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Contenido del plan de acción nacional

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5. Contenido del plan de acción nacional

En el anexo C del Convenio se ofrece orientación sobre el contenido que debe incluirse en el plan de acción nacional de una Parte con niveles “más que insignificantes” de actividad de extracción de oro artesanal y en pequeña escala dentro de su territorio (véase el anexo 1 del presente documento). Este capítulo del documento de orientación aporta información adicional sobre cada una de las secciones que se enuncian en el anexo C, y tiene por objeto servir de recurso para los grupos de trabajo nacionales y los grupos consultivos integrados por interesados. Cuando procede, se proponen ejemplos de contenido que incluir, medidas que adoptar o ambas cosas. Si bien en el anexo C se ofrece un esbozo de plan de acción nacional, cada país tendrá que adaptar el suyo de la forma que mejor represente su contexto nacional.


5.1 Metas de reducción y objetivos nacionales

En el anexo C, el párrafo 1 a) exige que los planes de acción nacionales establezcan metas y objetivos nacionales. Los países pueden considerar las siguientes medidas al determinar esos objetivos y metas:

Plantear el problema

El planteamiento de un problema es una breve descripción del problema específico del que se ocupará el plan de acción nacional. Si bien el PNUMA ha identificado la extracción de oro artesanal y en pequeña escala como la principal fuente de contaminación por mercurio a nivel mundial, y el Convenio de Minamata incluye obligaciones vinculantes para reducir el uso de mercurio en este sector, un planteamiento del problema específico para las circunstancias del país puede contribuir a que este articule su percepción del problema a que se enfrenta, lo que puede ayudar a comunicar a los encargados de tomar decisiones y otros interesados la necesidad de emprender medidas.

Un ejemplo de planteamiento de un problema podría ser:

La extracción de oro artesanal y en pequeña escala con mercurio se produce a un nivel considerable en el país YY. Estas actividades, y en particular el uso de mercurio, tienen graves efectos ambientales y sanitarios a largo plazo para las personas que trabajan en el sector y las poblaciones que viven allí, cerca de tales operaciones, aguas abajo o en la dirección del viento. Existe una necesidad de promover actividades más sostenibles en este sector y de reducir y, cuando sea viable eliminar el uso del mercurio en el sector, a fin de proteger la salud humana y el medio ambiente.

Establecer la finalidad

La finalidad es una exposición concisa que describe el propósito del plan. De conformidad con el artículo 7 del Convenio de Minamata, el objetivo general de los planes de acción nacionales debería ser reducir y, cuando sea viable eliminar el uso de mercurio y compuestos de mercurio, así como las emisiones y liberaciones de mercurio al medio ambiente, derivadas de la extracción de oro artesanal y en pequeña escala. Los países pueden optar por elaborar otros objetivos de sus planes de acción nacionales con respecto a mejorar el desempeño ambiental y económico del sector y a abordar cualquier efecto social negativo relacionado con él.

Establecer las metas de reducción y los objetivos nacionales

Los objetivos establecen, con un mayor nivel de detalle que la finalidad, los resultados concretos que se espera lograr con el plan de acción nacional. Los objetivos deben responder a la pregunta ¿qué debe lograrse para llegar desde donde estamos ahora hasta donde queremos estar? y pueden incluir objetivos a corto y a largo plazo, así como objetivos por etapas. Cada objetivo debería diseñarse utilizando los criterios SMART. Los objetivos deben ser:

  • Específicos

  • Medibles

  • Viables

  • Realistas

  • Sujetos a un plazo determinado.

De conformidad con lo dispuesto en el anexo C, párrafo 1 a), los objetivos deberían incluir metas de reducción específicas.

Un ejemplo de meta de reducción podría ser:

Reducir el uso de mercurio en un ZZ% para la fecha XX mediante la eliminación de prácticas intensivas y peligrosas de uso de mercurio, la adopción de tecnologías de captura y control de mercurio, y la adopción de técnicas de extracción que no requieran el uso del mercurio.

