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La protección de la dependencia

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LA PROTECCIÓN DE LAS SITUACIONES DE

DEPENDENCIA EN ESPAÑA


Una alternativa para la atención de las personas en situación de dependencia desde la óptica del

sector de la discapacidad


Documento aprobado por el Comité Ejecutivo del

CERMI Estatal el 12 de mayo de 2004



ÍNDICE


INTRODUCCIÓN.


I. LOS CAMBIOS SOCIALES.


  1. Consideraciones previas.


  1. Las consecuencias del envejecimiento.


  1. La incidencia de género causada por el envejecimiento.


  1. Los cambios en el modelo de familia y la incorporación de la mujer al trabajo.


II. LA PROTECCIÓN DE LA DEPENDENCIA EN EL DERECHO COMPARADO.


  1. Introducción.


  1. Algunos ejemplos europeos de cobertura social de la dependencia.


    1. Cobertura dentro del marco de la Seguridad Social.

Alemania.

Luxemburgo.

Austria.


    1. Alternativas en los sistemas de protección social universales.

El modelo escandinavo.

La particularidad de los Países Bajos.


    1. Soluciones implícitas en el ámbito, básicamente, de la Asistencia Social: el caso de los países mediterráneos.


  1. El Consejo de Europa y la protección de la dependencia.




III. LA COBERTURA DE LA DEPENDENCIA EN EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL DE ESPAÑA.


  1. Consideraciones previas.



  1. La protección estatal de la dependencia.


    1. Prestaciones económicas.


A.1. Las pensiones de incapacidad permanente, en el grado de gran invalidez.

A.2. Las pensiones de invalidez no contributivas: el complemento por ayuda de tercera persona.

A.3. Otras prestaciones.

A.4. Asignación económica por hijo minusválido, precisado del concurso de otra persona.

A.5. La cobertura de las prestaciones económicas


    1. Prestaciones no monetarias

.

    1. Las medias de naturaleza fiscal.


  1. La cobertura de la dependencia en la legislación autonómica: breves apuntes.



IV. LOS RETOS FUTUROS.


  1. Caracteres generales.


  1. La escasez de los recursos actuales.


  1. Los costes de la protección de la dependencia.


  1. Servicios prioritarios que es necesario desarrollar.


Teleasistencia

Ayuda a Domicilio.

Centros de Días y plazas de estancia diurna en residencias.

Servicios residenciales

Rehabilitación domiciliaria o en el entorno.

Otros servicios y prestaciones.



V. LA COBERTURA DE LA DEPENDENCIA: UNA ALTERNATIVA DE MODELO DE ATENCIÓN.


  1. La configuración de modelo.


  1. El papel de los diversos agentes.


Administraciones Públicas.

Los “gestores”.

Promotores inmobiliarios y empresas constructoras.

La incidencia de los inversores.

Organizaciones empresariales y asociaciones de usuarios.

Compañías de seguros, mutualidades y planes de pensiones.


  1. Alternativa en la implantación de mecanismos de cobertura social de la dependencia en España.


    1. Marco de implantación.

    2. Acción protectora.

    3. Financiación.

    4. Alternativas de gestión



VI. CONCLUSIÓN.


  1. Características de la cobertura de la dependencia en Europa.


  1. La dependencia y la discapacidad.


  1. Los mecanismos actuales de cobertura.


  1. La “inversión” en la lucha contra la dependencia.


  1. Una alternativa en la configuración de un modelo de atención integral a las personas en situación de dependencia.


Acción protectora.

Singularidades del modelo en función de las realidad y características de determinados grupos de personas destinatarias de la atención.

Financiación.

Alternativas de gestión.


VII. RECAPITULACIÓN: BASES POLÍTICAS DE UN MODELO DE ATENCIÓN A LA DEPENDENCIA DESDE LA ÓPTICA DEL SECTOR DE LA DISCAPACIDAD.


ANEXO.


