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Estudio sobre el impacto de la Convención en el ámbito accesibilidad a los medios audiovisuales

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5.1.8. Estudio sobre el impacto de la Convención en el ámbito accesibilidad a los medios audiovisuales

Investigadora responsable: María del Carmen Barranco Avilés.

SUMARIO: 1) Cuestiones preliminares 2) Cambios generales necesarios 3) Cambios concretos 3.1) Acceso a sistemas y tecnologías de la información y comunicaciones, incluida Internet 3.2) Libertad de expresión y opinión y acceso a la información 3.3) Derecho a la educación 3.4) Derecho a la participación en la vida cultural, las actividades recreativas, el esparcimiento y el deporte 3.4.1) Normas sobre acceso a material cultural en formatos accesibles 3.4.2) Normas sobre acceso a programas de televisión 3.4.3) Normas sobre acceso a películas 3.4.4) Normas sobre acceso a teatro 3.4.5) Normas sobre acceso a otras actividades culturales en formatos accesibles 3.5) Propiedad intelectual y acceso de las personas con discapacidad a materiales culturales 3.6) Obligaciones de promoción del Estado español: normas técnicas y diseño para todos 3.7) El sistema de control.



1) Cuestiones preliminares

Antes de presentar los cambios concretos que el cumplimiento de las obligaciones derivas de la Convención Internacional sobre los derechos de las personas con Discapacidad requiere, conviene recordar cuáles son las normas clave para comprender el régimen actual de la accesibilidad a los medios audiovisuales.

En primer lugar, el régimen general de la discapacidad pende, en España, de la Ley 51/2003, de Igualdad de Oportunidades, No Discriminación y Accesibilidad Universal de las Personas con Discapacidad (en adelante LIONDAU). Esta norma constituye un hito muy importante en la configuración normativa de la discapacidad en España por cuanto introduce en el Derecho español un enfoque general basado en derechos.

En relación con la accesibilidad a los medios, resulta especialmente relevante el artículo 3.1, que establece la aplicabilidad de la llamada LIONDAU al ámbito de las telecomunicaciones y de la sociedad de la información, así como a los bienes y servicios a disposición del público -que son pertinentes para este estudio en la medida en que utilizan grabaciones o emisiones acústicas acompañadas de imágenes ópticas-. Además, en las Disposiciones finales Séptima y Sexta, respectivamente, se establece un plazo de dos años desde la entrada en vigor de la ley para el establecimiento de las condiciones básicas de accesibilidad en ambos casos. Por su parte, en el caso de las telecomunicaciones y de la sociedad de la información, se establece un plazo adicional, aunque ya determinado, en el que se harán obligatorias las mencionadas condiciones, que será de cuatro a seis años desde a entrada en vigor de la ley para los productos nuevos y de ocho a diez para los existentes susceptibles de ajustes razonables. De acuerdo con las previsiones de la Ley 51/2003, pues, en 2013 la accesibilidad ha de ser una realidad en el ámbito de las telecomunicaciones y de la sociedad de la información.

Por el momento, se ha aprobado por Real Decreto 1494/2007, de 12 de noviembre, el Reglamento sobre las condiciones básicas para el acceso de las personas con discapacidad a las tecnologías productos y servicios relacionados con la sociedad de información y medios de comunicación social.

En el mencionado Real Decreto se especifica el grado de accesibilidad exigible a las páginas Web de las administraciones públicas; establece también requisitos de accesibilidad a la Televisión Digital Terrestre; incorpora algunas obligaciones relacionadas con la accesibilidad de las personas con discapacidad a la definición del servicio universal a los efectos de la Ley 32/2003, de 3 de noviembre, General de Telecomunicaciones, mediante una modificación del Real Decreto 424/2005, de 15 de abril, por el que se aprueba el Reglamento sobre las condiciones para la prestación de servicios de comunicaciones electrónicas, el servicio universal y la protección de los usuarios.

Los nuevos requisitos serán exigibles, con carácter general, desde el 4 de diciembre de 2009, para productos y servicios nuevos, y el 4 de diciembre de 2013, para los existentes susceptibles de ajustes razonables. Sin embargo, el plazo se adelantó a la entrada en vigor en lo relativo a las modificaciones al Real Decreto 424/2005 –con la excepción de las previsiones sobre la guía electrónica, que se acogen a los plazos generales- y en lo relativo a la adaptación a la prioridad 1 de la Norma UNE 139803:2004 de las páginas nuevas de Internet de las administraciones públicas o sostenidas con fondos públicos. También es exigible ya la adaptación de las páginas existentes (para las que se otorgó un plazo de seis meses desde la entrada en vigor). Además, el 31 de diciembre de 2008, todas las páginas deben cumplir con la prioridad 2 de la mencionada norma (aunque tanto el plazo como la norma pueden ser actualizados por Orden Ministerial).

De cualquier forma, tendremos ocasión de comprobar que la accesibilidad universal en el sector audiovisual en el ámbito del Derecho español es aún un derecho pendiente de concreción.



2) Cambios generales necesarios

En el resultado 56 se identificaron cuatro cambios generales que supone la Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad para la orientación que hasta el momento prevalece en el Derecho español sobre el ámbito “Accesibilidad a los medios audioviduales”.

En primer lugar, la Convención insiste en que la exigencia de accesibilidad trasciende la accesibilidad física a los entornos. Sin embargo, en las normas españolas relativas a la materia se mantiene la desconexión entre los distintos niveles de accesibilidad. Por ejemplo, en las normas sobre acceso a espectáculos públicos se prioriza la accesibilidad física; sin embargo, en las normas relativas a accesibilidad a la Televisión Digital, se prioriza la accesibilidad a los contenidos. La adecuación a la Convención supondrá cambios concretos en relación con estas cuestiones.

En segundo lugar, la regulación de la exigencia de accesibilidad a los medios audiovisuales debe hacerse, por prescripción de la Convención, desde el punto de vista de los derechos afectados. Puesto que en este trabajo se opta por el mismo enfoque, la presentación de los cambios normativos se realizará a partir de la presentación de los derechos afectados. Por otro lado, tendremos ocasión de mostrar cómo algunas normas que podemos considerar reguladoras de las condiciones de ejercicio de esos derechos (de nuevo sirven como ejemplos las normas sobre acceso a espectáculos públicos) se refieren a la accesibilidad como una cuestión de seguridad en los espacios públicos y no tanto como condición para el ejercicio del derecho a la participación en la vida cultural, las actividades recreativas, el esparcimiento y el deporte

En tercer lugar, la Convención obliga al Estado a establecer mecanismos para que la propiedad intelectual no sea un obstáculo para implementar las medidas de accesibilidad.

Por último, habrán de implementarse las obligaciones que asume el Estado español, desde la entrada en vigor de la Convención, de promover la generación de normas técnicas que tengan en cuenta la estrategia del diseño para todos, así como la investigación y el desarrollo de bienes y productos desde esta estrategia



3) Cambios concretos

Como se ha adelantado, las sugerencias de cambios concretos se ordenarán a partir de los derechos reconocidos por la Convención cuyo ejercicio puede verse afectado si no se desarrollan las condiciones adecuadas de accesibilidad a los medios audiovisuales. Esta estructura se aleja de la que suele utilizarse en los sectores relacionados con lo audiovisual que establecen las normas españolas sobre accesibilidad: telecomunicación y servicios de la sociedad de la información, medios de comunicación social y bienes y servicios a disposición del público en general. La opción se justifica porque habría escenarios en los que el ejercicio de derechos fundamentales por parte de las personas con discapacidad puede verse comprometido, y que podríamos incluir en una definición amplia de audiovisuales, cuya regulación escaparía de la de telecomunicación y servicios de la sociedad de la información, medios de comunicación social, y bienes y servicios a disposición del público en general, salvo que la definición de bienes y servicios a disposición del público en general fuera muy amplia. Me refiero a espacios tales como el cine, el teatro o los espectáculos públicos. Al respecto, la propuesta elevada por el CERMI298 se plantea que la norma pendiente en el Derecho español debe regular el ámbito del consumo; el ámbito del comercio minorista; el ámbito de bienes y servicios a disposición del público de carácter financiero, bancario y de seguros; bienes y servicios a disposición del público de carácter sanitario y de promoción y protección de la salud, incluidos las oficinas de farmacia y los servicios veterinarios; bienes y servicios a disposición del público de carácter social, asistencial, de atención a la infancia, incluidas las guarderías, y religiosos; bienes y servicios a disposición del público de carácter educativo, de cualquier etapa y nivel; bienes y servicios a disposición del público relacionados con la seguridad y el orden públicos, la protección civil y las emergencias; bienes y servicios a disposición del público de carácter cultural e histórico-artísticos; bienes y servicios a disposición del público de atención personal; bienes y servicios a disposición del público de naturaleza turística, incluidos los servicios de hostelería y restauración; bienes y servicios a disposición del público de carácter medioambiental y naturales; bienes y servicios a disposición del público de naturaleza deportiva; bienes y servicios a disposición del público de carácter recreativo, de esparcimiento y de ocio, incluidos los espectáculos públicos y las exposiciones; bienes y servicios a disposición del público de mantenimiento, reparación y garantía de otros bienes y servicios; servicios de información al público; bienes y servicios provistos o prestados por determinadas personas; resto de bienes y servicios a disposición del público.