Un ejemplo de meta de reducción gradual podría ser:

Reducir efectivamente el uso de mercurio en el sector de la extracción de oro artesanal y en pequeña escala, sobre la base de las cantidades determinadas por el inventario de referencia, un 25% en 2015, un 45% en 2017 y otro 25% para 2021 a través de a) la eliminación de las prácticas intensivas y peligrosas con mercurio como, entre otras, la amalgamación del mineral en bruto, la quema expuesta de amalgama de mercurio sin utilizar retortas ni otros dispositivos de captura de mercurio, y b) la migración a prácticas o tecnologías con uso reducido de mercurio o sin este elemento.

En la medida de lo posible, los países pueden tratar de eliminar completamente el uso del mercurio. En este caso, un ejemplo de meta podría ser:

Eliminar el uso del mercurio en el sector de la extracción de oro artesanal y en pequeña escala mediante la adopción de prácticas mineras sin mercurio en la región XX para 20XX y a escala nacional para 20XX.

Las metas de reducción de uso y eliminación de mercurio pueden aplicarse también a la gestión de suministro de mercurio, a fin de disminuirlo o eliminarlo y reducir la exposición a este elemento. Por ejemplo:

Desarrollar y promover el manejo y almacenamiento a largo plazo seguros del exceso de mercurio procedente del sector, que podría incluir, entre otros, a los proveedores de mercurio, de productos de odontología, los comerciantes de oro, la recuperación de los relaves, etc.

El anexo C, párrafo 2, también da a los países la flexibilidad necesaria para “incluir en su plan de acción nacional estrategias adicionales para alcanzar sus objetivos”. Dado que este plan de acción nacional incluirá actividades interrelacionadas con la salud, la educación, la formalización o reglamentación, el acceso a los mercados y el impacto ambiental, los países tal vez deseen también articular otros objetivos para cubrir estos aspectos de gobernanza, ambientales y sociales en el plan. Entre los ejemplos de otros objetivos cabe incluir:

  • Preparar y poner en práctica, para la fecha XX, políticas y reglamentos nacionales que promuevan la mejora del sector de la extracción de oro artesanal y en pequeña escala y los sectores asociados a él, y fomentar medios de vida alternativos en los casos en que sea viable, así como medidas para proteger el medio ambiente y la seguridad para proteger a los mineros y las comunidades que rodean las zonas de actividad de dicho sector.

  • Exigir que los titulares de las licencias principales para este tipo de extracción o los directores de las minas elaboren y apliquen planes de acción ambientales en fecha XX para la región YY, que también incluyan medidas de seguridad para proteger a los empleados y evitar la exposición en áreas residenciales.

  • Establecer para la fecha XX, un grupo organizado y formalizado de mineros del sector con circunscripción nacional y que represente las necesidades de este, como los existentes para otras asociaciones industriales.

  • Crear y fortalecer la capacidad institucional mediante la constitución, para la fecha XX, de departamentos encargados del sector de la extracción de oro artesanal y en pequeña escala (o un subgrupo centrado en este sector) dentro de los ministerios apropiados (por ejemplo, los de minería, medio ambiente, economía, salud y comercio).

  • Exportar un XX% de oro obtenido mediante extracción artesanal y en pequeña escala al mercado internacional a través de mercados que utilizan oro sin mercurio.

  • Producir un XX% de oro sin el uso de mercurio u otras sustancias tóxicas.

  • Reducir el nivel ambiental (o la exposición) hasta un XX% del nivel actual.

La participación de los interesados durante la elaboración de estos objetivos contribuirá a asegurar que son razonables y que pueden obtenerse.

5.2 Medidas para eliminar las peores prácticas

En el párrafo 1 b) del anexo C se exige que los planes de acción nacionales incluyan medidas para eliminar un grupo de cuatro de las peores prácticas en la extracción de oro artesanal y en pequeña escala:

  • la amalgamación del mineral en bruto;

  • la quema expuesta de amalgama o amalgama procesada;

  • la quema de amalgama en zonas residenciales; y

  • la lixiviación de cianuro en sedimentos, mineral en bruto o rocas a los que se ha agregado mercurio, sin eliminar primero el mercurio;

Como se describe en el capítulo 2.2, la amalgamación del mineral en bruto (WOA) se produce cuando los mineros añaden mercurio a una gran cantidad de mineral poco concentrado previamente. La amalgamación del mineral en bruto no es eficaz para obtener una alta recuperación de oro de la mena, y hay alternativas eficaces en función de los costos, entre ellas métodos sencillos de concentración, que pueden suponer mayor recuperación de oro y mucho menor uso de mercurio (PNUMA, 2012a). Para eliminar la amalgamación del mineral en bruto, los gobiernos deberían adoptar medidas para alentar a los mineros a adoptar métodos de concentración con baja utilización de mercurio o métodos sin mercurio (que se examinan más adelante en el capítulo 5.5). La prohibición de la práctica puede ser una medida eficaz cuando va acompañada de asistencia a los mineros para que puedan hacer una transición hacia otras prácticas (o incluso a otros medios de subsistencia, cuando sea posible).

