la comunidad (conf.  

Fallos 318: 445). 

2) Los distintos modos de consecución de la utilidad pública:

hay supuestos en los que —por la índole del objetivo cuya conse-

cución se ambiciona con la expropiación— la utilidad pública es 

lograda de modo directo, al incrementarse el dominio público o  

el patrimonio estatal merced a la incorporación de la cosa expro-

piada y procurarse con ello un beneficio tangible para una univer-

salidad más o menos indeterminada de personas (v.gr. construcción 

de caminos, represas, canales, vías férreas, escuelas, hogares de an- 

cianos, por citar algunos ejemplos) […]  Pero en otras situaciones 

las finalidades que impulsan la expropiación se logran en modo  

más reflejo o indirecto —pues no media un incremento en los acti-

vos del estado ni se confiere un bien público a un conjunto amplio 

e indeterminado de personas—, mediante la provisión de concretos 

beneficios a un número limitado y determinable de individuos, 

incardinada en el marco de políticas sociales, económicas o de 

otro tipo.   Realizar de esa manera el interés público, expropiar en 

cumplimiento de esta clase de medidas, es factible; pero es también 

singularmente exigible su justificación, cuando la mayoría de la 

comunidad no tiene un uso o disfrute directo de tales bienes (sent. 

de 15-XI-2005, causa núm. 44302/2002, asunto “J. A. Pye [Oxford] 

Ltd. contra el Reino Unido”).  Indudablemente, en el ámbito de 

ciertas reformas públicas (planes de colonización, vivienda social, 

reformas agrarias, desarrollos urbanísticos, etc.) la asignación en 

propiedad a terceras personas puede constituir un medio legítimo 

para favorecer el interés general (conf. doct. T.E.D.H., sent. de 21-

II-1986, caso “James”, n° 40; sent. de 21-II-1990, caso “Hakansson 

and Sturesson”, n° 44, entre otros), sobre todo, cuando se trata de 

permitir el acceso a bienes esenciales que dignifican a las personas 

de bajos recursos, excluidas o marginadas. 


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3) Requisitos para revisar la utilidad pública cuando ésta se cumpla 

de manera indirecta:

en semejantes hipótesis la deferencia hacia la voluntad legislativa 

ha de operar de manera diferente, con menor rotundidad, toda  

vez que la satisfacción de la utilidad pública demandará una 

evidencia más perceptible sobre: a] el correlato entre las razones 

que sustentaron la determinación legislativa y las circunstancias 

fácticas que se alegaron como determinantes para echar mano del 

instrumento expropiatorio [S.C. U.S.A., Cincinnati v. Vester, 281 

U.S. 439 (1930)] y b] la vinculación entre la decisión expropia toria 

y un plan gubernamental en la materia racionalmente evaluado 

[doct. Kelo v. City of New London, sent. de 23-VI-2005). 

Luego de estas nociones generales, el doctor Soria examina el 

caso concreto la constitucionalidad de la ley que declara la uti- 

lidad pública y llega a la conclusión de que la misma es incons-

titucional, fundamentalmente porque 

ha existido una aplicación irrazonable de las potestades constitu-

cionales por parte del legislador, con grave afectación del derecho 

de propiedad de los actores (arts. 10, 31, 57 y concs., Const. pcial.), 

pues: i] se ha basado en motivos determinantes inexistentes o los 

ha ponderado con manifiesto error de apreciación; ii] ha acudido 

al instituto expropiatorio sin observar una proporción racional con 

los fines de interés general que en concreto pretendía realizar. 

Todo lo cual determina, en definitiva, la falta de justificación 

de la causa de utilidad pública o interés general puntualmente 

invocada.

13

Con este interesante voto, el doctor Soria deja claro que es 

constitucional utilizar la expropiación con fines de regulariza-

ción dominial, pero que en el caso concreto no se dieron los 

requisitos necesarios para afirmar esa constitucionalidad, pri-

mero por errores graves en el supuesto fáctico (inexistencia de 

13 

Considerando K del voto del doctor Soria.


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ocupantes ilegales), y segundo, por la desproporcionalidad  

de la medida (expropiación con estos fines) en relación con el 

fin de la expropiación (garantizar el derecho a la vivienda de 

los sectores informales).

Otro tema que nos interesa consignar aquí es que este fallo 

también ha sido interpretado a la luz de la relación entre Poder 

Judicial y Legislativo, y en ese sentido, ha sido recepcionado 

por algunos doctrinarios como un “giro” hacia una mayor in-

tervención del poder judicial en la revisión de la calificación de 

utilidad pública por parte del Legislativo. Juan Carlos Cassagne 

(2009) interpreta este cambio como un paso positivo hacia la 

mayor independencia del poder judicial y en el afianzamiento del 

“Estado de Derecho”. Desde este punto de vista, dicha senten- 

cia inaugura una auspiciosa intervención judicial en el examen 

de la facultad expropiatoria: 

 La Suprema Corte de la Provincia de Buenos Aires viene produ-

ciendo, desde hace algún tiempo, en materia de derecho público, 

una serie de fallos notables que tanto por su contenido de justicia 

como por su fundamentación constitucional merecen ser destaca-

dos en cuanto contribuyen a la afirmación del Estado de Derecho 

y, sobre todo, a la independencia del Poder Judicial. 

Era hora que le tocase el turno al instituto de la expropiación, 

una materia que, por lo general, ha sido  renuente al control judi-

cial. Lejos de sustraerse a las cuestiones debatidas, la Suprema 

Corte bonaerense, a través del ilustrado voto del Juez Daniel Fer-

nando Soria, penetra en el meollo del problema y pone las cosas 

en su lugar deslindando, en forma correcta, el plano propio de la 

función legislativa que estableció la utilidad pública de la potestad 

jurisdiccional para declarar la inconstitucionalidad de la una ley 

provincial que arbitrariamente la dispuso (Cassagne, 2009). 

La interpretación de Cassagne da cuenta de cierta expectativa 

en el control judicial de la declaración de utilidad pública, que 

fuera capaz de revisar la intensa actividad legislativa en este tipo 

de expropiaciones que, como vimos, se desarrolló entre 1984 y 

la actualidad.


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inversa

La expropiación inversa, también llamada “irregular”, es la 

acción por la que el propietario titular del bien está legitimado 

para iniciar el procedimiento expropiatorio. La Ley Nacional 

de Expropiaciones, regula los casos en los que procede la expro-

piación irregular en su artículo 51:

Art. 51. - Procede la acción de expropiación irregular en los 

siguientes casos:

a)

 Cuando existiendo una ley que declara de utilidad pública un 

bien, el estado lo toma sin haber cumplido con el pago de la 

respectiva indemnización.

b)

 Cuando, con motivo de la ley de declaración de utilidad pública, 

de hecho una cosa mueble o inmueble resulte indisponible por 

evidente dificultad o impedimento para disponer de ella en 

condiciones normales. 

c) Cuando el estado imponga al derecho del titular de un bien o cosa 

una indebida restricción o limitación, que importe una lesión a su 

derecho de propiedad

 (cursiva fuera de texto).