Por otro lado, la LIONDAU prevé que esta norma, de carácter estatal, tenga un carácter reglamentario, lo que supone un obstáculo para que afecte a ámbitos cuya regulación está reservada a la ley y que, además, en muchas ocasiones forman parte de las competencias de las Comunidades Autónomas.

Antes de presentar estos cambios concretos, conviene recordar que los medios audiovisuales interesan, en relación con los derechos de las personas con discapacidad, desde dos puntos de vista. Por un lado, porque estos derechos exigen la implementación de medidas de accesibilidad a los contenidos expresados a través de dichos medios; por otro, porque los medios audiovisuales son instrumentos para la accesibilidad a procesos de comunicación. En este sentido, constituyen una herramienta que puede ser de una gran utilidad en relación con derechos tales como recibir y transmitir información, tutela judicial efectiva, trabajo, derechos políticos o, de modo fundamental, derecho a la educación, por citar algunos ejemplos. Es desde este punto de vista desde el que, consideramos, hay que entender el artículo 9.2 g) en lo que se refiere a la obligación de los Estados de “promover el acceso de las personas con discapacidad a los nuevos sistemas y tecnologías de la información y a las comunicaciones, incluida internet”. A los cambios derivados de este precepto nos referiremos en primer lugar.

A continuación, y de acuerdo con el plan trazado, prestaremos atención a los cambios concretos que la efectividad de los derechos fundamentales reconocidos por la Convención requiere en la regulación de los medios audiovisuales.

Además, como se ha señalado, la Convención introduce la obligación del Estado de establecer mecanismos para que la propiedad intelectual no sea un obstáculo para la accesibilidad y obligaciones promocionales relacionadas con la generación de normas técnicas y la potenciación del diseño para todos. Por último, las obligaciones internacionales del Estado español se mantendrán en suspenso, si no asegura la accesibilidad a los medios mediante mecanismos de control efectivo.

3.1) Acceso a las tecnologías de la información y a las comunicaciones y medios de comunicación: tecnologías, productos y servicios relacionados con la sociedad de la información y medios de comunicación social

El ya mencionado artículo 9.2 g) de la Convención, establece la obligación del Estado de “promover el acceso de las personas con discapacidad a los nuevos sistemas y tecnologías de la información y las comunicaciones, incluida Internet”.

En las cuestiones preliminares relacionadas con este ámbito también se ha hecho mención al Real Decreto 1494/2007, de 12 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento sobre las condiciones básicas para el acceso de las personas con discapacidad a las tecnologías productos y servicios relacionados con la sociedad de información y medios de comunicación social. Con esta norma, el Estado habría satisfecho su obligación de promover el acceso a tecnologías, productos y servicios relacionados con la sociedad de la información en cuanto a los siguientes aspectos:

a) En relación con las condiciones básicas de accesibilidad y no discriminación en materia de telecomunicaciones.

Las telecomunicaciones, tal y como son definidas por el Derecho español, abarcan los servicios prestados por lo general a cambio de una remuneración que consiste, en su totalidad o principalmente, en el transporte de señales a través de redes de comunicaciones electrónicas, con inclusión de los servicios de telecomunicaciones y servicios de transmisión en las redes utilizadas para la radiodifusión, pero no de los servicios que suministren contenidos transmitidos mediante redes y servicios de comunicaciones electrónicas o de las actividades que consistan en el ejercicio del control editorial sobre dichos contenidos. La Ley General de Telecomunicaciones excluye expresamente de su regulación los contenidos difundidos a través de medios audiovisuales, que constituyen parte del régimen de los medios de comunicación social, y que se caracterizan ‘por ser transmitidos en un solo sentido de forma simultánea a una multiplicidad de usuarios’. Igualmente se excluye de su regulación la prestación de servicios sobre las redes de telecomunicaciones que no consistan principalmente en el transporte de señales a través de dichas redes. Estos últimos son objeto de regulación en la Ley 34/2002 de Servicios de la Sociedad de la Información y de Comercio Electrónico. No obstante, las redes utilizadas como soporte de los servicios de radiodifusión sonora y televisiva, las redes de televisión por cable y los recursos asociados, como parte integrante de las comunicaciones electrónicas, estarán sujetos a lo establecido en esta ley.

El citado Real Decreto amplía las obligaciones del servicio universal en relación con la telefonía fija.

Además, en relación con la telefonía móvil, exige al operador designado garantizar el acceso a las personas con discapacidad al servicio de atención al cliente, así como a los contenidos de los contratos, facturas y demás información suministrada a todos los abonados (artículo 3).

Asimismo y en relación con el servicio de telefonía móvil se exige al gobierno a través del Centro Estatal de Autonomía Personal y Ayudas Técnicas una actitud activa de promoción para que exista una oferta suficiente y tecnológicamente actualizada de terminales de telefonía móvil especiales, adaptados a los diferentes tipos de discapacidades, teniendo en consideración, entre otros, los siguientes elementos o facilidades: a) Marcación vocal y gestión de las funciones principales del teléfono por voz, b) Información, a través de una síntesis de voz, de las diferentes opciones disponibles en cada momento o de cualquier cambio que se produzca en la pantalla, c) Generación de voz para facilitar la accesibilidad de los SMS, d) Conectores para instalar equipos auxiliares tales como auriculares, amplificadores con bobina inductiva, pantallas externas, o teclados para enviar mensajes, e) Pantallas de alto contraste, con caracteres grandes o ampliados y posibilidad de configuración por el usuario. Todo ello sin perjuicio de lo establecido de la legislación aplicable sobre servicio universal y protección de los usuarios (artículo 4).

b) En relación con las condiciones básicas de accesibilidad y no discriminación en materia de la sociedad de la información

b.1) Páginas de Internet

Las condiciones de accesibilidad se impondrán, en los plazos previstos a las páginas de Internet de las administraciones públicas o sostenidas con fondos públicos, sin embargo, no se determinan y aseguran obligaciones para las páginas diferentes de las mencionadas, salvo la nueva disposición adicional quinta introducida por la Ley 56/2007, de 28 de diciembre, de Medidas de Impulso de la Sociedad de la Información, en la Ley 34/2002 de Servicios de la Sociedad de la Información y de Comercio Electrónico. En ella se establece que las páginas de Internet de las empresas que presten servicios al público en general de especial trascendencia económica, sometidas a la obligación de disponer de un medio de interlocución telemática para la prestación de estos servicios, deben también satisfacer, desde el 31 de diciembre de 2008 “como mínimo, el nivel medio de accesibilidad al contenido generalmente reconocido”. Las empresas afectadas por esta obligación son las que agrupen a más de cien trabajadores o tengan un volumen anual de operaciones que exceda de 6.010.121,04 euros, siempre que operen en alguno de los siguientes sectores económicos: a) servicios de comunicaciones electrónicas a consumidores; b) servicios financieros destinados a consumidores, incluyendo los servicios bancarios, de crédito o de pago, los servicios de inversión, las operaciones de seguros privados, los planes de pensiones y la actividad de mediación de seguros; c)  servicios de suministro de agua a consumidores; d) servicios de suministro de gas al por menor; e)  servicios de suministro eléctrico a consumidores finales; f) servicios de agencia de viajes; g) servicios de transporte de viajeros por carretera, ferrocarril, por vía marítima, o por vía aérea; h) Actividades de comercio al por menor.