Dos de las medidas que hay que eliminar, ya examinadas en el capítulo 2.2, son la quema expuesta de la amalgama y la quema de amalgama en zonas residenciales. Cuando sea factible, los países deberían introducir alternativas sin mercurio que eliminen completamente la necesidad de quemar la amalgama. Los países también pueden adoptar medidas inmediatas para impedir la quema a cielo abierto exigiendo el uso de dispositivos de captura de mercurio, como las retortas. Los encargados de la formulación de políticas deberían ser conscientes de que los dispositivos de captura de mercurio se han utilizado con éxito mayoritariamente en lugares con capacidad de tratamiento de la amalgama de oro/mercurio relativamente alta, como los centros de procesamiento centralizado o las tiendas de oro. Los incentivos para promover la implantación generalizada y la rápida adopción de dispositivos de captura de mercurio deberían considerarse en el plan de acción nacional. Las estrategias para promover el uso de retortas y otros dispositivos de captura también deben incluir un protocolo para la manipulación y el almacenamiento adecuados de las retortas, con el fin de impedir la exposición no intencional al mercurio adherido y continuamente liberado de ellas tras su uso, así como también su uso en interiores. Las descripciones detalladas de las retortas y otros dispositivos de captura de mercurio pueden consultarse en el manual de capacitación de la ONUDI (ONUDI, 2006), en la guía para la reducción de mercurio en la extracción de oro artesanal y en pequeña escala del PNUMA (PNUMA, 2012a), y en las demos de sistemas de captura de mercurio en tiendas de oro de la USEPA (Laboratorio Nacional Argonne, 2013).

El plan de acción nacional debe incluir también medidas para eliminar la quema de amalgama en zonas residenciales. Entre las medidas se puede incluir el establecimiento de una distancia mínima de las zonas pobladas. Por ejemplo, la ONUDI (2008) recomienda que cualquier procesamiento de amalgama se realice a una distancia mínima de 500 metros de las zonas residenciales. La distancia elegida debe tener en cuenta cuál es la mejor manera de proteger a las poblaciones en situación de riesgo, y esto puede depender de la densidad de población, la geografía y una variedad de otros factores. Para apoyar esas decisiones, los países pueden considerar la posibilidad de reunir información concreta acerca de la exposición de las mujeres y los niños en las zonas residenciales. En otro ejemplo, los países también pueden considerar la posibilidad de establecer zonas de amalgamación prohibidas para las personas que no estén trabajando allí y para todos los niños.

La adopción de procesos sin mercurio, a la larga, eliminará también el lixiviado con cianuro de los nuevos sedimentos generados, la mena o los relaves que contengan mercurio. Sin embargo, en el caso de los desechos contaminados con mercurio existentes de operaciones anteriores, o para las operaciones en curso que sigan utilizando el mercurio, el mercurio residual debe eliminarse de los relaves (por ejemplo por concentración) antes de la lixiviación.

Debido a que en general el uso de cianuro ya está autorizado y sometido a estrecha vigilancia, los países pueden trabajar con procesadores de cianuro para desarrollar métodos y protocolos con los que evitar tratar materiales contaminados con mercurio. Los países también pueden exigir como parte de los requisitos para la obtención de licencias que los procesadores de cianuro se nieguen a aceptar relaves contaminados con mercurio, o que lleven a cabo la eliminación del mercurio antes de su utilización.

Los países también pueden participar en los proyectos de demostración y capacitación sobre los beneficios económicos de la descontaminación de relaves contaminados con mercurio, entre otros la recuperación rentable de oro en los relaves.