Como puede advertirse, en los dos primeros casos es requisito 

indispensable la ley de declaración de utilidad pública, lo que 

no surge expresamente en el último caso.

Si bien nuestro análisis se circunscribe al régimen nacional 

y al de la provincia de Buenos Aires, queremos indicar que las 

leyes provinciales de expropiaciones no regulan de manera 

uniforme los casos de procedencia de la expropiación irregular, 

observándose la exigencia de la declaración de utilidad pública 

en todos los casos, o eximiendo de este requisito en algunos 

casos específicos. Este tema no es menor, porque a la posibi-

lidad del propietario del bien de instar la expropiación, se le 

suma la posibilidad de que el órgano legislativo esté ausente 

en este procedimiento expropiatorio. El juego de poderes varía 

significativamente sin la presencia de un actor que, constitucio-


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nalmente, parecía que no podía ausentarse al establecer que “la 

expropiación por causa de utilidad pública, debe ser calificada 

por ley y previamente indemnizada” (art. 17 de la Constitución 

Nacional).

Esto ha llevado a cuestionarse en la doctrina y jurispruden-

cia nacional si ¿es indispensable la ley de declaración pública 

para la procedencia de la expropiación irregular?

14

 Por ley de 

declaración de utilidad pública entendemos una ley formal 

que específicamente declare la utilidad pública del bien en 

cuestión. ¿Es posible que el titular de un bien con una indebida 

restricción o limitación que provoque una lesión a su derecho 

de propiedad le solicite a la administración que lo expropie, a 

pesar de no existir una ley que declare la utilidad pública de 

su bien? Responder a esta pregunta resulta interesante para 

saber cuándo el afectado por una restricción administrativa 

(por ejemplo, limitación de la altura edificable) podría instar 

el procedimiento expropiatorio.

La Corte Suprema de la Justicia de la Nación, respondió a 

este problema jurídico en cuatro oportunidades, en tres de ellas 

como problema jurídico principal y en una como problema 

accesorio. Consideramos que la línea jurisprudencial está con-

formada por cuatro fallos y que la sentencia dominante coincide 

con la sentencia fundadora de línea, que es el caso Ovando 

Sanabria de 1986 (Maldonado, 2008).

En el caso Ovando Sanabria, el terreno de quien reclamaba 

expropiación irregular (por el art. 51 inc. c. de 

Lne

) se encon- 

traba comprendido en la zona de retiro obligatorio como con-

secuencia de la afectación por la traza de la Autopista Perito 

Moreno.

15

 Esta restricción impedía construir en 99.90 m

2

 del 

predio, debiendo conservar el área como espacio verde y sólo 

14

 Este problema jurídico es analizado en Maldonado como problema 

jurídico A, en el informe al Lincoln Institute of Land Policy presentado en 

el 2009 sobre Responsabilidad Patrimonial del Estado en Temas Urbanos.

15

 Esta obra forma parte de la red de autopistas de la ciudad de  Buenos 

Aires.


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el remanente resultaba apto para edificar, pero ese remante era 

de sólo 7.25 m

2

. La Cámara Nacional de Apelaciones en lo 

Civil, Sala G, acogió la acción expropiatoria considerando que 

la limitación dominial resultaba confiscatoria, haciendo apli- 

cación del articulo 51 inc. c) de la 

Lne

, en la inteligencia que 

esta causal no requiere ley previa que declare de utilidad pública 

el inmueble. El caso llegó a la Corte Suprema de la Nación, por 

recurso extraordinario interpuesto por la municipalidad, quien 

consideró que la sentencia de la Cámara era inconstitucional 

por haber dado lugar a la expropiación sin que el inmueble 

hubiere sido previamente afectado a utilidad pública por ley, 

según lo dispuesto por el artículo 17 de la 

cn

.

El máximo tribunal, sin compartir el dictamen del procurador 

general, no consideró necesario la existencia de una ley formal 

que calificara los bienes de utilidad pública como requisito para 

la procedencia de la expropiación irregular. Dijo que 

de un análisis integral y sistemático de la ley 21.499 surge que el 

legislador ha previsto en forma expresa distintas situaciones en 

las que procede la expropiación irregular con prescindencia de la 

voluntad del ente expropiante, al conjugar en forma armónica el 

interés general de la comunidad por un lado y las legítimas pre-

rrogativas de los particulares por el otro. Entre esas hipótesis se 

advierten casos en que, sin mediar declaración de utilidad pública 

o afectación directa, la propia ley faculta al particular a reclamar la 

expropiación inversa cuando de modo directo o reflejo —siempre 

con motivo de otra ley que declare la utilidad pública— resultare 

indisponible un bien por su evidente dificultad para poder utilizarlo 

en  condiciones normales: arts. 8°, 9° y 51. La restricción que recae 

sobre el inmueble objeto de esta litis es consecuencia directa de 

la traza de la Av. Perito Moreno […] , que impide a su titular la 

libre disponibilidad del predio, toda vez que la carga administra- 

tiva impuesta ostenta un carácter y una extensión tales que desna-

turalizan el ejercicio del derecho de propiedad, como se desprende 

del informe técnico emanado de la demandada que determina que 

“la superficie es edificable reglamentariamente”, pero resulta inútil 

dadas las escasas dimensiones con que cuenta.


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De este fallo se desprenden como criterios valiosos, para inter- 

pretar la viabilidad de  la acción del art. 51 inc. c), la “desnatu-

ralización del ejercicio del derecho de propiedad”, la “inutilidad 

de la propiedad” y la limitación en la “disponibilidad del   

predio”.

En la causas Estrabiz de Sobral (1988) y Ruani (1989), los 

titulares de los terrenos afectados por limitaciones urbanísticas 

también instaron el procedimiento de expropiación irregular. 

En el primer caso se trataba de limitaciones que afectaban la 

propiedad de la actora, que en parte sujetaban el inmueble a  

la restricción de “Franja No Edificable” y, en el resto, a normas 

edilicias especiales en cuanto a destinos y altura máxima de las 

construcciones. El titular del bien solicitó expropiación irre-

gular por el inc. b del art. 51 de la ley 21.499, que sí requiere 

declaración de utilidad pública. En el fallo se ratificó la doctrina 

de Ovando Sanabria, afirmando que la ausencia de declaración 

legal de utilidad pública faculta al particular a reclamar expro-

piación irregular, cuando de modo directo o reflejo —siempre 

con motivo de otra ley que declare la utilidad pública— resul-

tare indisponible un bien por su evidente dificultad para poder 

utilizarlo en  condiciones normales. Igualmente dijo que en el 

caso sí había declaración de utilidad pública pero consideró 

que no se había determinado fehacientemente la situación de 

indisponibilidad del inmueble en condiciones normales tal 

como lo requiere en el inc. b) del art. 51 y porque la limitación 

de no edificar a mayor altura que la señalada por la autoridad 

administrativa, no parece que pueda afectar el patrimonio 

de la actora como para convertirse en causa eficiente de una 

expropiación irregular, razones por las cuales no dio lugar  

a la expropiación irregular.