Sin embargo, por un lado, la obligación de mantenimiento del medio únicamente afecta a determinados servicios relacionados con la contratación, la consulta de datos, la presentación de quejas y el ejercicio de derechos relacionados con la protección de datos de carácter personal. Por otra parte, dado que esta obligación de accesiblidad se encuentra en el apartado quinto de la Disposición adicional segunda, no resulta claro si se extiende del régimen de infracciones y sanciones en materia de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad a su control y aseguramiento también cuando se trata de las empresas mencionadas, o si esa previsión del apartado cuarto se refiere únicamente a las páginas web de la Administración o sostenidas con fondos públicos: “los incumplimientos de las obligaciones de accesibilidad establecidas en esta Disposición adicional estarán sometidos al régimen de infracciones y sanciones vigente en materia de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad.”

Eso sí, con mayores pretensiones, en el artículo 6, se establece para las administraciones públicas la obligación de promover “medidas de sensibilización, divulgación, educación y, en especial, formación en el terreno de la accesibilidad, con objeto de lograr que los titulares de otras páginas de Internet distintas de aquéllas a las que se refiere el artículo anterior, incorporen progresivamente y en la medida de lo posible los criterios de accesibilidad y mejoren los niveles mencionados en el mismo, particularmente aquéllas cuyo contenido se refiera a bienes y servicios a disposición del público y, de forma prioritaria, las de contenido educativo, sanitario y de servicios sociales”. Con esta norma se incorpora en el Derecho español la obligación de promover la implementación de medidas de accesibilidad a Internet. Además, en el artículo 7, establece un procedimiento de acreditación.

A la luz de la Convención, sin embargo, parece que las obligación de accesibilidad deberían extenderse también para páginas privadas no sostenidos con fondos públicos cuando de ello dependa la posibilidad de ejercicio de derechos fundamentales contenidos en la propia Convención.

b.2) Equipos informáticos y programas de ordenador

Los equipos informáticos y programas de ordenador utilizados por las administraciones públicas deben ser accesibles. En relación con los restantes, el artículo 8.2 establece obligaciones de promoción.

b.3) Firma electrónica

Se establece la obligación de accesibilidad de los servicios, procesos, procedimientos

y dispositivos de firma electrónica, a los que será de aplicación lo establecido en los artículos 5, 6 y 8. No está claro si el régimen es distinto para la Administración o para los particulares. Parece que debería ser aplicable el mismo régimen para todos los sujetos que presten estos servicios, pero debería aclararse.

c) En relación con la condiciones básicas de accesibilidad y no discriminación en materia de medios de comunicación social

c.1) Televisión

El Reglamento menciona la legislación general audiovisual como el instrumento que determinará los criterios de accesibilidad, sin embargo, la Ley General Audiovisual todavía no se ha aprobado, por lo que el Estado español no cumple, en relación con este aspecto, con las obligaciones derivadas de la Convención

c.2) Televisión Digital

En el Reglamento se prevé la obligación de las Administraciones públicas de garantizar el acceso a los servicios, así como la existencia un número suficiente receptores que satisfagan los requisitos de accesibilidad. Las obligaciones aparecen sin concretar en relación con el primero de los aspectos.

Además, se establecen obligaciones de en relación con el fomento de la difusión pública de las medidas de accesibilidad a la televisión digital, coordinarán actuaciones y sinergias entre todos los agentes implicados, y desarrollarán planes de investigación, desarrollo e innovación (I+D+I), a fin de favorecer la implantación y la puesta en práctica de las tecnologías necesarias para que las personas con discapacidad tengan pleno acceso a la televisión digital. Igualmente, las administraciones públicas implicadas, promoverán el desarrollo de políticas de normalización, códigos de buenas prácticas y herramientas que incorporen requisitos de accesibilidad.

c.3) Publicidad

Únicamente se contemplan obligaciones relativas a la accesibilidad a la publicidad institucional realizada en soporte audiovisual que son de aplicación al sector público estatal. Esta misma restricción se establece en la Ley 27/2007, que reconoce las lenguas de signos españolas y regula los medios de apoyo a la comunicación oral de las personas sordas, con discapacidad auditiva y sordociega (artículo 14.2).

Como sistema de control, la Disposición adicional tercera establece que “el Consejo Nacional de la Discapacidad, con base en el informe anual o en las medidas o decisiones propuestas por la Oficina Permanente Especializada al Pleno, informará sobre el grado de cumplimiento de las obligaciones en materia de accesibilidad regulada en este Real Decreto, para ser tenido en cuenta por el departamento ministerial responsable”. No se incluyen, pues, claramente, y de un modo general las obligaciones de accesibilidad en el régimen general de infracciones y sanciones en materia de discapacidad de la Ley 49/2007, de 26 de diciembre.

En relación con este primer aspecto, el Reglamento aprobado por Real Decreto 1494/2007, debería modificarse para incorporar obligaciones concretas cuando se estén afectando a derechos fundamentales; y mecanismos de control de la actividad promocional de las Administraciones públicas, en otro caso. En concreto habría que incluir expresamente y con carácter general el inclumplimiento de las medidas de accesibilidad previstas, en el régimen de la Ley 49/2007.

Habría que modificar el orden de los apartados de la Disposición Adicional Quinta de la Ley de Servicios de la Sociedad de la Información, para que las obligaciones de accesibilidad de páginas de empresa en ella establecidas quedaran amparadas por el régimen de infracciones y sanciones en materias de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad.

Es preciso garantizar la accesibilidad a páginas de Internet cuando de ello dependa el ejercicio de derechos reconocidos en la Convención, sean estas páginas de Administraciones públicas o sostenidos con fondos públicos o de carácter privado.

Se hace urgente la aprobación de una Ley General de Audiovisual en la que establezcan obligaciones de accesibilidad a los servicios de Televisión y se articulen los correspondientes mecanismos de control

Es preciso incorporar medidas de promoción de la accesibilidad de la publicidad cuando la llevan a cabo agentes externos al sector público estatal y aun cuando no tenga un carácter institucional



3.2) Libertad de expresión y opinión y acceso a la información

El artículo 21 de la Convención establece la obligación de los Estados Partes de adoptar “las medidas pertinentes para que las personas con discapacidad puedan ejercer el derecho a la libertad de expresión y opinión, incluida la libertad de recabar, recibir y facilitar información e ideas en igualdad de condiciones con las demás y mediante cualquier forma de comunicación que elijan con arreglo a la definición del artículo 2 de la presente Convención”

En relación con estos derechos, la accesibilidad a los medios audiovisuales puede constituir una condición de ejercicio. Así, en el 21 a) se establece como una de las medidas a adoptar “facilitar a las personas con discapacidad información dirigida al público en general, de manera oportuna y sin costo adicional, en formato accesible y con las tecnologías adecuadas a los diferentes tipos de discapacidad”. Al respecto, conviene recordar los avances y las deficiencias del Real Decreto 1494/2007, en concreto a la demora en la aprobación de una Ley General Audiovisual.

En el apartado b) se prevé como medida la de “aceptar y facilitar la utilización de la lengua de señas, el Braille, los modos, medios, y formatos aumentativos y alternativos de comunicación y todos los demás modos, medios y formatos de comunicación accesibles que elijan las personas con discapacidad en sus relaciones oficiales”. Esta medida, en lo que respecta a las personas sordas, con discapacidad auditiva y sordociegas, se implementa a través de la Ley 2/2007, de 23 de octubre, por la que se reconocen las lenguas de signos españolas y se regulan los medios de apoyo a la comunicación oral de estas personas. La eficacia de la misma Ley supone un requisito suficiente para cumplir con la obligación del artículo 21 e) de “reconocer y promover la utilización de lenguas de señas”. Para la garantía de las obligaciones derivadas de esta ley, se contiene una remisión al régimen establecido por la LIONDAU

La de “alentar a las entidades privadas que presten servicios al público en general, incluso mediante Internet, a que proporcionen información y servicios en formatos que las personas con discapacidad puedan utilizar y a los que tengan acceso”, recogida en el artículo 21 c), está pendiente de concreción. Al respecto la LIONDAU se remite, como hemos visto a una norma reglamentaria que desarrollará la accesibilidad a bienes y servicios a disposición del público.