5.3 Medidas para facilitar la formalización o la reglamentación

En el párrafo 1 c) del anexo C del Convenio de Minamata se anuncia que todos los planes de acción nacionales deberán incluir medidas para facilitar la formalización o la reglamentación del sector de la extracción de oro artesanal y en pequeña escala. La formalización es un proceso mediante el cual se procura integrar al sector en la economía estructurada, la sociedad y el sistema reglamentario. Muchos consideran que la formalización es un paso importante para que el sector de la extracción de oro artesanal y en pequeña escala utilice su potencial como instrumento para el alivio de la pobreza y la mejora de las condiciones de trabajo a la vez que contribuye a superar los problemas sociales y ambientales, ya que un sector más estructurado permitirá la difusión no solo de cuestiones relacionadas con la gestión del mercurio, sino también de todos los asuntos sociales, ambientales y de desarrollo económico del sector. La formalización puede incluir la reforma del estatuto jurídico del sector de la extracción de oro artesanal y en pequeña escala, así como la formulación de políticas entre diversos organismos e instituciones (de la minería, la educación, la salud, el trabajo, la gestión del medio ambiente, la economía, los servicios sociales, etc.) que aborden las diferentes dimensiones de las actividades del sector.

Para los fines de este documento de orientación, la reglamentación es la elaboración e imposición de normas o leyes que afecten a los mineros individuales o al sector en su conjunto. Algunos ejemplos son la imposición de leyes para proteger el medio ambiente o leyes de protección laboral contra el trabajo infantil en las zonas mineras.

El objetivo final de la formalización es la integración del sector de la extracción de oro artesanal y en pequeña escala en la economía estructurada y en la sociedad en general, incluido un marco general de leyes, reglamentos y políticas aplicables. La reglamentación por sí sola puede tener un enfoque más concreto, como la regulación de una serie de comportamientos o procesos específicos sin que ello implique necesariamente la plena formalización del sector.

En la sección siguiente se dan detalles sobre las medidas que los países pueden tener en cuenta a fin de facilitar la formalización5. Puesto que cada país tiene su propio proceso nacional o local para formular y promulgar leyes o reglamentos, este documento no debatirá esos procesos nacionales específicos.



5.3 a) Compromiso y participación de los interesados

Los interesados en el proceso de formalización pueden ser mineros, organismos gubernamentales en los planos nacional, provincial o local, sindicatos, entidades de la cadena de suministro del sector de la extracción de oro artesanal y en pequeña escala, así como de las entidades que se benefician de dicho sector, propietarios de tiendas locales, y las Partes que pueden verse afectadas por el sector, como las comunidades cercanas y las presentes aguas abajo y la minería en gran escala.

Cualquier esfuerzo de formalización o reglamentación debería iniciarse con el compromiso y la participación de los interesados. Se deben extremar los esfuerzos para garantizar que todos los interesados participen en las etapas iniciales y, lo que es más importante, en las etapas de finalización y aplicación del proceso. El compromiso y la participación de los interesados se examinan más a fondo en el capítulo 5.10 del presente documento.



5.3 b) Examen de políticas y normativas

El examen de las políticas sobre minería existentes, las leyes y los reglamentos relacionados con la extracción de oro artesanal y en pequeña escala, así como el grado de apoyo institucional disponible para su aplicación y ejecución, pueden ayudar a los países a identificar las lagunas y los ajustes necesarios para facilitar la formalización. Idealmente, este examen normativo y jurídico debe incluir a todos los niveles de gobierno que tienen autoridad sobre ese tipo de minería, especialmente la administración local.

Las deficiencias que se descubran en la política, la legislación y la reglamentación del sector de la extracción de oro artesanal y en pequeña escala pueden resolverse mediante la elaboración de nuevas políticas o legislación, o bien mediante la reforma de las políticas o la legislación existentes. Por ejemplo, en los casos en que no se aborda específicamente el sector, se pueden elaborar leyes simplificadas, reglamentos y sanciones adaptadas a él, incluida no solo legislación referida a los códigos de minería, sino también vinculada al desarrollo, el medio ambiente, la salud y la seguridad, el trabajo, el bienestar social, la protección de los niños, el comercio, los impuestos y otra legislación.