En la causa Ruani, la Corte Suprema anuló un fallo que  

había dado lugar a la expropiación del inmueble propiedad  

de los actores, que se encontraba incluido en el listado 6.1.2 

“Vías con Línea de Edificación Particularizada“. La ubicación 

en este distrito importaba que las futuras construcciones debían 


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retirarse cinco metros de la actual línea de edificación. El Alto 

Tribunal ratificó, una vez más, la doctrina de la causa Ovando 

Sanabria admitiendo que cuando un bien resulta indisponible 

por su evidente dificultad para utilizarlo en condiciones nor-

males, no era necesaria la existencia de una declaración legal 

de utilidad pública en la especie. Pero, en cambio, como en el 

caso Estrabiz de Sobralanuló el fallo y mandó dictar nueva sen-

tencia, por cuanto no quedaba configurada la afectación —de 

modo inmediato— del derecho de propiedad de los actores, por 

la mera circunstancia que la norma municipal impediría en el 

futuro construir en la antigua línea de edificación. Dijo expresa-

mente “es improcedente la expropiación inversa, si el perjuicio 

para los propietarios resulta actualmente hipotético, pues 

mientras no decidan demoler y encarar nuevas construcciones 

podrán seguir habilitando el inmueble a pesar de la prohibición 

de construir en la antigua línea de edificación”.

El caso Faut  se da en un escenario de responsabilidad del es-

tado por obras públicas, ya que en virtud de la realización de una 

obra del Estado, el inmueble del accionante quedó inundado 

por el crecimiento del Lago Epecuén. Los actores demandaron 

la expropiación irregular con base en la Ley de Expropiación 

de la Provincia de Buenos Aires (ley 5.708) que exige, en todos 

los casos,  el requisito de declaración legal de utilidad pública  

para la procedencia de la expropiación irregular.  En este caso, 

el Máximo Tribunal no hizo mención a la doctrina  sentada 

en  Ovando Sanabriay decía expresamente, en el voto de la 

doctora Elena Highton de Nolasco,

que en la ley local 5.708 se requiere expresamente la declaración de  

utilidad pública para que el propietario pueda iniciar la acción  

de expropiación, requisito que para el supuesto del art. 51, inc.  

c, de la ley 21.499 no está expresamente previsto, y esa norma 

provincial no fue objeto de impugnación constitucional por los 

actores. 


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Con esta distinción, pareciera que la Corte está señalando una 

estrategia: si se acciona por expropiación irregular sin contar 

con una declaración legal de utilidad pública, debe hacerse con 

base en la ley Nacional de Expropiaciones, o a ley provincial, 

pero invocando su inconstitucionalidad por ser contraria a ley 

nacional. En su defecto, el afectado tiene otra vía en tanto los 

actos del estado hubieran lesionado el derecho de propiedad, 

esto es, la acción de daños y perjuicios. Por eso, en este caso, 

la postura de la Corte es intermedia, y la respuesta al problema 

jurídico depende de la normativa en que se funde la acción de 

expropiación irregular. 

Esta línea jurisprudencial de la Corte Suprema de Justicia de 

la Nación, tiene como eje central de discusión la Ley Nacional 

de Expropiaciones, que contempla un caso de expropiación irre-

gular sin declaración de utilidad pública y analiza, en contraste, 

la diferencia en el régimen de expropiaciones de la provincia 

de Buenos Aires, que exige en todos los casos este requisito (en 

el caso Faut).

La pregunta que se nos formula es si estos contrastes se 

replican en los regímenes expropiatorios provinciales. Como 

anticipamos, no hay uniformidad en este tema y encontramos 

provincias en cuyos regímenes expropiatorios se requiere, en 

todos los casos, la declaración de utilidad pública como requisito 

de procedencia de la expropiación irregular y otros regímenes 

expropiatorios en donde este requisito no es indispensable.

En el primer supuesto se encuentran, como ejemplo, las 

siguientes provincias: Buenos Aires (art. 41 de la ley 5.708 en 

1986), Córdoba (art. 32 de la ley 6.394 de 1980), Chubut (art. 50 

de la ley 1.739 de 1979), Formosa (art. 60 de la ley 490 de 1977),  

Tucumán  (art. 62 de la Ley 5.006 de 1978), Santiago del Estero 

(art. 40  de la ley 4.630 de 1978), Mendoza (art. 46 del Decreto-

Ley 1.447/75), Chaco (art. 61 de la ley 2.289 de 1978), Santa 

Fe (art. 51 de ley 7.534 de 1975 modificado por Ley 12.167). 

El caso de Santa Fe es interesante porque hubo un intento de 

introducir un supuesto en el que no se requería la declaración 


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de utilidad pública. El supuesto permitía al propietario de un 

bien promover el juicio de expropiación  “cuando en los casos 

de ocupación temporal de un bien no se produjera la devolución 

del mismo, en el término establecido, o en el máximo legal fi-

jado por esta ley para dicho supuesto”. Este artículo fue vetado 

con el argumento de que la no intervención de la Legislatura 

en el procedimiento expropiatorio era contraria a las exigencias 

constitucionales, proponiéndose agregar al caso la exigencia 

expresa de la declaración de utilidad pública.  

En el segundo supuesto encontramos a las provincias de la 

Pampa, Misiones, Tierra del Fuego, San Juan y San Luis. Las 

leyes de las provincias de la Pampa, Misiones y Tierra del Fue-

go utilizan la fórmula de la Ley Nacional de Expropiaciones al 

regular que procede la acción de expropiación irregular “cuando 

el estado imponga al derecho del titular de un bien o cosa una 

indebida restricción o limitación, que importen una lesión a  

su derecho de propiedad” (inc. c del art. 60 de la ley 908 de 1979 

de La Pampa, inc. c del art. 52 de la Ley 421 de 1998 de Tierra 

del Fuego,  art. 51 c de la ley 1.105 de 1979 de Misiones). En 

una fórmula que sigue la misma línea, la ley 5.639 de 1987 de 

San Juan contempla el siguiente supuesto: “Cuando la autoridad 

provincial o municipal turba o restrinja, por acción u omisión, 

en forma alternada o continua los derechos del propietario” 

(inc. d art. 51). La ley de expropiación de San Luis, prevé un 

caso singular al establecer que el propietario de un bien puede 

promover el juicio de expropiación 

cuando se deniegue o demore en forma injustificada la fijación de 

la línea de edificación, o el otorgamiento de la autorización o per-

miso para construir; o bien que dicha línea se fije o la autorización  

o permiso se conceda de manera que prive en todo o en parte de la 

propiedad al reclamante o se le turbe o restrinja de otro modo en 

los derechos al uso y goce de su propiedad. No están comprendidas 

en estos casos las disposiciones generales relativas a edificación, 

higiene, seguridad y demás normas policiales, provinciales o mu-

nicipales (inc. d, art. 57 de la ley 5.497 de 2004).