El 21 e) establece la obligación de “alentar a los medios de comunicación, incluidos los que suministran información a través de Internet, a que hagan que sus servicios sean accesibles para las personas con discapacidad”.

En relación con la libertad de expresión y de opinión y acceso a la información, deben concretarse las obligaciones de accesibilidad en los distintos medios.

Además, el ejercicio de los derechos reconocidos en el artículo 21 exige que el Reglamento aprobado por Real Decreto 1494/2007, se modifique para incorporar obligaciones concretas o mecanismos de control de la actividad promocional de las Administraciones públicas en el caso en que las obligaciones sean de alentamiento -apartados c) y d) del artículo 21 de la convención-. El cumplimiento de estas obligaciones debería asegurarse mediante su inclusión expresa en el régimen de infracciones y sanciones en materia de igualdad de oportunidades y no discriminación de las personas con discapacidad.

Se hace urgente la aprobación de una Ley General de Audiovisual en la que establezcan obligaciones de accesibilidad a los servicios de Televisión y se articulen los correspondientes mecanismos de control

Es perentoria la aprobación del Reglamento sobre accesibilidad a bienes y servicios a disposición del público.

Es preciso incorporar medidas de promoción de la accesibilidad de la publicidad cuando la llevan a cabo agentes externos al sector público estatal y aun cuando no tenga un carácter institucional



3.3) Derecho a la educación

El artículo 24 establece el reconocimiento del derecho a la educación de las personas con discapacidad por los Estados Partes. Para hacer efectivo el derecho, los Estados adoptarán las medidas pertinentes para “facilitar ... otros modos, medios y formatos de comunicación aumentativos o alternativos” . Entendemos que en relación con esos otros medios y formatos, los audiovisuales constituyen una herramienta imprescindible, sin embargo, no existen en las normas educativas españolas previsiones específicas al respecto. Así, en la parte relativa a la especificación de las áreas de conocimiento de la educación primaria, de la reciente Ley Orgánica de Educación, existen no menos de veinte remisiones a medios audiovisuales como materiales de estudio o aprendizaje. Sin embargo, no existen prácticamente previsiones sobre el acceso a dicho materiales por parte de los estudiantes con discapacidades sensoriales o de aprendizaje.

Las normas educativas deberían reformarse para introducir la obligación de utilización de materiales audiovisuales cuando puedan constituir un medio o formato adecuado para la comunicación de las personas con discapacidad.

Las normas educativas deben reformarse para establecer en las menciones a los materiales audiovisuales que deben ser accesibles



3.4) Derecho a la participación en la vida cultural, las actividades recreativas, el esparcimiento y el deporte

El artículo 30 de la Convención establece “el derecho de las personas con discapacidad a participar, en igualdad de condiciones con las demás, en la vida cultural”. Para dar satisfacción a este Derecho, los Estados tienen la obligación de adoptar las medidas pertinentes para que las personas con discapacidad tengan acceso a material cultural, a programas de televisión, películas, teatro y otras actividades y a los lugares en que estas representaciones o servicios culturales se ofrezcan.

Para analizar en qué medida la Convención requiere cambios concretos en el Derecho español, prestaremos atención a los siguientes escenarios: normas sobre acceso a material cultural en formatos accesibles, normas sobre acceso a programas de televisión, normas sobre acceso a películas, normas sobre acceso a teatro y normas sobre acceso a otras actividades culturales en formatos accesibles.



3.4.1) Normas sobre acceso a material cultural en formatos accesibles

En cuanto a materiales culturales en formatos accesibles tienen una especial relevancia los DVD. No existe una normativa estatal específica que resulte aplicable a la producción, y distribución de medios audiovisuales en DVD. Únicamente le resultan de aplicación las disposiciones contenidas en la normativa horizontal sobre accesibilidad en la comunicación en las que quedan implicadas.

No obstante debe tenerse en cuenta que la mayoría de los contenidos audiovisuales incluidos en los DVD son cinematográficos, por lo que son las exigencia dispuestas en este ámbito las que terminan por aplicarse a los DVD. No obstante hacer depender la accesibilidad de ese ámbito (la cinematografía) sería excesivamente limitado ya que se dejarían fuera otros contenidos (series, etc.), sin mencionar que las disposiciones sobre accesibilidad en el cine son asimismo muy escasas y poco efectivas.

La falta de regulación resulta difícil de comprender si tenemos en cuenta que no sólo se trata de una tecnología que lleva tiempo comercializándose en España, sino que además, ofrece grandes posibilidades y facilidades técnicas para garantizar el acceso a su contenido a las personas con discapacidad. A falta de previsiones legales vinculantes, se han desarrollado, más bien por iniciativa privada, criterios y directrices sobre accesibilidad audiovisual de los DVD.



3.4.2) Normas sobre acceso a programas de televisión

En este ámbito hay una gran incidencia de la normativa horizontal sobre accesibilidad en la comunicación, tanto del Estado como de las Comunidades Autónomas, que confluye con la normativa sectorial-específica sobre las diversas tecnologías (analógico-digital) y sistemas de transmisión (cable, difusión terrestre, satelital) dando lugar a un panorama muy confuso que no podrá arreglar una futura Ley sobre el Audiovisual al menos a corto o medio plazo.

Por lo que respecta a la «nuevas formas de televisión» difundida a través de redes de comunicaciones electrónicas (televisión IP), se caracteriza por la ausencia de regulación lo que implica la inexistencia de obligaciones específicas relativas a la accesibilidad universal y la dificultad de imponer el contenido de la normativa horizontal.

En las normas estatales existe un llamamiento genérico en la Ley 10/2005 de Medidas Urgentes para el Impulso de la Televisión Digital Terrestre, de Liberalización de la Televisión por Cable y de Fomento del Pluralismo en relación con la televisión terrestre a la accesibilidad universal y al diseño para todos.

Por otro lado, se establece como un criterio valorable para la adjudicación de concesiones el contemplar medidas de accesibilidad.

Existe también la obligación de que los servicios de redes de comunicación de la televisión por cable permitan la emisión de subtitulado, audiodescripción e interpretación de lengua de signos cuando se incorporen a los canales difundidos. En 2010 todos los servicios de difusión han de cumplir con estos requisitos que no son exigibles hasta 2008 para los nuevos servicios que utilicen estas redes.

En el caso de la televisión de titularidad estatal, además de la prohibición de discriminación se establece un llamamiento a tener en cuenta en la programación a los grupos sociales con necesidades específicas. Se trata de una previsión en exceso inconcreta, con lo que el control se hace difícil.

Algunas comunidades autónomas incorporan previsiones específicas en sus ámbitos de competencia que van desde los llamamientos genéricos al estilo de la televisión estatal, hasta el establecimiento de cuotas de subtitulado o audiodescripción, en el caso de Valencia. El órgano encargado de llevar a cabo el control sobre este y otros aspectos es el Consejo Audiovisual, todavía pendiente de creación en la Comunidad Autónoma.

En Cataluña, es también el Consejo del Audiovisual quien tiene atribuida la competencia para el establecimiento de las cuotas que todavía no ha ejercido, salvo en lo referido las licencias.

Recordemos que el Real Decreto 1494/2007 sobre condiciones básicas de accesibilidad en materia de telecomunicaciones y sociedad de la información recoge una disposición específica sobre televisión digital donde se exigen condiciones de accesibilidad de los equipos receptores de TVD.

En el Estado español, la regulación de la accesibilidad a la televisión, como condición para el ejercicio de las libertades de expresión, opinión e información y del derecho a la cultura se caracteriza por la dispersión normativa, la falta de concreción de las obligaciones y carencia de coercibilidad de las medidas adoptadas.

La Ley General Audiovisual, podría solventar estos defectos.

En el ámbito autonómico los Consejos Audiovisuales deben asumir competencias efectivas para garantizar las previsiones de accesibilidad en relación con la televisión.

