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CAPÍTULO TERCERO: FISCALIZACIÓN Y SANCIONES POR INFRACCIÓN A LAS NORMAS DE PROTECCIÓN DE LA MATERNIDAD

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4. CAPÍTULO TERCERO: FISCALIZACIÓN Y SANCIONES POR INFRACCIÓN A LAS NORMAS DE PROTECCIÓN DE LA MATERNIDAD

"Dentro de la función del Estado en materia del trabajo se ha constituido un conjunto de organismos", cuya regulación, en cuanto forman parte de la Organización del Estado, se encuentran en la órbita del Derecho Administrativo. Se podría hablar de un Derecho Administrativo del trabajo, pero con el limitado fin de considerar unitariamente los instrumentos que usa el Estado en un campo particular de su acción. Esta asunción por el Estado de la actividad y aun del gasto que significa la tutela del trabajador, especialmente en la cobertura de sus riesgos y necesidades, es lo que Scognamiglio caracteriza como la socialidad de las normas laborales.85


Lo anterior se reconoce positivamente en el artículo 2º inciso final del Código del Trabajo el cual manifiesta que es deber del Estado velar por el cumplimiento de las normas que regulan la prestación de los servicios.

Es en esta perspectiva que procuraremos describir la forma en que opera la fiscalización de las normas de protección de la maternidad.

4.2. Organos responsables de la fiscalización de las normas de protección de la maternidad.


De conformidad al artículo 207 del Código del Trabajo. Corresponde a la Junta Nacional de Jardines Infantiles y a la Dirección del Trabajo velar por el cumplimiento de las disposiciones de este título, haciendo referencia a las normas del Título II del Libro II del Código.


La ley Nº 17.301, creó la Junta Nacional de Jardines Infantiles, estableciendo, entre oras materias, su organización, administración y atribuciones y el Decreto Supremo Nº1574, de 1971, del Ministerio de Educación Pública, publicado en el Diario Oficial de 29 de Junio de 1971, aprobó el Reglamento Orgánico de esta Institución.


Por su parte la función fiscalizadora de la Dirección del Trabajo supone "velar por la correcta aplicación de las leyes del trabajo en todo el territorio de la República" según dispone el artículo 5º del D.F.L Nº2, de 19676 del Ministerio del Trabajo y de Previsión Social extendiéndose esta función no solo a velar por el cumplimiento de la legislación laboral sino que también a las normas de higiene y seguridad en el trabajo y a determinadas normas de carácter previsional.


"La actividad fiscalizadora es realizada por funcionarios públicos que tienen el carácter de ministros de fe respecto de las actuaciones ejecutadas en el ejercicio de su función, denominados genéricamente "inspectores del trabajo". Su actividad se realiza, fundamentalmente, por medio de visitas a los centros o lugares de trabajo.

La Inspección del Trabajo desarrolla su función fiscalizadora, uno, por iniciativa propia; dos, en virtud de denuncia presentada por trabajadores, empleadores u organizaciones sindicales, y tres, a requerimiento de las autoridades de la cual depende y demás organismos con los que colabora."86


Ahora bien, esta referencia específica no priva del hecho que en muchas situaciones particulares existirán otras instituciones que eventualmente podrían verse en la obligación de actuar en defensa de estas normas.


Es así, que podríamos hablar de una fiscalización directa versus una fiscalización indirecta o residual, esto es aquella que le cabe realizar a todo órgano del Estado que, en el ejercicio de sus funciones propias, se encuentra ante la necesidad de pronunciarse sobre la aplicación de las normas de protección de la maternidad.


En efecto, la Contraloría General de la República, dentro del campo de sus atribuciones fiscalizadoras no podría obviar pronunciarse ante las posibles infracciones a las normas de protección de la maternidad, cometidas por instituciones del Estado en su carácter de empleador.


El Ministerio de Educación en relación con la construcción o transformación de las salas cunas, debiendo los propietarios de los establecimientos respectivos someter previamente los planos a la aprobación de la comisión técnica del plan nacional de edificaciones escolares del Ministerio de Educación Pública, según dispone el artículo 204 del Código.


Por último y si bien no aparecen expresamente mencionados cabe recordar que la Constitución otorga al poder judicial, representado a través de los Tribunales, la facultad exclusiva y excluyente de resolver con carácter de cosa juzgada los conflictos de relevancia jurídica sometidos a su conocimiento pudiendo recurrir a su facultad de imperio para hacer cumplir sus resoluciones, como se da en el caso de que el empleador impida a la trabajadora sujeta a las normas de protección el cumplimiento de sus funciones, en este caso la afectada podría recurrir al tribunal para que este ordene la reincorporación de la trabajadora.