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Lo interesante de este simple ejercicio comparativo de regí-

menes expropiatorios provinciales, es observar las distintas 

alternativas de procedencia de la expropiación inversa, y cómo 

en algunas provincias (al igual que en el Régimen Nacional de 

Expropiaciones) se prevé la posibilidad de una expropiación 

instada por el propietario del bien sin intervención de la Legisla-

tura provincial. Lo llamativo es que la mayoría de las provincias 

no sigue este criterio, y pareciera que hay una fuerte defensa  

de la necesaria intervención de la legislatura en los procesos de 

expropiación inversa. 

Una pregunta que queda en el tintero es si es posible pensar 

en que el panorama tenderá a cambiar y la balanza a invertir 

siguiendo el criterio de la Ley Nacional de Expropiaciones y de 

la línea jurisprudencial de la Corte Suprema de Justicia de la 

Nación. 

Lo que está en debate en la manera de regular los casos de pro-

cedencia de la expropiación inversa, no es sólo la concepción de 

la propiedad (podría entenderse que la protección de la propie-

dad es de tal magnitud que ni siquiera es necesaria la declaración 

de utilidad pública de la misma), sino también la reformulación 

del juego entre los tres poderes del estado (de la tríada de poderes 

al dúo entre el Poder Ejecutivo y el Poder Judicial en caso de no 

ser necesaria la declaración de utilidad pública).

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inversa

 

Otro problema mencionado en las entrevistas como un grave 

problema para el erario público, estrechamente vinculado 

al tema anterior, es el de la prescripción de la expropiación 

inversa. En nuestro periodo de estudio hubo virajes en la 

consideración de esta materia. En 1994 la Suprema Corte de 

la Provincia de Buenos Aires, en el fallo “Pefaure”

16

 aceptó la 

16 

“Pefaure, Pablo Marcelo y otros c/ Fisco de la Provincia de Buenos 

Aires s/ Expropiación inversa, 

scba

, Ac 52386 S 26-7-1994.


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prescripción de la expropiación inversa. ¿Qué quiere decir esto? 

Simplificando, diremos que en aquellos casos en que el estado 

había afectado el derecho de propiedad privada pero no había 

perfeccionado la expropiación (no había pagado ni escriturado a 

su favor) se admitió la prescripción a los cinco años de la acción 

del  propietario para reclamar judicialmente la realización de la 

expropiación y el pago de la correspondiente indemnización.  

Se trata de un punto que ha sido históricamente conflictivo  

y a propósito del cual se han realizado marchas y contramarchas 

a lo largo de los años. 

Tras la aceptación de la prescripción (“un triunfo” desde el 

punto de vista de los funcionarios encargados de defender los 

intereses del Fisco), en 2004, en el caso “Aguilar”,

17

 el máximo 

tribunal de la provincia de Buenos Aires, por decisión mayori-

taria, ha rechazado nuevamente la prescripción con fundamento 

en el respeto de propiedad y, a partir de allí, ha ido adecuándose 

progresivamente hasta lograr unanimidad en la votación en los 

fallos más recientes a la jurisprudencia de la Corte Suprema de 

la Justicia de la Nación. 

¿Qué significa esto en términos prácticos? Este tipo de cri-

terio ha habilitado la presentación de juicios de expropiación 

inversa por obras realizadas hasta hace 100 años que nunca 

fueron formalizadas en una escritura ni indemnizadas. 

Como decíamos,  la doctrina de la Corte Suprema de Justicia 

de la Nación es pacífica. En distintas oportunidades el máximo 

tribunal ha tenido que responder al siguiente problema jurídi-

co: ¿es constitucional la prescripción normativa que determina 

que el plazo de la prescripción de la expropiación irregular 

debe computarse desde la fecha en que tuvieron lugar los actos 

o comportamientos del estado que tornan viable esta acción?  

Esta prescripción normativa corresponde al artículo 56 de la  

17

 “Aguilar, María Lucía contra Fisco de la Provincia de Buenos Aires. 

expropiación inversa”. 

scba

, Ac 85060 S 1-4-2004


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Ley Nacional de Expropiaciones y a normas similares conteni-

das en las leyes provinciales de expropiaciones

La línea jurisprudencial

18

 en torno a este problema jurídico 

está consolidada, y la doctrina del máximo tribunal de la nación 

es que el plazo de la prescripción de la expropiación irregular 

no puede comenzar a computarse sin que estén cumplidos los 

requisitos del artículo 17 de la Constitución Nacional, es decir, 

sin que haya una indemnización previa. Otro de los argumentos 

esgrimidos por la Corte es que no es posible que el derecho se 

extinga porque es inexigible. Haciendo uso de estos argumentos 

dijo la Corte en “Aranda Camacho”.

19

En consecuencia, ha afirmado el tribunal que, siendo la indem-

nización condicionante del desapropio (art. 17 Constitución 

Nacional), representa la contrapartida del derecho real a adquirir 

por el estado, dentro de una misma relación jurídica. El derecho 

al cobro del valor del objeto expropiado ha de calificarse como 

crédito ilíquido del expropiado que, a falta de acuerdo, sólo puede 

ser determinado por sentencia judicial. Es inexigible, por tanto, 

hasta que su valor no sea concretado en una suma de dinero lí-

quida. Esta inexigibilidad hace que, entre tanto, aquel derecho no 

pueda extinguirse por prescripción, desde que ésta sólo principia 

en el momento en que el crédito líquido se torna cantidad cierta 

(Fallos: 287: 387; 296: 55). 

Similar doctrina, en el sentido de que recién a partir del mo-

mento en que ha quedado determinada la indemnización previa 

puede comenzar a correr el término de prescripción, ha sido rei-

18

 “Helina A. Recabarren de Pérez Caillet y otro c. Provincia de San Juan”, 

del 15 de junio de 1982, Fallos: 304:862 - La Ley, 1983-A, 134-; “Bianchi, 

Héctor A. y otro c. Dirección Provincial de Vialidad s/ expropiación inversa” 

del 12/12/1985; “Aranda Camacho, Carlos c. Dirección Nacional de Vialidad 

s/ expropiación irregular”, del 07/04/1992 (Fallos 315: 606); “Garden Jacobo 

Aarón y otros c/ Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires s/ expropiación 

inversa” 01/07/1997  (Fallos 320: 1263); Staudt Juan Pedro Guillermo c/Fisco 

de la Provincia de Buenos Aires, 27/05/2004 (Fallos 327: 1706).