Las obligaciones de accesibilidad a los programas de televisión deben concretarse en aquellas Comunidades en las que no se hayan concretado.



3.4.3) Normas sobre acceso a películas

En términos generales la normativa vigente en materia de cine adopta un modelo de promoción o de incentivos. Se trata en rigor de lo que se denomina como “medidas de acción positivas moderadas”. La normativa avanza precisando el tipo o modalidad de las ayudas o incentivos pero siempre dentro del modelo señalado. Así se prevén incentivos adicionales a las producciones que utilicen técnicas que posibiliten el acercamiento de las personas con discapacidades, y ayudas para la promoción y distribución de obras que incorporen nuevas tecnologías de la comunicación, y facilidades de acceso a las películas para las personas con discapacidad.

Es cierto que la nueva Ley 55/2007 de Cine relaciona el acceso a materiales por parte de personas con discapacidad con la “cuota de pantalla” pero lo hace solo a través de un cómputo doble de estas obras en relación con la cuota importante que es sobre producciones nacionales o europeas. Por ello el régimen sancionador es inaplicable.

En este apartado, la normativa debe reformarse para incorporar mecanismos que permitan el acceso a las películas, sin que la propiedad intelectual constituya un obstáculo (art. 30.3 de la Convención)



3.4.4) Normas sobre acceso a teatro

En términos generales la regulación sobre acceso a teatros se rige, según sea el caso, por la normativa estatal o autonómica sobre espectáculos públicos y actividades recreativas. De modo especifico y de ámbito nacional existe el “Instituto Nacional de las Artes Escénicas y de la Música” que tiene entre sus principales funciones el inventario, catalogación y difusión del patrimonio musical y dramático (artículo 3.3, Real Decreto 2491/1996, de estructura orgánica y funciones del Instituto Nacional de las Artes Escénicas y de la Música) No obstante, no existen disposiciones de ningún tipo de acceso a personas con discapacidad.

Las previsiones de las normas sectoriales de aplicación, en este ámbito en el que las competencias son de las comunidades autónomas, se refieren fundamentalmente a cuestiones relacionadas con la accesibilidad física, que se contemplan, salvo excepciones, desde la perspectiva de la seguridad en los espectáculos públicos y no como condiciones de ejercicio de derechos. Resulta significativo, al respecto, que en estas normas no se contengan previsiones para facilitar la asistencia personal en el ejercicio del derecho a la participación en la vida cultural.

Es preciso revisar las normativa en vigor para incluir el punto de vista de los derechos, así como incorporar obligaciones de accesibilidad a los contenidos.



3.4.5) Normas sobre acceso a materiales culturales en formatos accesibles.

Los museos de titularidad estatal se rigen por las disposiciones de la normativa nacional sobre Patrimonio Histórico Español (Ley 16/1985 del Patrimonio Histórico Español), y existe un Reglamento Museos de titularidad estatal que regula el acceso al público pero sin mención a la accesibilidad de los contenidos de la exposición (Real Decreto 620/1987 por el que se aprueba el Reglamento de Museos de titularidad estatal y del Sistema Español de Museos). El panorama legislativo autonómico en relación con los museos muestra la existencia de leyes y reglamentos sobre regulación y acceso a los museos, en prácticamente todas las Comunidades, aunque existe un gran silencio sobre acceso a personas con discapacidad. Las únicas excepciones las podemos encontrar en las leyes de las comunidades de Madrid y Cantabria, aunque sólo se refieren a accesibilidad física (artículo 23, Ley 9/1999 de Museos de la comunidad de Madrid, y artículo 18, Ley 5/2001 de Museos de Cantabria).

En relación con la legislación sobre espectáculos públicos y actividades recreativas, de las normas consultadas se desprende claramente que las mismas tienen vocación de regular los actos (espectáculos públicos y actividades recreativas) así como las instalaciones (establecimientos públicos) donde éstos se celebran. De ello se infiere que el marco normativo podría regular tanto la accesibilidad física a las instalaciones, como la accesibilidad del contenido (audiovisual en nuestro caso). No obstante, las previsiones al respecto claramente están desarrolladas sobre la base de la accesibilidad física a los entornos.

Asimismo, se trata de un ámbito normativo genérico, puesto que incluye varios ámbitos específicos como el cine, teatro, museos, bibliotecas, etc. No obstante la propia normativa establece que la misma es de aplicación supletoria a aquellos ámbitos donde existe una regulación específica.

Además del aspecto mencionado de que la normativa claramente apunta hacia la accesibilidad física y no audiovisual, en general, la accesibilidad es exigida dentro de las condiciones de seguridad y no desde la perspectiva de la igualdad y del derecho a la participación. Podemos volver a mencionar la ausencia de previsiones destinadas a facilitar la asistencia personal en el ejercicio de los derechos implicados.

Ley estatal 10/2007 de la Lectura, del Libro y de las Bibliotecas que establece que los planes de fomento de la lectura “…tendrán especial consideración con la población infantil y juvenil y con los sectores más desfavorecidos socialmente, con especial atención a las personas con discapacidad…”. Contiene previsiones sobre promoción y fomento del uso de las tecnologías de la información y comunicaciones, así como disposiciones sobre igualdad y accesibilidad universal a las instalaciones y se insiste en la importancia de implementar servicios de accesibilidad en los soportes de los libros. La perspectiva vuelve a ser promocional.

Es significativa al respecto la Orden CUL/1014/2007 por la que se constituye la Comisión Española sobre la digitalización y la accesibilidad en línea del material cultural y la conservación digital que se configura como instrumento para facilitar el acceso al material cultural susceptible de digitalización: publicaciones impresas (libros, revistas, periódicos), fotografías, objetos de museo, documentos de archivo y material audiovisual. Sin embargo, no contiene referencias a la accesibilidad universal de los materiales digitalizados

En todos estos ámbitos, las normas deben reformarse para introducir obligaciones concretas de accesibilidad que tengan en cuenta la posibilidad de implementar medios audiovisuales accesibles. Son interesantes, al respecto, las previsiones del Anteproyecto de Ley General subtitulado, audiodescripción, lenguaje de signos



3.5) Propiedad intelectual y acceso de las personas con discapacidad a materiales culturales.

Es necesario incorporar previsiones para cumplir con la obligación que contrae el Estado, en virtud de la Convención, para evitar que la propiedad intelectual sea un obstáculo al ejercicio de derechos por parte de las personas con discapacidad. El contenido de esta obligacion queda pendiente de concreción

3.6) Obligaciones de promoción del Estado español: normas técnicas y diseño para todos.

Este aspecto también queda pendiente de concreción y se hace necesario revisar las convocatorias de ayudas llevadas a cabo hasta la fecha.



3.7) El sistema de control

Existen dos grandes dificultades para controlar la accesibilidad en el ámbito al que se refiere el presente trabajo. La primera tiene que ver con que las técnicas utilizadas son, predominantemente de regulación y promocionales, quedando el control social negativo relegado a un segundo plano. En estos casos, el control sólo abarca los términos de las licencias o subvenciones concedidas.

En segundo lugar, en algunas las normas repasadas se tipifican infracciones relacionadas con el incumplimiento de las obligaciones en materia de accesibilidad, sin embargo, la falta de concreción en cuanto al alcance de estas obligaciones referidas a los medios audiovisuales de comunicación dificulta la aplicación de las sanciones.

Existen, por otro lado, distintos organismos responsables del cumplimiento de las obligaciones en este contexto. Entre ellos, cabe destacar, con carácter transversal, en materia de discapacidad la Secretaría de Estado de Política Social, Familias y Atención a la Dependencia y a la Discapacidad, dependiente del Ministerio de Educación, Política Social y Deporte, el Consejo Nacional de la Discapacidad y el Real Patronato sobre Discapacidad.

Existen algunos Consejos autonómicos con competencia en materia de accesibilidad en Canarias, Madrid, País Vasco, Extremadura, Galicia y Castilla y León y algunos con competencia en el ámbito audiovisual en Galicia, Navarra, Andalucía, Cataluña, Valencia. La legislación castellano manchega no crea una autoridad específica y otorga las funciones de ente regulador al Consejo de Gobierno. (Ley 10/2007).