INTRODUCCIÓN


Aunque en los últimos años, se viene ligando el fenómeno de la dependencia con el progresivo envejecimiento de la población, lo cierto es que la dependencia va ligada, de una u otra manera, a la discapacidad, porque es, precisamente, la falta de capacidad de una persona para realizar los actos esenciales de la vida ordinaria, y el hecho de que con generalidad los entornos, las prácticas y las actitudes sociales no están concebidas para las personas con discapacidad lleven una vida independiente, lo que produce la situación de dependencia de aquélla respecto de otras.


La dependencia no se puede relacionar con una determinada edad, ya que incide, con mayor o menor intensidad, en toda la estructura de edades. Las discapacidades congénitas, los accidentes, sean laborales, de tráfico o domésticos, las nuevas enfermedades discapacitantes, los entornos, prácticas y mentalidades hostiles, etc., son factores que contribuyen a hacer de la dependencia un problema social de primera magnitud, ya que se encuentra en situación de dependencia quien, por diferentes razones, tiene necesidad de una asistencia y de una ayuda para la realización de los actos esenciales y ordinarios de la vida. De ahí que la situación de dependencia puede afectar a una persona con discapacidad; a una persona convaleciente de una enfermedad o de un accidente; o una persona anciana que no puede atender por sí mismo a actos esenciales de la vida diaria.


La relación que se viene efectuando entre dependencia y envejecimiento ha generado la creencia de que la dependencia es un problema de reciente aparición, cuando, en la realidad, el riesgo de la dependencia ha existido siempre, aunque en la actualidad el fenómeno se exteriorice de forma diferente y exista una percepción distinta a la de hace algunos años por parte de la sociedad acerca de cómo y quiénes se han de proteger ese riesgo. Lo que antes eran ayudas dispersas (prestaciones económicas de gran invalidez, ayudas a personas con discapacidad, residencias públicas para personas en situación de dependencia o ancianos con escasos recursos, ayuda a domicilio, etc.) y subsidiarias del cuidado familiar, hoy se reclama que se reconozcan con el rango de derechos, desde la responsabilidad pública y para toda la población en situación de dependencia.


Desde el sector social de la discapacidad, la primera afirmación que hay que formular cuando se habla de atención a las situaciones de dependencia es la de que dependencia y envejecimiento no son conceptos intercambiables. Reducir la cuestión de la atención a la dependencia a la protección exclusivamente de personas mayores constituiría un reduccionismo inadmisible. Si bien el factor de la edad, del progresivo envejecimiento, ensancha la población en situación de dependencia, no es menos cierto que estas situaciones se pueden dar y, de hecho, se dan en todas las épocas de la vida de la persona. Es más, cuando la dependencia se presenta en las primeras fases de la vida (nacimiento, infancia, juventud, etc.) la situación es más crítica para la persona y su entorno, pues puede prolongarse a lo largo de toda su vida, dándose situaciones de dependencia dilatadísimas en el tiempo (décadas y décadas). Las situaciones de dependencia en las personas mayores, en relación con las personas con discapacidad severa, son necesariamente más cortas, pues el término de la vida se halla más cerca en el tiempo. Otro aspecto digno de tener en cuenta es que la dependencia en las personas mayores puede de algún modo preverse y prevenirse, ya que suele ir ligada al envejecimiento; en las personas con discapacidad severa, las situaciones de dependencia suelen tener un origen no previsto, pues la discapacidad se presenta inesperadamente (causas congénitas, perinatales, traumáticas por accidente, mórbido, etc.), “factor sorpresa” que llega de pronto, “desestabiliza” al entorno de la persona y requiere de un período de maduración, que permita la asunción de la nueva situación, por la propia persona o por la familia circundante.


Por tanto, como premisa, desde el sector de la discapacidad, hay que dejar sentado y ver aceptado con generalidad, que las situaciones de dependencia pueden darse en todas las etapas de la vida de la persona y que la respuesta jurídico-institucional y asistencial que se le dé ha de tener presente esta realidad. Centrar la atención a la dependencia única y exclusivamente en las personas mayores, por más importantes que estos segmentos de edad sean, constituiría una aproximación sesgada y limitada que el movimiento asociativo de la discapacidad no sólo no puede hacer suya, sino que impugna como incorrecta, injusta y desenfocada.