19

 Considerando V “Aranda Camacho, Carlos c/ Dirección Nacional de 

Vialidad s/ expropiación irregular”; 07-04-1992; T. 315 P. 596.


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terada en Fallos: 304: 862 y en la sentencia del 12/12/85, recaída 

en la causa: “Bianchi, Héctor A. y otro c. Dirección Provincial 

de Vialidad”. En este último caso, referido a la impugnación de 

una norma similar a la aquí cuestionada (art. 36 de la ley 6.394  

de la Provincia de Córdoba), dijo V. E. que la aplicación del citado 

art. 36, que establece el término de cinco años para la prescripción  

de la acción de expropiación irregular, tiene el alcance de justificar 

la transferencia de bienes al estado provincial sin la correspon-

diente sentencia de indemnización, que establece el art. 17 de la 

Constitución Nacional, por lo que lesiona el derecho que consagra 

esta norma y justifica invalidar la disposición cuestionada. 

Esta doctrina tiene una consecuencia muy relevante y es que 

mientras no haya avenimiento o sentencia judicial que deter-

mine el precio o indemnización expropiatoria no comienza 

a computarse el plazo de la prescripción de la expropiación 

irregular, y entonces los hechos o actos del estado de tiempos 

muy lejanos que lesionen el derecho de propiedad, permiten al 

propietario solicitar que le expropien su inmueble. 

e

L

 “

Levantamiento

” 

de

 

La

 

utiLidad

 

púbLica

 

Otro tipo de conflicto interesante en tanto pone en juego 

variaciones en la definición de la utilidad pública, es lo que 

podemos llamar el “levantamiento” de la utilidad pública. 

Jurídicamente se denomina  “desafectación de un inmueble 

a la utilidad pública”. Analizaremos este tema a partir de un 

conjunto de casos judiciales que surgieron de la utilización de la 

figura “expropiación diferida” para la creación de infraestructura 

vial en Buenos Aires.

20

Comencemos con el relato del caso que realiza Uslengui 

(1998: 515 y 516). Con motivo de la realización de un vasto plan 

de autopistas encarado a partir de 1977 por la municipalidad de 

20

 Véase capítulo de Duarte y Oyhandy en que se trata el tema de la “cons- 

trucción de las autopistas urbanas”.


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la ciudad de Buenos Aires, se dispuso la declaración de utilidad 

pública, sujetando a expropiación numerosos inmuebles, con el 

objeto de incorporarlos al dominio público, para construir sobre 

los mismos las futuras autopistas. La municipalidad inició las 

acciones legales correspondientes tendientes a la expropiación 

de dichos predios, cuando no pudo adquirirlos por la vía de 

avenimiento. Como eran  varias las autopistas a construirse, la 

afectación de los inmuebles correspondientes a varias de ellas se 

produjo con efecto diferido, empleando esta nueva figura apa-

recida en la ley nacional 21.499 de expropiación, insertada en 

la norma, precisamente a pedido de las autoridades comunales 

de la capital federal. Con este resorte legal, la municipalidad 

esperaba efectuar de manera progresiva su plan de desarrollo 

de las autopistas, al expropiar los inmuebles en distintos plazos, 

según un cronograma establecido en las mismas ordenanzas, que 

disponían la traza de las vías y, consecuentemente, afectaban los 

inmuebles de los particulares a expropiación a partir de distintas 

fechas futuras. En la práctica, una buena parte de los propieta-

rios afectados por la expropiación para el futuro, iniciaron de 

inmediato acciones de expropiación irregular, tendientes a que 

las sentencias ordenaran a la municipalidad tomar su inmueble, 

previo pago de la indemnización fijada en el procedimiento 

judicial. De esta manera, se frustró en gran medida el crono-

grama escalonado de afectaciones de futuro de los inmuebles, 

con lo que se obligó a la municipalidad a enfrentar una gran 

cantidad de demandas, por valores económicos cuantiosos, 

que no tenía previsto en tiempo tan cercano. Por otra parte, 

las circunstancias económicas por las que atravesaba el país, 

que repercutieron en el presupuesto municipal, obligaron en 

los años siguientes a dejar sin efecto el ambicioso plan de auto-

pistas, desafectando los inmuebles de la declaración de utilidad 

pública, mediante ordenanzas que derogaron las trazas de esas 

vías rápidas de circulación. Debido a estas circunstancias, nume-

rosos predios soportaron primero una afectación a expropiación 

por causa de utilidad pública, con destino a la apertura de las 


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vías de circulación, que luego fue dejada sin efecto, cuando ya 

se habían celebrado avenimientos con la municipalidad por  

parte de sus titulares, o cuando éstos llevaban iniciadas y adelan-

tadas las acciones de expropiación irregular —en algunos casos 

se había llegado a la sentencia firme— faltando tan sólo el pago  

de la indemnización y consiguiente toma de posesión por 

parte de la municipalidad. Los propietarios afectados por estos 

cambios normativos, consecuencia de planes urbanísticos que 

no se llevan a cabo y son dejados sin efecto demandaron —en 

numerosos casos— a la municipalidad por daños y perjuicios. 

Queremos detenernos en algunos aspectos. Uno de ellos 

es que la construcción de las autopistas urbanas en la ciudad 

de Buenos Aires, como explicaron Duarte y Oyhandy en el 

capítulo anterior, constituyó una de las políticas que fueron 

particularmente importantes en el gobierno de la dictadura, en 

términos de transformación territorial y porque requirieron el 

uso de la expropiación en una escala masiva. El segundo aspecto, 

está vinculado con la utilización de la figura de la expropiación 

diferida. Explica Cassagne (2002: 488) que la principal inno-

vación que introdujo la Ley de Expropiaciones vigente, con 

relación a las anteriores, fue la regulación de la denominada 

reserva de inmuebles para obras o planes de ejecución diferida

, que 

reglamenta el art. 34 de dicha ley.

21

 Esta figura es una excepción 

21

 Artículo 34.  Las disposiciones contenidas en el primer párrafo del 

artículo anterior no serán aplicables en los casos de reserva de inmuebles para 

obras o planes de ejecución diferida, calificados por ley formal. En tal supuesto 

se aplicarán las siguientes normas: i) El expropiante, luego de declarar  

que se trata de una expropiación diferida, obtendrá la tasación del bien 

afectado con intervención del Tribunal de Tasaciones de la Nación y 

notificará al propietario el importe resultante. ii) Si el valor de tasación 

fuere aceptado por el propietario, cualquiera de las partes podrá pedir su 

homologación judicial y, una vez homologado, dicho valor será considerado 

como firme para ambas partes, pudiendo reajustarse sólo de acuerdo con 

el procedimiento previsto en el inciso d) del presente artículo. iii) Si el 

propietario no aceptara el valor de tasación ofrecido, el expropiante deberá 

solicitar judicialmente la fijación del valor del bien, de conformidad con las 


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al abandono.