Algunos de ellos tienen carácter consultivo (andaluz y gallego), otros de mediación y vigilancia (Navarra). El Consejo del Audiovisual de Cataluña (Ley 2/2000). Es una autoridad reguladora independiente (decide sobre la concesión de licencias) y tiene funciones expresas de exigir accesibilidad audiovisual e imponer sanciones ante incumplimiento (artículos 84.2 y 133, Ley 22/2005). En Valencia existen dos órganos, el Consell Audiovisual de la Comunitat Valenciana (artículo 5) y Consorcio Audiovisual de la Comunitat Valenciana (artículo 6, Ley 1/2006), cuyas funciones están por determinar. Hasta ahora, sus actuaciones se han referido más a cuestiones relacionadas con las cuotas de protección de las producciones autonómicas y con las medidas de protección y fomento de las lenguas propias.

Cabe mencionar también el proyecto de ley de creación de un Consejo Estatal de Medios Audiovisuales que estaría dotado de potestades de inspección, control y sancionadora. También podría ejercer funciones de mediación y arbitraje e iniciar acciones ante los tribunales.

Un buen modelo para el sistema español es el Consejo Superior Francés de lo Audiovisual, cuya normativa reguladora prevé la posibilidad de consultar al Consejo Consultivo de Personas con Discapacidad.

En el ámbito de la televisión, las autoridades responsables son distintas, en función, una vez más, de la tecnología y del ámbito de difusión. De este modo, corresponde al Ministerio de Industria, Turismo y Comercio –Secretaría General de Telecomunicaciones y Sociedad de la Información-, el control de la televisión analógica y digital terrestre estatal, así como de la televisión por cable y por satélite. Quedan fuera del sistema la televisión IP y las autonómicas. En relación con las últimas, existen órganos específicos en las Comunidades Autónomas.

En cuanto a los soportes, dado que la iniciativa es fundamentalmente privada, no existen instituciones públicas de control.

Adscrito al Ministerio de Cultura, y dependiente del mismo el ICAA (Instituto de la Cinematografía y de las Artes Visuales) -Real Decreto 7/1997-, tiene competencia sobre el registro de empresas cinematográficas y sobre el seguimiento de cuotas de pantalla (Disposición adicional segunda de Real Decreto 81/1997). Existe otro órgano de control que es la Comisión de Calificación de Películas Cinematográficas, (disposición adicional segunda de la Ley 1/1982)

La Ley 55/2007, de 28 de diciembre, del Cine establece que “el Gobierno, de acuerdo con lo previsto en la disposición adicional quinta de la Ley 28/2006, de Agencias Estatales para la mejora de los servicios públicos, procederá a transformar el actual organismo autónomo Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales en Agencia Estatal de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales” (Disposición Adicional Primera)

También en el ámbito de Internet se confía en la autorregulación. Las administraciones públicas desempeñan una labor de fomento de códigos de conducta. Sí se establece la competencia de estas mismas administraciones para exigir que las páginas Web cuyo diseño y mantenimiento financien adopten los requisitos de accesibilidad. Además, la Ley 11/2007, establece la figura del Defensor del Usuario de la Administración electrónica.

En el caso de los espectáculos públicos, se solapan competencias autonómicas y locales. De modo genérico la autoridad de aplicación es la Comunidad Autónoma, pero en la gran mayoría de los casos, son las autoridades locales (Ayuntamientos, Municipios, Comarcas etc.) quienes poseen las competencias necesarias para velar por el cumplimiento de la normativa. En términos generales la autoridad competente puede controlar el cumplimiento a través de tres mecanismos esenciales: 1) Otorgamientos de licencias o autorizaciones de apertura o funcionamiento; 2) Controles o inspecciones posteriores; 3) Incoación de un procedimiento sancionador ante eventuales incumplimientos de las obligaciones legales.

En el caso de la accesibilidad a los materiales audiovisuales en educación, puesto que no hay normas específicas, tampoco hay autoridades específicas de control. Corresponderá a las autoridades educativas velar por el cumplimiento de las condiciones de accesibilidad que sí son contempladas en la normativa.

Sólo algunas normas autonómicas en materia audiovisual tipifican las infracciones y sanciones. Es el caso de la norma catalana y de la valenciana, aunque en este último caso, el consejo regulador todavía no está provisto de funciones.

Independientemente de las diferentes vías de reclamación (judiciales o alternativas) que la legislación española brinda de modo individual o colectivo a quien o quienes consideren vulnerados sus derechos fundamentales, lo cierto es que la labor estatal de supervisión resulta esencial para lograr que los actores implicados se involucren y cumplan con las obligaciones legalmente establecidas. De este modo, la necesidad de contar con organismos de supervisión efectivos resulta imperiosa, especialmente cuando la supervisión versa sobre servicios que tienen el carácter de “públicos”.

En el sector audiovisual a nivel estatal no existe un órgano específico e independiente de supervisión (las principales funciones de contralor estás ejercidas actualmente por el Ministerio de Industria Turismo y Comercio), y a nivel autonómico, como se ha señalado más arriba, sólo algunas Comunidades poseen órganos de supervisión específicos y su composición y funciones varían considerablemente entre unos y otros.

Por otro lado, en el ámbito de la discapacidad, existen tanto a nivel estatal como a nivel autonómico órganos específicos, con competencia para supervisar, entre otras cosas, el cumplimiento de las condiciones generales de accesibilidad.

En resumidas cuentas, al momento de supervisar el cumplimiento de las condiciones de accesibilidad en relación con los medios audiovisuales de comunicación, nos encontramos con dos potenciales órganos cuyos intereses directos en la cuestión pueden superponerse e incluso oponerse. Aunque orgánicamente se opte por que uno de los dos órganos asuma las competencias en la materia, está claro que una comunicación y colaboración mutua resulta imprescindible. Encontramos previsión de comunicaciones institucionales entre los encargados de desempeñar estas mismas funciones en el ámbito francés.

En definitiva, existe una gran dispersión, y en algunos casos, inexistencia, de órganos de control eficaces. La mayoría de los regímenes legales crean órganos de control específicos, aunque en algunos casos las funciones de supervisión son asignadas a reparticiones gubernamentales existentes. En el sector audiovisual, a nivel autonómico, existen algunos Consejos Audiovisuales aunque comparativamente son muy variados en cuanto a las funciones. El navarro es casi consultivo y el catalán tiene amplias funciones. A nivel nacional, no existe un órgano centralizado que regule o controle el cumplimiento de las obligaciones legales. Como se ha vista en el punto (6.2.4.1), se prevé la creación de un órgano estatal sobre lo audiovisual con amplias funciones e independencia.

Por ello, es importante destacar dos cuestiones esenciales que el futuro Consejo debiera tener presente si ha de asumir las funciones de supervisión y promoción de las condiciones de accesibilidad universal de los medios audiovisuales de comunicación. En primer lugar, que si bien la Ley General Audiovisual, determinará sus principales funciones en materia de accesibilidad universal de los medios audiovisuales de comunicación (véase punto 6.3.1.1), dichas funciones no deben limitarse a dicha norma sino a todo el ordenamiento español, que, como hemos destacado en este trabajo resulta aplicable, en especial, la Ley 51/2003 y sus normas reglamentarias (véase punto 6.1). Esta aserción está claramente justificada bajo el amparo de los fines y funciones del Consejo señalados anteriormente. Asimismo, desligar al futuro Consejo del amparo exclusivo de la Ley General Audiovisual, le podría permitir a dicho órgano no quedar circunscrito al concepto restringido de sector audiovisual imperante en la normativa vigente, y de este modo ejercer sus funciones en otros escenarios audiovisuales como los señalados en este estudio.

En segundo lugar, el Consejo debiera regular, vía reglamentaria, un procedimiento de consulta obligatorio con el órgano gubernamental representativo de las personas con discapacidad, en todas aquellas funciones donde de modo directo, o indirecto, puedan entrar en juego el derecho de acceso a los medios audiovisuales de comunicación de las personas con discapacidad en igualdad de condiciones. Aunque el proyecto de Ley guarda silencio, esta aserción se encuentra justificada desde varios frentes, entre los que cabe destacar, el carácter concurrente de dos organismos provenientes de dos ámbitos (Discapacidad y Medios Audiovisuales) con intereses mutuos, la falta de una representatividad propia de las personas con discapacidad en la estructura del Consejo, el carácter transversal de la discapacidad y en especial de la Ley 51/2003, y el carácter constitucional de los derechos en juego.