Al revisar las leyes y políticas relacionadas con el sector de la extracción de oro artesanal y en pequeña escala, los legisladores y reguladores pueden considerar las siguientes cuestiones:

Definición de actividades del sector: la definición de la extracción de oro artesanal y en pequeña escala es fundamental para posteriormente definir las licencias y los requisitos ambientales y financieros apropiados para este sector. El reconocimiento legal de los muchos tipos diferentes de extracción de oro artesanal y en pequeña escala suele ser un primer paso importante para la creación de reglamentos que establezcan niveles apropiados de control para cada tipo de actividad6. Obsérvese que se usan muchas definiciones de extracción de oro artesanal y en pequeña escala en todo el mundo, y cada país tendrá que definirla basándose en su propio contexto nacional.

Títulos de propiedad de la minería y obligaciones y derechos conexos: un título minero define tanto los derechos como las obligaciones del titular7. Puede ser un instrumento útil para sentar las bases para la formalización, y un incentivo tangible para que los mineros la lleven a cabo. Un obstáculo habitual a la titularización en el sector es la asignación y el uso de la tierra preexistentes. En muchos países, la mayoría de las tierras viables ya han sido asignadas a medianos o grandes concesionarios. Para resolver este problema, algunos países reservan áreas específicamente para la minería a pequeña escala. En otros casos, los títulos mineros caducan después de un período de tiempo definido cuando no se esté explotando la tierra, lo que permite incorporar más tierra al sector de la extracción de oro artesanal y en pequeña escala (y a nuevos tenedores de títulos)8.

Los procesos administrativos para los títulos de explotación minera pueden ser excesivamente complicados para los mineros, ya que a menudo implican gastos elevados y viajes a ciudades distantes. Para abordar esos problemas, las reglamentaciones podrían considerar la posibilidad de:

  • Asignar un papel importante a las organizaciones locales y las oficinas de distrito en la adjudicación de títulos y licencias.

  • Prestar asistencia a los mineros durante el proceso de concesión de permisos.

  • Hacer que el proceso sea claro y los formularios sencillos.

  • Establecer tarifas razonables.

Los países también podrían considerar la posibilidad de realizar reformas similares en los procesos administrativos para otros aspectos de la cadena de suministros del sector de la extracción de oro artesanal y en pequeña escala (como los compradores de oro, etc.)

Licencias ambientales: La obtención de una licencia ambiental puede ser un obstáculo importante para que los mineros consigan tener una situación formal. Los requisitos onerosos de las licencias y los altos costos administrativos son factores de disuasión habituales. Los países pueden considerar la posibilidad de simplificar estos requisitos de forma que puedan adaptarse a las diferentes categorías de extracción de oro artesanal y en pequeña escala definidas en la ley, por ejemplo, para hacer los requisitos para la concesión de licencias proporcionales al riesgo ambiental previsto. Unos requisitos estrictos para la concesión de licencias para operaciones sin mercurio o con mercurio reducido pueden tener el efecto no deseado de retrasar la formalización de estos procesos. Como resultado de ello, los mineros puede seguir utilizando prácticas que requieren mucho mercurio en lugar de solicitar licencias.

Medidas de control de la contaminación: Las medidas de control de la contaminación adoptan principalmente la forma de prohibiciones, vetos o restricciones en insumos o prácticas. Pueden incluir:

  • La restricción de las extracciones en los lechos de los ríos y las zonas ecológicamente vulnerables;

  • Las restricciones sobre el uso de mercurio y las tecnologías asociadas. Los países pueden optar por imponer restricciones y/o prohibiciones sobre el uso de mercurio y sobre las peores prácticas identificadas en el anexo C, párrafo 1 b). Sin embargo, a falta de alternativas, las prohibiciones y restricciones generales pueden llevar a los mineros artesanales y en pequeña escala en situación de incumplimiento a lugares que estén fuera del alcance práctico de la supervisión oficial y de las medidas de aplicación, o al comercio ilegal de insumos tóxicos o de oro. Por estas razones, los países podrían considerar la posibilidad de combinar las restricciones con la asistencia técnica para ayudar a los mineros a abandonar las prácticas con mercurio, especialmente en lo que respecta a las peores practicas;

  • Requisitos para comprar, importar, utilizar y almacenar mercurio u otros insumos tóxicos o peligrosos (como explosivos) en el contexto de la extracción de oro artesanal y en pequeña escala;

  • Se pueden imponer restricciones sobre otras prácticas específicas del sector, tales como gestión indebida de desechos de minas, deforestación y otras prácticas que afectan negativamente a la salud y el medio ambiente.