22

 La expropiación diferida, por lo tanto, pareciera 

“ideal” para un gran plan de autopistas, porque permite declarar 

la utilidad pública y sujeción de bienes a la expropiación, y no 

estar preocupado por la frustración de dicho plan a causa de 

que el estado no promueva el juicio de expropiación en el plazo 

legal. Pero, en opinión sostenida por Cassagne al sancionarse la 

ley de expropiaciones, aunque la ley no lo indica expresamente, 

el particular se encuentra habilitado ante la inacción del poder 

administrador, a promover la acción de expropiación irregular 

prevista en el art. 51 de la ley nacional (Cassagne, 2002:489). Y 

esto es justamente lo que sucedió. En tercer lugar, debe notarse 

que la municipalidad inició juicio de expropiación, mediante 

esta figura, cuando no logró el avenimiento y, según explican 

Duarte y Oyhandy en este libro, el avenimiento se logró en 

97% de los casos.

23

normas de los artículos 10 y 11. iv) La indemnización será reajustada en la 

forma prevista en el artículo 10. v) Si durante la tramitación del caso y antes 

de que se dicte la sentencia definitiva el expropiante necesitara disponer en 

forma inmediata del inmueble, regirá lo dispuesto en los artículos 22, 23 y 

24. vi) Los inmuebles afectados podrán ser transferidos libremente a terceros, 

a condición de que el adquirente conozca la afectación y consienta el valor 

fijado, si éste estuviera determinado. Con tal finalidad una vez firme dicho 

valor, será comunicado de oficio por el ente expropiante o, en su caso, por el 

juzgado interviniente al Registro de la Propiedad Inmueble que corresponda. 

Los certificados que expidan los Registros en relación con el inmueble 

afectado deberán hacer constar ese valor firme. En las escrituras traslativas 

de dominio de los inmuebles comprendidos en este artículo, los escribanos 

que las autoricen deberán dejar expresa constancia del conocimiento por el 

adquirente de la afectación, o de su consentimiento del valor firme, según 

corresponda.

22

 El abandono significa que si el expropiante no promueve el juicio  

dentro de determinado plazo (dos, cinco o diez años, según el caso) de 

vigencia de la ley que la autorice,  se entiende abandonada la expropiación 

(conf. art. 33 Ley 21.499).

23

 Oscar Oszlak explica cuáles son las causas de la “efectividad” de las 

expropiaciones y del alto porcentaje de la solución por avenimiento en 

Merecer la ciudad. Los pobres y el espacio Urbano

, capítulo V.


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Estos hechos llevan a reflexionar sobre las políticas que se 

emprenden, sobre todo cuando responden a planes faraónicos. 

En primer lugar, habría que analizar la conveniencia de utilizar 

la figura de expropiación diferida cuando están involucrados 

numerosos casos, que pueden revertirse en expropiaciones irre- 

gulares a las que el estado no pueda responder por la magnitud 

de indemnizaciones expropiatorias demandadas. Estas expro-

piaciones irregulares evidentemente se presentan como efectos 

indeseados de las regulaciones urbanísticas que supone el pro-

ceso de expropiación diferida propuesto. 

El municipio, al disponer que los terrenos incluidos dentro 

del plan de autopistas sean los expropiados en la modalidad dife-

rida, no pretendía, ni preveía, que esto ocasionaría una reacción 

de solicitud de expropiaciones por parte de los afectados. Así, 

la decisión de incorporar todos los terrenos dentro de la expro-

piación diferida, trajo como consecuencia la obstaculización de 

las políticas de suelo planteadas. Incluso, en este caso, el estado 

tuvo que enfrentar las demandas por daños ante la afectación y 

posterior desafectación. 

Ese es el problema jurídico que planteamos y que los tribu-

nales han tenido que resolver en el caso del plan de autopistas: 

¿Debe el estado responder por los daños ocasionados por la afectación 

y posterior desafectación de la propiedad a la utilidad pública?

24

 

Lo que está en juego en este problema jurídico es la pru den- 

cia y previsión que debe tener el estado para tomar la decisión  

de expropiar, porque si decide hacerlo y luego se le torna impo-

sible por distintos motivos, tendrá  que desafectar esos bienes y 

responder por el impacto que la afectación de los mismos tuvo en 

su derecho de propiedad durante el tiempo  correspondiente.

24

 La presentación de este tema en general, y en especial el planteamiento 

del problema jurídico es analizado en Melinda Maldonado, Responsabilidad 

del Estado en temas urbanos

. Cambridge: Lincoln Institute of Land Policy, 

2009.


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La Corte Suprema de Justicia de la Nación ha respondido 

este problema jurídico relativo al plan de autopistas de la ciudad 

de Buenos Aires en cinco casos: Begher (86), Klyck S.A. (86), 

Costoya (87), Galanti (88) y López Dardo (89). 

Estos fallos configuran una línea jurisprudencial sin variacio-

nes, siendo Begher la sentencia fundadora de línea. Lo llamativo 

en esta línea jurisprudencial es que en los casos posteriores 

se repite la misma estructura argumental de Begher, aún sin 

mencionar estos casos que se basan totalmente en éste. Dicha 

estructura argumental fue planteada en el primer caso de esta 

línea y consta de tres argumentos principales:

1. Facultad del expropiante de desistir de la acción: “Conforme 

al art. 29 de la ley 21.499, resulta innegable la facultad del  

expropiante de desistir de la acción —en tanto no haya media- 

do perfeccionamiento— cuando circunstancias sobrevinien- 

tes o hechos anteriores desconocidos demuestran, a juicio de los 

poderes del estado, que la utilidad pública declarada no existe o 

ha desaparecido”. Esta doctrina no es creación de los jueces en 

el caso Bergher, sino que proviene del caso “Cerda,  Gabriel C. 

y otros c/ estado Nacional (Ministerio de Educación) s/expro-

piación irregular”, fallado el 19 de octubre de 1982 (Fallos 304: 

1484), que no se trataba de desistimiento, sino de abandono de 

la acción de expropiación, y tampoco del caso de las autopistas, 

razones por las cuales no conforman la línea jurisprudencial.

2. Derecho del afectado de reclamar resarcimientos en caso de 

daños derivados de la desafectación:

 “resulta indiscutible que, si 

como consecuencia del desistimiento llevado a cabo por el ex-

propiante, se ocasionaran perjuicios al propietario, éste tendrá 

derecho a ejercer las acciones legales correspondientes para 

obtener el respectivo resarcimiento”. Los fallos que se basan en 

la estructura argumental de Begher,  utilizan este argumento que, 

en el caso Begher, se cita como perteneciente al fallo “Nación 

c. Las Palmas del Chaco Austral”, de 1975 (Fallos: 291: 507), 

pero en realidad, esta doctrina pertenece a dos fallos de 1946 

(Fallos: 206: 195, 197).