5.1.9. Estudio sobre el impacto de la Convención en el ámbito educación.

Investigador responsable: Carlos Lema Añón.

  1. Introducción

Es ya casi un punto de partida necesario afirmar el gran avance y el cambio de perspectiva que ha supuesto la aprobación, en el marco de la ONU, de la Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, que tuvo lugar el 13 de diciembre de 2006.

El propósito de la Convención de los derechos de las personas con discapacidad es, según se establece en su artículo 1: “promover, proteger y asegurar el goce pleno y en condiciones de igualdad de todos los derechos humanos y libertades fundamentales por todas las personas con discapacidad, y promover el respeto de su dignidad inherente”.

De acuerdo con esos objetivos y con el contenido de la Convención, hay que tener en cuenta que las relaciones entre educación y discapacidad hay que verlas en una doble perspectiva. Por un lado, la convención busca que quede garantizado el derecho a la educación de las personas con discapacidad, como un mecanismo para garantizar la igualdad y no discriminación y para la integración plena de las personas con discapacidad. Por otro lado, la educación ciudadana se considera un instrumento privilegiado de sensibilización para la integración social de las personas con discapacidad, para el respeto a los principios de la convención y para el conocimiento de la convención.

El derecho a la educación puede abordarse de múltiples maneras, pero algunos de sus propósitos parecen ser su capacidad para crear condiciones igualdad de oportunidades y para contribuir a que las personas sean capaces de integrarse como ciudadanos que participan activamente en la sociedad (y en las instituciones democráticas). Sin embargo, no es menos cierto que en la práctica la educación puede servir –incluso aunque estuviera configurada como un derecho de carácter universal- para la reproducción y hasta para la legitimación de las desigualdades sociales. Podemos pensar aquí ya no sólo en este papel que la educación ha podido cumplir con respecto a la discapacidad, sino que también en muchas otras desigualdades como los casos la segregación de los alumnos en diferentes colegios y aún dentro de los colegios, desigualdades en la financiación, la diferenciación y elitización de la educación etc.

En este sentido, el derecho a la educación puede ser configurado de muy diferentes maneras. En su sentido mínimo queda limitado a la universalización de la educación obligatoria sin mayores requisitos. Pero estas configuraciones mínimas el derecho a la educación puede acabar subordinado a otras lógicas sociales, de tal forma que acabe completamente desvirtuado como derecho fundamental. Podemos pensarlo retrospectivamente preguntándonos hasta qué punto la escolarización obligatoria obedeció históricamente a un impulso por el derecho a la educación (aunque ese acabara siendo su resultado) o más bien a las necesidades de unificación política y de creación de cohesión por parte de los estados o a las necesidades económicas del desarrollo industrial capitalista.



2. Principios de la convención relativos al derecho a la educación de las personas con discapacidad.

2.1 Principios generales.

Los principios generales de la convención están recogidos en el artículo 3. De entre ellos, los más relevantes para la cuestión de la educación son:

  • La no discriminación (art. 3.b)

  • La participación e inclusión plenas y efectivas en la sociedad (art. 3.c)

  • La igualdad de oportunidades (art. 3.e)

  • El respeto a la evolución de las facultades de los niños y las niñas con discapacidad y de su derecho a preservar su identidad (art. 3.h)

  • El respeto por la diferencia y la aceptación de las personas con discapacidad como parte de la diversidad y la condición humanas (art. 3.d)

La fuerte presencia de cláusulas antidiscriminatorias puede hacer pensar que la concepción de igualdad que maneja la convención se limita a ser una igualdad como no discriminación de carácter formal entendida fundamentalmente como una igualdad ante la ley. Sin embargo esto no es así. No es así ya desde la propia concepción amplia de la discriminación por motivo de igualdad, que no se limita a discriminaciones ante la ley, sino en cualquier ámbito, constituyendo la denegación de ajustes razonables una forma de discriminación. Pero además, los otros principios que recoge la convención van en la dirección de una igualdad que no es meramente formal, sino también material. Por un lado, los principios básicos que aparecen en el artículo 1 son el de la dignidad, la autonomía individual y la independencia, los cuales, han de servir para que la noción de igualdad y no discriminación sea interpretada en un sentido material y finalístico para lograr que todas las personas alcancen la “participación e inclusión plenas y efectivas en la sociedad” (art. 1.c). Por otro lado, el propio artículo 1 incluye en su punto e) como otro de los principios básicos el de igualdad de oportunidades, un principio especialmente importante en el ámbito de la educación, como veremos.

La conexión de la educación con la igualdad de oportunidades es casi un tópico necesario en cualquier discurso sobre el derecho a la educación. Sin embargo, la propia noción de igualdad de oportunidades es muy controvertida y existen diferentes teorías sobre la misma. Según se adopte una u otra, será diferente la forma en la que se evalúe la capacidad de un sistema educativo dado para promover la igualdad de oportunidades (y por lo tanto la justicia social en sentido amplio), o las reformas o condiciones necesarias para que algún criterio de igualdad de oportunidades pueda abrirse paso en los sistemas educativos. Según la versión minimalista de la igualdad de oportunidades, los sistemas educativos por el hecho de su universalización –sin más requisitos- ya estarían promoviendo la igualdad de oportunidades, mientras que desde concepciones más amplias estaríamos muy lejos de conseguirlo aún en las condiciones actuales.

Según J. Roemer, se podrían distinguir dos grandes tipos de concepciones sobre la igualdad de oportunidades: la igualdad de oportunidades como no discriminación y la igualdad de oportunidades como campo de juego nivelado. Según la primera de ellas, la igualdad de oportunidades consiste en que las reglas del juego, por así decirlo, sean equitativas y que nadie se vea excluido del juego (derechos iguales y no ha diferencias de estatus). Según esta noción, una vez que las condiciones son equitativas y nadie resulta excluido, la igualdad de oportunidades tiende a premiar a aquellos que alcancen los mejores resultados, de acuerdo con un esquema que en muchas ocasiones es de tipo meritocrático, justificando las desigualdades de resultados en los supuestos méritos de los jugadores (esfuerzo, capacidades, talentos, etc.). No es de extrañar que de acuerdo con esta versión se presente una idea complaciente de los sistemas educativos.

Según la versión que Roemer llama de la igualdad de oportunidades como campo de juego nivelado, no basta con que todos puedan jugar y que las reglas sean las mismas para todos. Según esta idea de la igualdad de oportunidades existen determinadas circunstancias (generalmente de tipo social, aunque algunas teorías añaden circunstancias de carácter innato, como los talentos o habilidades) que tienen unos efectos restrictivos, en la medida en que sitúa en peores condiciones a determinadas personas no porque tengan asignado un estatus jurídico inferior, sino porque están en condiciones de desigualdad respecto de otras personas. Para que haya igualdad de oportunidades no basta con que puedan jugar todos, sino que es injusto si unos tienen que jugar cuesta arriba, por continuar con el símil. La igualdad de oportunidades exigiría, pues, la compensación por las desventajas.

Uno de los problemas de la igualdad de oportunidades –un término quizá más aceptado que la igualdad a secas- es que se suele teorizar en un esquema competitivo en el que no se cuestiona la desigualdad en los resultados o el propio esquema competitivo, sino una supuesta equidad en la competición incluso en las concepciones más abiertas. Por esta vía se acaba dando demasiada importancia a los juicios sobre capacidades que realiza el mercado en el marco de relaciones capitalistas donde lo que cuenta es la competencia y los resultados económicos.

Desde este punto de vista, si lo aplicamos al ámbito educativo, la educación representa contradictoriamente por un lado la reproducción de las desigualdades, al tiempo que la expansión de las oportunidades y la extensión de los derechos.