Rehabilitación y cierre de minas: Deberían adoptarse disposiciones para la rehabilitación y el cierre de las minas y la descontaminación de áreas específicas. Hacer a los mineros responsables de las consecuencias de sus actividades a través de esas disposiciones puede fomentar una mejor protección del medio ambiente desde el inicio de las operaciones. La prevención es crucial, porque a menudo los mineros de este sector carecen de los recursos necesarios suficientes para la regeneración de materiales contaminados con mercurio.

Otras medidas: Las leyes y la reglamentación sobre minería, trabajo y protección de la infancia, así como los regímenes de inspección minera o laboral, también pueden proporcionar medidas prescriptivas que abarcan la seguridad de los trabajadores, la salud, el trabajo infantil y las medidas que protejan a las comunidades río abajo, las comunidades indígenas y las mujeres. En el capítulo 7 se presenta información adicional sobre cuestiones de género y trabajo infantil en el sector de la extracción de oro artesanal y en pequeña escala.



5.3 c) Examen de la capacidad institucional y determinación de recursos para su potenciación

Además de examinar las leyes, los reglamentos y las políticas relacionadas con la extracción de oro artesanal y en pequeña escala, los países tal vez deseen examinar la asignación de responsabilidades y la capacidad de sus instituciones para aplicar esos regímenes, y determinar formas de potenciar esas capacidades.

La ley suele identificar un organismo de ejecución o autoridad principal o centro de coordinación, encargado de la supervisión, la coordinación y la aplicación de la legislación. En lo que respecta al sector de la extracción de oro artesanal y en pequeña escala, el principal organismo de ejecución suele ser el ministerio encargado de la minería o la explotación de minerales. Sin embargo, la naturaleza multidimensional del sector exige la colaboración entre diversos organismos gubernamentales, incluidas entidades del gobierno local e interesados.

Es importante realizar una asignación clara de las responsabilidades para la ejecución efectiva. El parlamento o el congreso pueden desempeñar una función importante en la creación de una política global para el sector y en la armonización de los diversos ministerios sobre la forma en que se percibe y se regula. Una vez que se aprueban los reglamentos sobre la extracción de oro artesanal y en pequeña escala, los organismos responsables necesitarán recursos para aplicarlos. Por ejemplo, el organismo de emisión de licencias necesitará recursos para tramitar las solicitudes de manera oportuna o perderá su credibilidad y se verá comprometida la formalización del proceso.

Debería considerarse la descentralización de la responsabilidad sobre el sector y la capacidad de las instituciones de gobierno provinciales o regionales, municipales y nacionales para resolver las cuestiones de la extracción de oro artesanal y en pequeña escala. Si se descentraliza la responsabilidad, los gobiernos locales necesitarán recursos (financieros, técnicos y humanos) para cumplir los requisitos.

Además del gobierno, otros actores sociales pueden aportar conocimientos y recursos para el proceso de formalización, como las asociaciones y sindicatos mineros, las empresas mineras en gran escala y el mundo académico (como las escuelas de minas, que pueden aportar investigación técnica y asistencia). Los países deberían estudiar la mejor forma de movilizar estos recursos como parte del plan general de formalización. Implicar positivamente a los grupos marginados del sector en los procesos de formalización puede mejorar mucho el éxito del esfuerzo.



5.3 d) Examen de estrategias para mejorar la vigilancia y el cumplimiento

La vigilancia y el cumplimiento son esenciales para reducir los niveles de actividades ilegales en el sector de la extracción de oro artesanal y en pequeña escala. Las actividades de vigilancia y cumplimiento pueden incluir la regulación del comercio de mercurio en las fronteras, puertos y a nivel local del sector a fin de reducir al mínimo las importaciones ilegales. A menudo hay una falta de capacidad en las instituciones gubernamentales nacionales relacionadas con la minería y el medio ambiente para vigilar y hacer cumplir los reglamentos del sector. Por estas razones, los países pueden contemplar la realización de esfuerzos por simplificar los procesos de cumplimiento. Los países también pueden considerar la posibilidad de ampliar la función del gobierno local o provincial en la vigilancia y el cumplimiento mediante puestos de vigilancia, departamentos u oficinas en los distritos mineros, mientras que las autoridades centrales podrían mantener una función de supervisión general. La reciente tecnología satelitar puede ayudar a los países a vigilar lugares remotos de difícil acceso. Los países tal vez deseen también combinar la vigilancia y el cumplimiento con esfuerzos positivos por prestar asistencia y aportar incentivos para ayudar a los mineros en el cumplimiento.