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3. Prudencia de los jueces en temas de resarcimiento. En el caso 

Begher, los jueces sientan una doctrina sumamente importante. 

Es el único de los argumentos que le pertenece a este caso y no 

a precedentes como los anteriores argumentos:

Los jueces deben actuar con suma prudencia cuando se trata de 

resarcir tales daños, verificando con antelación si efectivamente 

se han producido y, en su caso, constatar si éstos fueron una con- 

secuencia directa e inmediata de la afectación y posterior desafec-

tación del inmueble, cuidando de no otorgar reparaciones que 

puedan derivar en soluciones manifiestamente irrazonables. 

Entonces, en todos los casos, se sentó la doctrina en el sentido 

de que el  estado debe resarcir los daños ocasionados por la afec-

tación y posterior desafectación si su accionar produce daños en 

el afectado. Sin embargo, en ninguno de ellos se admitieron esas 

demandas de daños y perjuicios, fundamentalmente porque fal-

taban dos requisitos esenciales de la responsabilidad del estado 

(tanto por actividad lícita como por la ilícita): i) la existencia 

de un daño, ii) la relación de causalidad entre el accionar del 

estado y los daños invocados.

La existencia del daño es un requisito fundamental y supone 

varios aspectos: a) que exista ese daño, b) que ese daño se haya 

acreditado, c) que ese daño sea indemnizable.

En varios de los fallos se afirmó que el hecho de que el afec-

tado continuara en la posesión sin turbación por actos de la 

administración, implicaba que no existía daño. Así, en el fallo 

Klick S.A. y Costoya, la Corte dijo que  los actores conservaron 

la posesión material del bien durante el juicio promovido con-

tra la municipalidad de Buenos Aires  —proceso extinto con 

el desistimiento de la afectación—, sin existir actos posesorios 

que le hayan impedido a los actores lucrar con el valor de su 

renta. Asimismo, en Begher, el Máximo Tribunal dijo que afec-

tación no significa desposesión: “La mera existencia de una ley 

que afecta el bien por causa de utilidad pública, no traduce un 


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supuesto equiparable a la desposesión material que prive a su 

propietario de las prerrogativas de uso y goce del inmueble”.

El hecho que el daño no haya sido acreditado impide recla- 

mar la responsabilidad del estado. El daño es requisito indis-

pensable, tanto en la responsabilidad del estado como en la 

responsabilidad civil.  En la causa Costoya, la Corte afirmó que 

la indemnización otorgada por haber mantenido el inmueble 

indisponible, sujeto al juicio de escrituración y pago del precio 

de venta, carecía de fundamentos, porque no se acreditó en el 

pleito, al menos, la existencia de algún contrato de locación o, 

en todo caso, la intención cierta en ese sentido y su frustración 

por la causa alegada; y en lo que hace a los gastos de subdivi- 

sión que los actores se habrían visto obligados a realizar para 

lograr enajenar el predio, a raíz de su depreciación, el tribunal 

consideró que no habían sido debidamente probados.

El daño, además de existir y haber sido acreditado, tiene que 

ser indemnizable. En este aspecto, la Corte siempre ha dicho, en 

materia de responsabilidad del estado, que el lucro cesante no es 

indemnizable, ni tampoco las ventajas y los daños hipotéticos 

o conjeturales.

En efecto, en Galanti, sostuvo que no podía prosperar el 

reclamo de los actores,

en la medida en que se funda en el cambio de fisonomía del ve-

cindario, pues tal hecho no constituye una lesión indemnizable 

por no atacar de manera esencial el dominio. Dicha circunstan-

cia constituiría a lo máximo una privación al propietario de una  

ventaja de la que gozaba, lo cual no daría derecho a reparación 

alguna (arg. art. 2620, Cód. Civil). 

En Costoyala Cámara Nacional de Apelaciones había hecho 

lugar al lucro cesante consistente en la compensación por la 

indisponibilidad del inmueble durante el tiempo transcurrido 

entre la entrega de la posesión del inmueble a la comuna y el 

dictado de la sentencia que rechazó la demanda de escritura-

ción, por haberse desafectado el bien de la expropiación. La 


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Corte Suprema anuló parcialmente esta sentencia, descartando 

la reparación del lucro cesante. En Klick S.A. el alto tribunal 

descartó la indemnización de un daño por considerarlo hipo-

tético diciendo que la circunstancia de no ser indemnizable 

toda mejora que haya podido introducirse en el inmueble con 

posterioridad a la ordenanza de afectación  (art. 11, ley 21.499) 

no configura por sí misma un daño cierto que deba ser reparado: 

es indispensable demostrar, al menos, que por dicha causa se 

han frustrado proyectos en curso de ejecución o a concretarse 

sobre el bien afectado.

Con respecto al segundo requisito señalado, la relación de 

causalidad entre el accionar del estado y los daños invocados, 

dijo la Corte en Galanti:

No procede la acción de daños y perjuicios contra la comuna fun-

dada en la existencia de terrenos baldíos, fruto de demoliciones 

efectuadas a efectos de la traza de una autopista, terrenos que son 

usados como basurales y refugio de vagabundos, pues además de 

su carácter circunstancial, tales perjuicios no son consecuencia 

directa e inmediata de la afectación o desafectación del inmueble 

a la traza de la autopista. 

Haciendo referencia a este indispensable requisito, también el 

máximo Tribunal afirmó en López Dardo: 

Cabe rechazar la acción por los daños y perjuicios derivados de la 

afectación del inmueble del actor a los fines de su expropiación 

y el posterior desestimiento de la misma, toda vez que no existe 

relación causal entre los actos de afectación y desafectación y los 

deterioros sufridos en el inmueble, ya que el perjuicio alegado no 

proviene de la actividad de la comuna sino de su propia conducta, 

pues conocida la declaración de utilidad pública optó por aban-

donar la propiedad y omitió realizar los trabajos tendientes a su 

mantenimiento y conservación.

Si bien la Corte Suprema sostiene que es facultad de la admi-

nistración la de desistir de la acción de expropiación, también 


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indica que si de esa desafectación se produce un daño, los afec-

tados tienen derecho a reclamar indemnización. Ello significa 

que existe una protección a la propiedad ante ese accionar  

del estado, protección que se traduce en la posibilidad de invo-

car la responsabilidad del estado si se dan todos los requisitos 

 necesarios para su procedencia.

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a

 

capacidad

 

deL

 

municipio

 

para

 

expropiar

 

Por último, otro tema motivo de controversia refiere a la rela- 

ción entre los distintos niveles estatales en tanto actores con 

capacidad de expropiar, fundamentalmente  a la luz de la refor-

ma constitucional de 1994.  Como señalamos al comienzo, la 

nación y las provincias son los únicos titulares de la competen-

cia expropiatoria, pues ejercen por sí mismas y directamente la 

facultad de declarar la utilidad pública. 