De este modo podemos señalar que, dada la trascendencia del bien jurídico protegido, es el conjunto de la institucionalidad, la que debe velar por la tutela de las normas de protección de la maternidad.

Respecto del derecho de sala cuna, en particular, el funcionamiento de estas se encuentra regulado, no obstante hechos recientes, de trágicas consecuencias, hacen aconsejable recordar brevemente los requisitos básicos de funcionamiento de este tipo de recintos.

Ubicación – instalaciones.-

La sala cuna deberá ubicarse en un lugar anexo o independiente del local de trabajo, convenientemente orientado con respecto a la luz solar.

Además, deberá estar aislada del ruido y calor excesivos, trepidaciones, polvo u otros contaminantes producidos por las faenas y deberá ceñirse a las siguientes normas generales:

En cada establecimiento habrá el número de salas necesarias para mantener a todos los hijos menores de un año de las trabajadoras que ocupe. En ningún caso podrán albergarse más de 25 niños en cada sala, y el número mínimo de cunas será de tres por cada veinte mujeres, debiendo aumentarse si fuere necesario;

La sala cuna tendrá una altura de 2,60mt. y se destinará un área de cuatro metros por cada cuna, calculando el promedio sobre la superficie total de la sala;

La sala cuna deberá contar con ventanas al exterior, con un área libre total no inferior a la quinta parte del área de la sala, provista de malla fina de protección contra las mascotas;

La sala deberá poseer iluminación natural y artificial de preferencia difusa, que produzca una intensidad comprendida entre los 75 y 150 lux y que sea de calidad adecuada a la función que desempeña la sala;

La sala deberá contar con elementos de calefacción que permitan mantener una temperatura mínima de 20ºC. estará estrictamente prohibido calefaccionar la sala con braseros con carbón vegetal u otro sistema que signifique combustión lenta o incompleta en el interior;

Cuando sea necesario, deberá instalarse persianas u otros dispositivos que eviten el calor excesivo proveniente de la radiación solar;


Deberá proveerse de sillas con respaldo, en número igual al de las cunas, destinadas a las madres que amamanten o alimenten a sus hijos;

Los cielos, paredes y pisos de la sala cuna, así como el mobiliario, deben estar pintados de color claro y mantenerse en perfecto estado de conservación y escrupulosamente limpios. El aseo de la sala deberá efectuarse a las horas en que ella no se encuentre ocupada y será de cargo del empleador;

En toda la sala cuna deberá existir un baño y un lavatorio con instalación de agua fría y caliente. Además, un equipo individual con los elementos necesarios para el aseo de cada niño;

La sala cuna deberá contar con los medios adecuados para preparar los alimentos para los niños en una sala independiente. Deberá contar con una cocina o anafre a gas o eléctrico con platos suficientes para la preparación de la alimentación de los niños;

Deberá contar con un lavaplatos con llaves de agua corriente, a fin de que las madres puedan dejar en perfectas condiciones de aseo los utensilios y elementos que ocupen en la preparación de los alimentos de sus hijos.

Jabón, detergentes y demás elementos de aseo.

Todo material deberá estar en perfecto estado de conservación.

Las cunas deberán ser metálicas o de madera y contarán con un colchón y una almohada de lana o algodón blanco. El colchón se protegerá en su parte superior por una tela impermeable lavable. La dotación de ropa de cama será la siguiente: 6 sábanas, 3 fundas de almohada, 3 frazadas y 2 colchas.

El lavado de las ropas de las cunas será de cargo del empleador.

Se consultarán uno más corralitos, según el número de niños que estén en condiciones de pararse de sus cunas; deberán estar provistos de una colchoneta forrada en material impermeable que asegure la mantención de a limpieza.

Tratándose de establecimientos peligrosos, como fábricas de explosivos, de fósforos, de telas, impermeables y demás que el Servicio de Salud califique como tales; en estos casos, las salas cunas deberán ubicarse independientemente del edificio en que funcione la industria o establecimiento y fuera del radio estimado como peligroso por el mismo Servicio de Salud, debiendo siempre considerarse la necesidad de facilitar el acceso y traslado a ellas de las trabajadoras desde el lugar de las faenas. Planos y especificaciones.-

Los planos y las especificaciones para la construcción o modificaciones de salas cunas serán aprobados por la Comisión Técnica del Plan Nacional de Edificaciones Escolares del Ministerio de Educación Pública.

Funcionamiento.-

El empleador deberá mantener en servicio la sala cuna forma continuada y durante todo el tiempo que las madres permanezcan en el trabajo. Además, deberá contar con cuidadora y todos los elementos necesarios, aunque no haya niños en ella.