La aparición constante de discapacidades severas, algunas de nuevo cuño, el envejecimiento de la población, el alargamiento de la esperanza de vida, el aumento del número de las personas mayores que viven solas y el debilitamiento, o la fragilidad de la solidaridad familiar tradicional, son factores que, entre otros, acarrean problemas crecientes para las personas, que habitualmente requieren la atención o el cuidado de otras para la realización de las necesidades más cotidianas y que han traído a primer plano de la actualidad cuestiones que, sin embargo, afectaban ya a un número muy considerable de ciudadanos que por razones principalmente de discapacidad se encontraban en situación de dependencia y que, tradicionalmente, han sufrido el olvido de los poderes públicos, al menos en cuanto a la aplicación de políticas integrales de protección que garantizaran su derecho constitucional a una vida plena y autónoma, y a un completo y digno desarrollo humano.


Debido a su/s discapacidad/es acumuladas, combinadas, complejas y, en muchos casos, evolutivas, así como a falta de autonomía, las personas con discapacidades de gran dependencia o aquellas que no pueden defender sus propios intereses son especialmente vulnerables a cualquier forma de discriminación. Sin embargo, en muchas ocasiones, no se promueven ni se respetan sus derechos fundamentales.


Aunque conforme se ha avanzado y profundizado en el Estado de Bienestar, la sociedad y los poderes públicos han ido considerando su deber responder a las necesidades básicas de las personas con discapacidades de gran dependencia (es decir, su derecho a ser alimentados, alojados, asistidos, etc.), éstas han sido consideradas, durante muchos años, personas no educables e incapaces para ocupar un puesto de trabajo. No obstante, estas personas tienen un derecho fundamental a: una vida digna y lo más independiente, para que las decisiones sobre su vida sean asumidas pro ella misma; a contar con los medios y recursos para desarrollar plenamente sus capacidades y a una atención personalizada y de calidad a lo largo de toda su vida, sobre la que deberá tener de posibilidades de elección.


De ahí, por ejemplo, el planteamiento de reconocer la dependencia como una nueva rama protectora de la Seguridad Social, configurando la cobertura no como la respuesta a un problema (el envejecimiento de la población, fenómeno que, sin duda, plantea retos para los sistemas de protección social y no solo en el entorno de la dependencia), sino como un derecho que tienen las personas. El Consejo de Europa define la dependencia como “un estado en el que se encuentran las personas que por razones ligadas a la falta o la pérdida de autonomía física, psíquica o intelectual, tienen necesidad de asistencia y/o ayudas importantes a fin de realizar los actos corrientes de la vida diaria y, de modo particular, los referentes al cuidado personal”. No debe confundirse, por tanto, la dependencia con la pérdida de autonomía de las personas, aunque la primera vaya asociada, a veces, con la segunda. La experiencia de la dependencia, como ha sido señalado1, es esencialmente funcional, mientras que la pérdida de la autonomía hace referencia a la defensa de la dignidad y la libertad de las personas.


La demanda creciente de cuidados, que se ha producido en los últimos tiempos, va a incrementarse de forma mucho más notable en los próximos años, como consecuencia de factores demográficos, pero también de orden social y médico, entre los que podemos citar los avances médicos que llevan a unas mayores tasas de supervivencia de personas con enfermedades congénitas y enfermedades graves, o la mayor incidencia de los accidentes laborales y de tráfico.


Este problema se agudiza en países como España, tanto por la débil red de servicios sociosanitarios existente, como por la rápida desaparición de un modelo de atención a las personas en situación de dependencia que venia descansando, y aún lo continua haciendo, en los cuidados familiares (también llamados informales) debido a la rápida y progresiva alteración de las estructuras familiares tradicionales, los cambios radicales que se están produciendo en la institución familiar, así como por la percepción de la ciudadanía de que la dependencia ha de constituir un riesgo de cobertura pública, al igual que ha sucedido, previamente, con la salud, la incapacidad o la jubilación, y no algo que tenga que resolverse obligadamente de forma privada.