A partir de la reforma constitucional de 1994 se torna re-

levante la pregunta acerca de si la articulación de los poderes  

del estado ha cambiado a partir de la reforma de 1994.  En opi-

nión de algunos autores, como Ábalos (2001),  se profundiza la  

descentralización y se fracciona el poder en relación con el terri-

torio, incorporándose a los municipios y a la ciudad autónoma 

de Buenos Aires. Entre otros autores, Antonio M. Hernández 

opina que luego de la reforma constitucional de 1994 existen 

cuatro órdenes de gobierno en la federación argentina: el gobier-

no federal, los gobiernos de provincia, el gobierno autónomo 

de la ciudad de Buenos Aires y los gobiernos municipales autó-

nomos. Y agrega que

[…] la consagración constitucional de las autonomías de la ciudad 

de Buenos Aires y de los municipios significan incuestionable- 

mente la afirmación del federalismo, por la íntima relación entre 

estas instituciones. Asimismo, en la misma línea de fortalecimiento 

del federalismo, se debe inscribir la posibilidad del nivel regional, 

para el desarrollo económico y social, pero no como gobierno 


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  político de un conjunto de provincias, según lo prescripto por el  

art. 124 de la Ley suprema.

También Bidart Campos entiende que la dualidad de poderes 

que implicaba el estado federal y los estados locales se triplica 

con la reforma de 1994, pues dentro de cada provincia los mu-

nicipios revisten un tercer poder, que es el poder municipal, 

también autónomo (Ábalos, 2001).

No obstante el reconocimiento expreso de la autonomía 

municipal en la reforma constitucional de 1994, los municipios 

carecen de poder expropiatorio y por lo tanto, en nada se ha 

alterado el juego de poderes, llevándolo a una escala municipal. 

No obstante esta limitación constitucional,  funcionarios y 

expertos entrevistados nos han acercado relatos de experien-

cias de expropiaciones llevadas a cabo por municipios. En este 

sentido, es interesante no perder de vista la respuesta que la 

Corte Suprema emita en torno al caso de la Municipalidad de 

Avellaneda contra C/Pavillon S.A. (S/Expropiación. Causa 

70361), en el que se discuten los límites y posibilidades de los 

municipios para recurrir a este instrumento. 

a

Lgunas

 

concLusiones

A la hora de cerrar este capítulo, nos interesa destacar la es-

tabilidad que ha caracterizado al régimen constitucional de la 

expropiación en Argentina. La complejidad del procedimien- 

to expropiatorio que en ocasiones involucra a los tres poderes  

del estado no se ha modificado, sin contar las excepciones 

establecidas a la necesidad de ley especial que califique la uti-

lidad pública, como la analizada en el caso de la provincia de 

Buenos Aires para la realización de obras viales e hidráulicas. A 

diferencia de otros países de la región, en Argentina tampoco 

se ha avanzado hacia la descentralización de la capacidad ex-

propiatoria en el nivel municipal. 


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También es necesario señalar que la complejidad del marco 

constitucional de la expropiación configura una arena de con-

flictos y tensiones dentro del estado. Es decir, más allá de la 

dicotomía entre lo público y lo privado, que es constitutiva de  

la expropiación, es posible observar importantes tensiones  

en la propia delimitación de lo público por parte de las distintos 

niveles estatales intervinientes, y aun cada poder, en las distin-

tas agencias intervinientes. El juego de vetos establecido entre 

los tres poderes, que hacen al proceso expropiatorio argentino 

uno de los más problemáticos de América Latina, nos permite 

observar distintas concepciones sobre la utilidad pública y la 

propiedad privada. Así, expropiar constituye una tarea compleja 

y plagada de obstáculos: menos producto de una planificación 

central deliberada que resultado de iniciativas acotadas y  

fragmentarias, en ocasiones defensivas, que por ejemplo en el 

caso de la regularización dominial opera difiriendo un situación 

sumamente lesiva (desalojos) pero que es incapaz de plantear 

respuesta de largo plazo a los problemas planteados. 

Esta estabilidad no implica asumir la ausencia de innovacio-

nes, conflictos y disputas durante los años estudiados, en los que 

el poder judicial ha desempeñando un papel protagónico. Por 

ejemplo, en 1977, en plena dictadura militar, se sancionó la Ley 

Nacional de Expropiaciones (21.499), que recoge  algunas nece-

sidades  del gobierno de facto para la realización de autopistas. 

Una de las innovaciones legislativas que introdujo esta ley fue la 

creación de la figura de la expropiación diferida, cuyo objetivo 

apuntaba a la realización de expropiaciones en distintos plazos 

para otorgarle al estado municipal la posibilidad de adquirir el 

financiamiento necesario para una obra del tal envergadura. 

Sin embargo, los propietarios que accionaron reclamando la 

efectivización de la expropiación encontraron eco en el poder 

judicial, frustrando en parte la planificación inicial. Así, vemos 

cómo la actividad de los jueces en beneficio de los propieta- 

rios afectados, junto con otros factores que se examinaron a 

profundidad más arriba, han obstaculizado la actividad estatal.


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jurídicos

Otro de los temas que hemos revisado, con relación al esta- 

blecimiento de límites temporales a la capacidad de los propie-

tarios afectados por expropiaciones realizadas varias décadas 

atrás, la línea jurisprudencial prevaleciente, que rechaza la 

prescripción de la expropiación inversa cuando no ha mediado 

declaración de utilidad pública, descansa en una defensa del 

derecho de propiedad, con escasa sensibilidad a los contextos 

históricos, políticos e institucionales en que se han realizado 

estas expropiaciones (sobre todo en aquellos casos en que la 

expropiación para realizar vialidades y/o obras hidráulicas ha 

propiciado la valorización de los terrenos).  Así, parece primar 

en el poder judicial una defensa del derecho de propiedad poco 

receptiva a las necesidades y problemas que enfrenta la gestión 

estatal de los problemas colectivos.  

Como contrapartida, una innovación que arroja el análisis 

de los debates jurídicos aquí analizados es la legitimación de 

aquellas expropiaciones realizadas para transferir la propiedad 

a terceros (es decir a otros privados), siempre que medien ob- 

jetivos de “desarrollo industrial o bienestar para la comuni-

dad”. En este sentido, a la masiva aprobación legislativa de 

estos nuevos usos de la calificación de utilidad pública que se 

expresó en las expropiaciones para regularización dominial y  

la recuperación de fábricas en manos de las cooperativas de 

trabajadores, encuentra en el fallo O’ Connor de 2009, legitima-

ción jurisprudencial. Si bien se ha consolidado la interpretación 

jurisprudencial acerca de que la calificación de la utilidad pú-

blica es una facultad del Legislativo que no puede ser revisada 

judicialmente, no deja de ser significativa la argumentación en 

favor de una definición de este tipo de la utilidad pública, que 

ha sido tan frecuente interpelada por el legislativo dicho poder 

en los últimos treinta años. 


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