Personal encargado.-

Cada sala cuna estará a cargo de una persona competente que tendrá a su cargo la atención y cuidado de los niños, con exclusión de cualquiera otra actividad. La preparación e idoneidad de esta persona deberá ser calificada por el respectivo Centro de Salud, asimismo, como corresponderá a este mismo organismo la certificación de que tiene salud compatible para la función que desempeñara. La remuneración de esta persona es de cargo del dueño del establecimiento.

Admisión de niño.-

Los niños menores de un año, hijos de trabajadoras, serán admitidos en las salas cunas sin más limitaciones que el estado de salud. Para su ingreso deberá la madre presentar un certificado de salud expedido por el Consultorio infantil del Centro de Salud en que esté ubicada la industria o empresa, el que será expedido en forma gratuita a requerimiento de la madre y en formulario que existirá con ese objeto. Las madres se abstendrán de llevar a sus hijos a la sala cuna cuando estén enfermos. Serán examinados a la llegada diariamente por la persona encargada de la sala cuna para pesquisar cualquier síntoma de enfermedad infecto-contagiosa o de la piel que pueda poner en peligro de contagio al resto de los niños. Los niños que presenten síntomas sospechosos de enfermedad infecto-contagiosa no serán admitidos y serán enviados al Consultorio infantil correspondiente, en donde se vigilará su tratamiento. Un niño que ha padecido una de estas enfermedades no podrá reingresar a la sala cuna sin un certificado expedido por el médico del Consultorio Infantil, donde se acredite que está sano.

Registro.-

En toda sala cuna se llevará un registro en que se inscribirá a los hijos de las trabajadoras que tengan derecho por su edad a utilizar ésta. Si alguno no hiciere uso de ella se registrará la razón por la cual l a madre no lleva a su hijo a la sala cuna, con la firma de la madre.

Libro de indicaciones.-

En cada sala cuna se llevará un libro con las indicaciones que haya formulado el médico sobre la alimentación de cada niño, las que serán cumplidas por la persona encargada de ella.

Entrega de libreta informativa.-

En todos estos establecimientos deberá repartirse a las mujeres en general una libreta que contenga el texto íntegro de las disposiciones legales y reglamentarias sobre protección a las madres y salas cunas. Cuando la mujer lleve a su hijo a la sala cuna, esta libreta deberá contener, además del texto de las disposiciones antes señaladas, las siguientes indicaciones.

Nombre del niño;

Nombres de sus padres o de uno de ellos;

Fecha de nacimiento del niño;

Nombre del médico que hubiere expedido el certificado de salud, y

Fecha de ingreso del niño.

La libreta contendrá, además, un espacio amplio destinado a anotaciones que referirán especialmente a las enfermedades que afectan al niño.

Mantenimiento de salas cunas.-

El mantenimiento de las salas cunas será de gasto exclusivo del empleador, quien deberá tener una persona competente a cargo de la atención y cuidado de los niños, la que deberá estar, perfectamente, en posesión del certificado de auxiliar de enfermería por la autoridad competente.87

4.2. Sanciones aplicables al incumplimiento de las normas de protección.


Las normas de protección a la maternidad si bien conllevan un hondo trasfondo valórico, no son normas morales sino jurídicas y su infracción trae como consecuencia necesaria la sanción, la cual no es sino la reacción específica del derecho contra los actos de conducta humana calificados de ilícitos o contrarios al derecho88, en este caso dicha reacción se presenta como una multa y es pues la consecuencia de tales actos.


En efecto, la infracción de las disposiciones sobre protección de la maternidad contenidas en el título II del Libro segundo del Código se sancionan, en general, con multa que va desde la suma de catorce a sesenta unidades tributarias mensuales según el valor vigente a la fecha de haberse incurrido en la infracción. En caso de reincidencia la multa se aplica aumentada al doble.


Del mismo modo se sanciona a los empleadores por cuya culpa las instituciones que deben pagar las prestaciones de maternidad no lo hagan. Sin perjuicio de esta multa será de cargo directo de los empleadores el pago de los subsidios que correspondan a las trabajadoras asegurándose de esta forma el pago íntegro y oportuno del subsidio maternal.


Menciona así mismo el artículo 208º del Código, la hipótesis de incumplimiento a lo indicado en el artículo 194º parte final del Código, en orden a prohibir al empleador condicionar la contratación de trabajadoras, su permanencia o renovación de contrato, o la promoción o movilidad en su empleo, a la ausencia o existencia de embarazo, de igual forma como le prohibe el exigir para dichos fines certificado o examen alguno para verificar si se encuentra o no en estado de gravidez, la infracción a lo señalado tendrá multas semejantes a la indicadas anteriormente.