En España, además, ha faltado una gestión previsora acerca de los problemas de la dependencia. Ante esta inhibición de las Administraciones públicas, desde hace unos años se exterioriza una alternativa de gestión privada2, complementada con intervenciones públicas a través de la protección fiscal o, en el mejor de los casos, de prestaciones mínimas o básicas por medio de instrumentos como el cheque-servicio, alternativas que no tuvieron el éxito esperado. Pero esta falta de previsión tiene sus consecuencias en la realidad actual de la forma de cobertura de la dependencia que se ha dejado en manos de las familias (de los denominados cuidadores informales –básicamente, mujeres de edad media-) modelo que ha entrado en grave crisis, entre otras circunstancias por el legítimo derecho de la mujer de incorporarse al trabajo, potenciando de esta forma su propia autonomía personal.3


Tal vez detrás de este fracaso se encuentran las iniciativas políticas adoptadas en los últimos tres años, una de las cuales la constituye el contenido del Apartado VIII del Acuerdo Social de 2001, a través del cual las partes firmantes4 establecieron necesario abrir un período de estudio y debate sobre cómo se debe garantizar la atención a la dependencia en nuestro país, así como sobre la posibilidad de que esta cobertura se incluya en el ámbito de la Seguridad Social, de modo que, antes de finalizara la legislatura (200-2004), pudiera estar diseñada y aprobada la política estatal de atención a la dependencia, con el rango normativo adecuado y con una dotación presupuestaria apropiada, a cuyo fin se preveía la creación, en el plazo de tres meses desde la firma del Acuerdo5, de una Comisión de trabajo con la participación de los ámbitos sanitarios y de servicios sociales de las tres Administraciones, cuyos trabajos deberían estar concluidos el 30 de junio de 2002.


Más de veinte meses desde la finalización del plazo indicado, ni siquiera se ha reunido la Comisión a que hacía referencia el Acuerdo Social. Aunque el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales ha establecido una Comisión de Expertos para el análisis de la dependencia (que no tiene el alcance ni los propósitos del Órgano colegiado pactado en el 2001), cuyo trabajos aún no se han hecho públicos..


La segunda de las iniciativas está recogida en las nuevas Recomendaciones de la Comisión no Permanente del Congreso de los Diputados para la valoración de los resultados obtenidos por la aplicación de las Recomendaciones del Pacto de Toledo (cuyo Informe fue aprobado por el Congreso de los Diputados, el 2 de octubre de 2003). En ellas, se aborda de nuevo el problema de la dependencia, proponiendo la configuración de un sistema integrado que aborde, desde una perspectiva de globa­lidad, el fenómeno de la dependencia, con la participación activa de toda la sociedad y con la implicación de la Administración Pública en todos sus niveles, a través de una regula­ción de la dependencia, en la que se recoja la definición de la misma, la situación actual de su cobertura, los retos previstos y las posibles alternativas para su protección, teniendo en cuenta la distribución de competencias entre las distin­tas administraciones públicas, garantizando los recur­sos necesarios para su financiación y la igualdad de acceso.


Pero, además y frente a lo que estableció en el Acuerdo Social de 2001, en el nuevo documento parlamentario se pone de relieve que la dependencia no sólo incide sobre las personas de edad, sino también, y de forma muy especial, sobre las personas con discapacidad de menor edad, al abogarse por la necesidad de prestar una atención especial a los dismi­nuidos físicos, psíquicos y sensoriales para el disfrute de sus derechos en la materia, evitando cualquier tipo de discriminación y fomentando su plena integración laboral y social.


En este informe se aboga por el reconocimiento de la dependencia como una nueva contingencia susceptible de ser protegida por el sistema de protección social, a través de una cobertura pública, lo que no impide la presencia de mecanismos complementarios, pero sin que los mismos adquieran un papel preponderante o sustitutivo.