Estrechamente vinculado con la idea de igualdad de oportunidades (aunque también con la idea de independencia) se encuentra el principio de accesibilidad universal, mencionado en el artículo 3.f como uno de los principios básicos y regulado ampliamente en el artículo 9. En la medida en que la convención reconoce el componente social de la discapacidad, la accesibilidad universal se configura como un principio necesario para la prevención de la discapacidad. Además, si se tiene en cuenta que las carencias en la accesibilidad universal pueden verse debidas a la denegación de ajustes razonables, es fácil entender que la falta de accesibilidad puede ser un caso de discriminación.



2.2. Principios transversales que afectan directamente al derecho a la educación de las personas con discapacidad



  1. Igualdad y No discriminación (artículo 5 y artículo 2).



Como se ha dicho, la prohibición de discriminación constituye uno de los pilares centrales de la convención. No podía ser de otra manera, ya que el principio de no discriminación es una de la piedras angulares de la legislación sobre derechos humanos y figura en todos los tratados de derechos humanos. Pero además, en este caso particular, los derechos contemplados en la convención, y en general toda la convención, se aborda desde la perspectiva de la no discriminación y mediante los mecanismos del derecho antidiscriminatorio. Si, como ya se ha dicho, el principal propósito de la Convención es el de promover, proteger y asegurar el goce pleno y en condiciones de igualdad de todos los derechos humanos y libertades fundamentales para todas las personas con discapacidad y promover el respeto de su dignidad, entonces es lógico que este principio constituya un pilar básico de su estructura, y tenga, por tanto, una aplicación transversal en todos los artículos de la Convención.

La igualdad y la no discriminación son tratadas en el artículo 5, que establece la igualdad de todas las personas ante la ley sin discriminación alguna y la prohibición de toda discriminación “por motivos de discapacidad” (art. 5.1). Igualmente se establece que para promover la igualdad y eliminar la discriminación “los Estados Partes adoptarán todas las medidas pertinentes para asegurar la realización de ajustes razonables” (art. 5.3). El propio concepto de “ajustes razonables” nos remite para su interpretación al artículo 2 de la convención, en donde también se explicita la definición de la discriminación por motivos de discapacidad:

Por «discriminación por motivos de discapacidad» se entenderá cualquier distinción, exclusión o restricción por motivos de discapacidad que tenga el propósito o el efecto de obstaculizar o dejar sin efecto el reconocimiento, goce o ejercicio, en igualdad de condiciones, de todos los derechos humanos y libertades fundamentales en los ámbitos político, económico, social, cultural, civil o de otro tipo. Incluye todas las formas de discriminación, entre ellas, la denegación de ajustes razonables;”

Por «ajustes razonables» se entenderán las modificaciones y adaptaciones necesarias y adecuadas que no impongan una carga desproporcionada o indebida, cuando se requieran en un caso particular, para garantizar a las personas con discapacidad el goce o ejercicio, en igualdad de condiciones con las demás, de todos los derechos humanos y libertades fundamentales;”

Aquí estamos ante un asunto importante y es que por la vía de la definición de la discriminación, la denegación de ajustes razonables constituirá explícitamente una de las formas de discriminación. Esto es de gran importancia, puesto que si de la mera lectura del artículo 5 pareciera que los ajustes razonables son simplemente una medida programática para la promoción de la igualdad y la eliminación de la discriminación, a tenor del artículo 2, y por lo tanto la interpretación sistemática de estos preceptos obliga a concluir que la realización de los ajustes razonables es un deber de los estados parte, pero que su denegación constituye por sí misma una forma de discriminación. Es fácil percibir el diferente alcance jurídico que adquiere el concepto de “ajuste razonable” a la luz de esta interpretación que, por otra parte, es la única que cabe de a tenor de la toma en consideración del artículo 2.

También es de suma importancia tener en cuenta el alcance que tiene la noción de discriminación “por motivos de discapacidad”. Como han señalado Palacios y Bariffi siguiendo en esto Quinn, el hablar de discriminación “por motivos de discapacidad” –en lugar, por ejemplo, de una posible fórmula alternativa como “discriminación por discapacidad”- pone el acento en el fenómeno de la discriminación y no en las particularidades de la persona. Así, sería posible teniendo en cuenta esta noción, que una persona fuese discriminada “por motivos de discapacidad” o “sobre la base la discapacidad” sin que esa persona tuviera una discapacidad, siempre y cuando fuese tratada de forma discriminatoria por pensarse o considerarse que sí tiene una discapacidad. Tal podría ser el caso, por ejemplo, de una persona con una desfiguración facial que no teniendo ella una discapacidad fuese en cambio discriminada por considerarse que tiene una discapacidad. Téngase en cuenta que ello desvincularía asimismo, la discriminación por motivos de discapacidad de la consideración de que la persona en cuestión sea considerada como discapacitada de acuerdo con la legislación o de la exigencia –a efectos de la protección que dota el derecho antidiscriminatorio- de poseer determinado grado de discapacidad. Del mismo modo, de acuerdo con este concepto de discriminación “por motivos de discapacidad” también pueden ser objeto de discriminación (y por lo tanto se encontrarían amparados por la protección del derecho antidiscriminatorio y de la propia convención) personas que no tienen una discapacidad pero que se encuentran asociadas o vinculadas a personas con discapacidad, motivo por el cual pueden sufrir discriminaciones.



  1. Niños y niñas con discapacidad (Art. 7).



1. Los Estados Partes tomarán todas las medidas necesarias para asegurar que todos los niños y las niñas con discapacidad gocen plenamente de todos los derechos humanos y libertades fundamentales en igualdad de condiciones con los demás niños y niñas.

2. En todas las actividades relacionadas con los niños y las niñas con discapacidad, una consideración primordial será la protección del interés superior del niño.

3. Los Estados Partes garantizarán que los niños y las niñas con discapacidad tengan derecho a expresar su opinión libremente sobre todas las cuestiones que les afecten, opinión que recibirá la debida consideración teniendo en cuenta su edad y madurez, en igualdad de condiciones con los demás niños y niñas, y a recibir asistencia apropiada con arreglo a su discapacidad y edad para poder ejercer ese derecho.”

  1. Accesibilidad universal (art. 3 c y art. 9)

Art. 9.1. A fin de que las personas con discapacidad puedan vivir en forma independiente y participar plenamente en todos los aspectos de la vida, los Estados Partes adoptarán medidas pertinentes para asegurar el acceso de las personas con discapacidad, en igualdad de condiciones con las demás, al entorno físico, el transporte, la información y las comunicaciones, incluidos los sistemas y las tecnologías de la información y las comunicaciones, y a otros servicios e instalaciones abiertos al público o de uso público, tanto en zonas urbanas como rurales. Estas medidas, que incluirán la identificación y eliminación de obstáculos y barreras de acceso, se aplicarán, entre otras cosas, a:

a. Los edificios, las vías públicas, el transporte y otras instalaciones exteriores e interiores como escuelas, viviendas, instalaciones médicas y lugares de trabajo;

b. Los servicios de información, comunicaciones y de otro tipo, incluidos los servicios electrónicos y de emergencia.

2. Los Estados Partes también adoptarán las medidas pertinentes para:

a. Desarrollar, promulgar y supervisar la aplicación de normas mínimas y directrices sobre la accesibilidad de las instalaciones y los servicios abiertos al público o de uso público;

b. Asegurar que las entidades privadas que proporcionan instalaciones y servicios abiertos al público o de uso público tengan en cuenta todos los aspectos de su accesibilidad para las personas con discapacidad;

c. Ofrecer formación a todas las personas involucradas en los problemas de accesibilidad a que se enfrentan las personas con discapacidad;

d. Dotar a los edificios y otras instalaciones abiertas al público de señalización en Braille y en formatos de fácil lectura y comprensión;

e. Ofrecer formas de asistencia humana o animal e intermediarios, incluidos guías, lectores e intérpretes profesionales de la lengua de señas, para facilitar el acceso a edificios y otras instalaciones abiertas al público;

f. Promover otras formas adecuadas de asistencia y apoyo a las personas con discapacidad para asegurar su acceso a la información;

g. Promover el acceso de las personas con discapacidad a los nuevos sistemas y tecnologías de la información y las comunicaciones, incluida Internet;

h. Promover el diseño, el desarrollo, la producción y la distribución de sistemas y tecnologías de la información y las comunicaciones accesibles en una etapa temprana, a fin de que estos sistemas y tecnologías sean accesibles al menor costo.”




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