Los recursos obtenidos por concepto de multas deben ser traspasados por el Fisco a la Junta Nacional de Jardines Infantiles, permitiendo de esta forma la construcción y mantención de nuevos Jardines Infantiles.


Respecto de la aplicación de multas, jurisprudencia de la Corte de Apelaciones de San Miguel, en fallo de fecha 02.11.83 en causa Rol Nº 1798, dispuso que el juez de la causa carece de la facultad para imponer multas por infracción de las disposiciones sobre protección a la maternidad, toda vez, que la fiscalización de las normas corresponde exclusivamente a la Dirección del Trabajo.


En efecto, si bien el Código menciona la responsabilidad tanto de la Dirección del Trabajo como de la Junta Nacional de Jardines Infantiles en relación con la fiscalización de las normas sobre protección de la maternidad, el dictamen Nº 20.933 de 15 de junio de 1998 de la Contraloría General de la República a señalado que la Junta Nacional de Jardines Infantiles carece de competencia para aplicar sanciones.


Dice dicho dictamen que: " En relación con la materia cabe anotar, en primer término, que el aludido artículo 208 del referido Código, contenido en ese Título II, en lo que interesa, previno que "Las infracciones a las disposiciones de este título se sancionarán con multa de catorce a setenta Unidades Tributarias Mensuales en vigor a la fecha de cometerse la infracción, multa que se duplicará en caso de reincidencia ". Enseguida, menester es señalar que el inciso final del precitado artículo 208 prescribe que la " fiscalización del cumplimiento de las disposiciones de este artículo corresponderá a la Dirección del Trabajo y a la Junta Nacional de Jardines Infantiles", de lo cual se podría estimar, en principio, atendiendo al solo tenor de la regla, que estos dos organismos podrían, indistintamente, aplicar las multas de que se trata. Con todo, es dable hacer presente que de los artículos 18 y siguientes del D.F.L. Nº 2, de 1967, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social - que dispone la reestructuración y fija las funciones de la Dirección del Trabajo - aparece con claridad que los Inspectores del Trabajo poseen atribuciones expresas para sancionar directamente con multas por las infracciones que constaten, a través de un procedimiento preestablecido, tienen el carácter de ministros de fe respecto de todas las actuaciones que realicen, incluso pueden requerir el auxilio de la fuerza pública con el fin de desarrollar sus tareas fiscalizadoras, prerrogativas que, entre otras, ni el Código del Trabajo ni la Ley Nº17.301 - que regula la Junta Nacional de Jardines Infantiles- otorgan a la institución ocurrente, de manera, pues que en estas circunstancias es improcedente inferir la existencia de determinadas potestades sancionadoras si el legislador, como acontece respecto de la Dirección del Trabajo, no ha señalado a su respecto los mecanismos jurídicos para hacerlas efectivas.

A su vez, es necesario consignar que el artículo 1º de esta Ley Nº 17.301 establece que la Junta Nacional de Jardines Infantiles " tendrá a su cargo crear y planificar, coordinar, promover, estimular y supervigilar la organización y funcionamiento de jardines infantiles", de modo entonces, que debe entenderse que la labor fiscalizadora de la interesada se halla circunscrita, por mandato legal, a la creación y condiciones de operación de dichos establecimientos, sin que pueda presumirse, por ende, que su competencia se extiende en general, a todas las infracciones a la preceptiva del Título II del Libro II del Código del Trabajo.

En otras palabras, del contexto de la normativa reseñada aparece, entonces, que las multas de que se trata deben ser resueltas por el ente estatal al cual el legislador entregó las funciones respectivas, fijando tanto el procedimiento para ello como su forma de aplicación, sin desmedro, por cierto, de las facultades fiscalizadoras de la Junta Nacional de Jardines Infantiles en el ámbito de su competencia, las cuales comprenden la de requerir la intervención de la Dirección del Trabajo para los fines en análisis.

Por último, sostener como lo estima la entidad recurrente que por mandato del artículo 208, inciso final, del Código del Trabajo, le fueron conferidas potestades para imponer multas, significaría entender que esta disposición habría otorgado competencias semejantes a dos organismos públicos - Dirección del Trabajo y Junta Nacional de Jardines Infantiles - lo cual resulta inadmisible al tenor del artículo 5º, inciso segundo, de la Ley Orgánica Constitucional de Bases de la Administración del Estado Nº18.575, que consulta el principio de unidad de acción de los órganos públicos, el cual postula precisamente evitar la duplicación o interferencia de funciones entre los organismos de la Administración del Estado.

En consecuencia, Contraloría General concluye que la Junta Nacional de Jardines Infantiles carece de competencia para aplicar las sanciones establecidas en el artículo 208 del Código del Trabajo"89



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