Con ser importante que la cobertura de la dependencia pueda ser llevada a cabo, de forma complementaria, a través del seguro privado, esta alternativa no soluciona la problemática situación que incide en la misma. Resultaría insólito que el seguro de la dependencia pudiese ser la respuesta adecuada a esta necesidad en España, cuando no lo ha sido en los restantes países de la Unión Europea, algunos de los cuales con una mayor y más sólida tradición en la cultura del aseguramiento privado, y ello por varias razones, como pueden ser:


  • En primer lugar, porque buena parte de la población carecerá de los medios económicos necesarios para poder suscribir el oportuno seguro.


  • Además, debido a que esta modalidad de aseguramiento seguramente dejaría sin cobertura a las personas dependientes, con discapacidades desde el nacimiento o la infancia.


  • A su vez, en la dependencia concurren algunas características que la configuran como un riesgo de difícil aseguramiento, ya que es bastante complejo conocer si la persona llegará a una situación de dependencia, o a la edad en que pueden incurrir en ese riesgo.


Por el contrario, existen múltiples razones que abonan una protección pública del riesgo de dependencia, como son:


  • Razones sociales, porque es la única forma de garantizar una protección en condiciones de equidad.


  • Razones históricas, puesto que los sistemas de protección social europeos (y también el español) se han ido adaptando a las nuevas necesidades sociales (universalización de la sanidad, pensiones no contributivas, etc.) con un alto grado de eficiencia económica y equidad social, si bien –al menos en España y en los países del Sur de Europa- esta adaptación no ha logrado la misma intensidad en la respuesta a los problemas específicos de las personas con discapacidad.


  • Razones funcionales, puesto que la protección de las personas en situación de dependencia resulta rentable al facilitar que los cuidadores informales puedan incorporarse al mercado de trabajo y favorece, además, la creación de un importante volumen de empleo directo.


  • Razones de orden jurídico-político, ya que sería deseable -a la vista de cómo han evolucionado, por ejemplo, las rentas mínimas en las Comunidades Autónomas- una cierta homogeneidad en todo el ámbito estatal que contribuya a reducir las desigualdades territoriales que se dan actualmente en la provisión de prestaciones de bienestar social.


  • E incluso, en el caso de España, razones de oportunidad, ya que en el momento actual, y tal y como se explicita más adelante, la evolución demográfica otorga un cierto respiro al sistema de protección social que puede permitir abordar este problema, lo que además contribuiría a favorecer el acercamiento de nuestro país a los niveles de protección social medios en Europa, de los que parece haberse alejado en los últimos años.


Afrontar el problema de la dependencia no es sólo una responsabilidad ineludible. Es también una oportunidad social que es necesario aprovechar. Todos los análisis testimonian que el desarrollo de los servicios ligados al cuidado y desarrollo de las personas en situación de dependencia supone un importante yacimiento de empleo. De ahí, que abordar una acción decidida dirigida a atender de forma adecuada las situaciones de dependencia supone la generación de un número muy considerable de empleos a un costo razonable.


La mayoría de esos empleos beneficiarán a los segmentos que tienen especiales dificultades de inserción laboral (mujeres, trabajadores con escasa cualificación, desempleados de larga duración, personas con discapacidad, jóvenes en busca de su primer empleo y trabajadores de más de 45 años), y contribuirán a bajar la elevada tasa de desempleo de nuestro país, elevar la tasa de actividad, luchar contra la temporalidad y disminuir el número de hogares en los que todos los miembros activos están en situación de desempleo.


En esta línea, es satisfactoria la nueva recomendación planteada por el Congreso de los Diputados, respecto de un replanteamiento integral del problema de la dependencia, con participación activa de toda la sociedad. En esta línea, el CERMI, como representante de las inquietudes de las personas con discapacidad y sus familias, desea una participación activa en la reformulación de los mecanismos de lucha contra los efectos de la dependencia y, desde luego, está dispuesto a ofrecer sus experiencias y planteamientos, en cuantos foros se le requiera.



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