5.3 e) Examen de estrategias para facilitar el acceso a los mercados y la creación de incentivos económicos

Un elemento importante en la transición de los mineros hacia el sector estructurado son los incentivos económicos y de mercado que los gobiernos pueden establecer. En los puntos siguientes se examinan los diversos elementos económicos o de mercado que pueden tenerse en cuenta a la hora de elaborar estrategias de desarrollo adecuadas a la realidad específica de cada país, a fin de facilitar la formalización del sector de la extracción de oro artesanal y en pequeña escala.

Facilitar el acceso a los mercados. Los países pueden considerar la posibilidad de proporcionar un acceso simplificado a los canales de compra de oro, para ayudar a los mineros que reduzcan o eliminen el uso de mercurio a aumentar sus ingresos y llevar la producción de oro hacia la economía estructurada9.

Regímenes tributarios. En la actualidad existen tres enfoques habituales para los regímenes tributarios en el sector de la extracción de oro artesanal y en pequeña escala: 1) la extracción de oro artesanal y en pequeña escala está sometida al mismo régimen que cualquier otro sector económico, en función de los ingresos provocados por las operaciones; 2) el sector está sometido a la tributación de regímenes análogos de trabajadores independientes; y 3) se aplican tasas impositivas más bajas, en comparación con otros sectores. Los países pueden optar por una combinación de estos enfoques, según sus circunstancias concretas. Obsérvese que una baja carga impositiva sobre el sector y un régimen tributario sencillo pueden alentar a los mineros a entrar en la economía estructurada, lo que puede dar lugar a un aumento de los ingresos tributarios. Además, los gobiernos pueden considerar la posibilidad de crear disposiciones para que los gobiernos locales obtengan también ingresos procedentes del sector, sobre todo en los casos en que los gobiernos locales desempeñan un papel clave en la vigilancia y el cumplimiento.

Regalías. Los países han adoptado diferentes estrategias para fijar regalías para la extracción de oro artesanal y en pequeña escala. Algunos han creado tasas de regalías especiales en función de la magnitud de las operaciones y el tipo de minerales extraídos. En los países examinados en los estudios monográficos del PNUMA (PNUMA, 2012b), las regalías en este sector van del 0,2% al 5%. Con la fluctuación de los precios de mercado del oro en mente, otros países han adoptado un enfoque innovador variando la tasa de regalías según dicho precio de mercado.

Tasas. Los países tal vez deseen evaluar los niveles de las tasas administrativas adecuados para alentar a los mineros a entrar en la economía estructurada.

Armonización regional de impuestos, regalías y tasas. La coherencia de las tasas y los impuestos a lo largo de una subregión puede influir en la participación de los mineros en el sector estructurado de la economía. Los comerciantes ilegales pueden aprovechar las diferencias de las condiciones del mercado en una subregión y gravitar hacia el país con condiciones más ventajosas, lo que podría socavar los regímenes de impuestos, regalías y tasas de los países vecinos.

Promoción del acceso de los mineros al crédito y mejora de las aptitudes de gestión financiera. La falta de acceso a los mercados oficiales de crédito como consecuencia de la naturaleza informal del sector es un obstáculo habitual para que los mineros lleven a cambio el cambio. A menudo, las minas artesanales y en pequeña escala no cumplen los requisitos para recibir fondos de los bancos comerciales y las fuentes de crédito directo debido a la falta de garantías, a un estatuto jurídico poco claro, y a la incapacidad para establecer la rentabilidad potencial de sus proyectos. Sin embargo, la financiación puede ser importante para la capacidad de los mineros de invertir en equipos y procesos que les permitan alejarse del mercurio. Por consiguiente, los países pueden considerar la posibilidad de desarrollar iniciativas diversas para crear un mejor acceso al crédito y los beneficios financieros para los mineros. Al establecer esos programas, los países deberían considerar lo siguiente:

  • Debe evitarse la utilización de créditos o préstamos como donaciones o regalos, ya que proporcionar capital gratuitamente puede crear distorsiones y dependencias que serían difíciles de corregir en el futuro;

  • El interés y el período de devolución del préstamo deben estar adecuados a la capacidad del minero para hacerles frente;

  • La colaboración con las instituciones financieras y de microfinanciación puede facilitar el suministro de financiación por parte de esos sectores a los mineros que realizan extracción de oro artesanal y en pequeña escala.

Algunos mecanismos para aumentar el acceso a la financiación pueden ser:

  • Apoyar la formación de grupos empresariales formales, como las asociaciones de mineros con empresas comerciales;

  • Formalizar los sistemas tradicionales de financiación mediante la promoción de: sistemas de alquiler y compra, ventas a plazos y planes de ahorro colectivos:

  • Alentar a las instituciones financieras para que formulen planes de crédito asequibles para los mineros, así como para que establezcan sistemas bancarios móviles, por ejemplo mediante políticas crediticias favorables;

  • Promover el uso de garantías constituidas por terceros para permitir que otras instituciones ayuden a los mineros a obtener préstamos;

  • Facilitar la creación de mercados de propiedades mineras para permitir a los descubridores vender sus propiedades a los promotores a precios competitivos;

  • Alentar a las organizaciones no gubernamentales a que establezcan bancos cooperativos e instituciones financieras no estructuradas para los mineros, como las asociaciones de ahorro y crédito rotatorio;

  • Alentar a los mineros a aumentar sus ingresos mediante actividades que tengan valor añadido;

  • Organizar un fondo de desarrollo minero para financiar equipos sencillos de minería.

Además de facilitar el acceso al crédito, los esfuerzos del gobierno también pueden encaminarse a la mejora de los conocimientos de gestión financiera de los mineros para garantizar que están capacitados para gestionar sus ganancias. Estas medidas serán complementarias.



5.4 Estimaciones de referencia del uso de mercurio en la extracción de oro artesanal y en pequeña escala

En el anexo C, párrafo 1 d), se exige que los planes de acción nacionales incluyan estimaciones de referencia de las cantidades de mercurio utilizadas y las prácticas empleadas en la extracción y el tratamiento de oro artesanales y en pequeña escala. Muchos países ya habrán hecho estimaciones de referencia del mercurio liberado por este tipo de prácticas en sus evaluaciones iniciales contempladas en el Convenio de Minamata. Las estimaciones de referencia del uso de mercurio en la minería permiten a los gobiernos priorizar y elaborar estrategias de intervención eficaces. La mayoría de mineros del sector de la extracción de oro artesanal y en pequeña escala operan en la economía informal, y esto plantea dificultades especiales al realizar estudios sobre el terreno. Por esta razón, un inventario exacto y eficaz se basará, probablemente, en diversos tipos de información directa e indirecta, facilitada por una amplia muestra de los miembros de la comunidad. Haciendo uso de las recomendaciones esbozadas aquí, existe una cantidad de información pequeña pero creciente sobre el uso y las pérdidas de mercurio en el sector a nivel mundial. La contribución de cada país a este inventario mundial mejora considerablemente nuestra comprensión de los flujos de mercurio en este sector y los medios para reducirlos. Para el inventario mundial más reciente, véase la Evaluación Mundial del Mercurio de 2013 (http://www.unep.org/PDF/PressReleases/GlobalMercuryAssessment2013.pdf).

www.mercurywatch.org es otro recurso útil para acceder a estimaciones del uso de mercurio en la extracción de oro artesanal y en pequeña escala a nivel nacional.

Recopilación de información sobre el inventario

Un inventario exhaustivo sobre el terreno requiere conocimientos especializados, buenas relaciones con las comunidades mineras y una amplio trabajo de campo para reunir información de calidad adecuada. El personal que realiza la estimación debería conocer las prácticas de la extracción de oro artesanal y en pequeña escala, el uso de mercurio en este tipo de extracción y el comercio informal de oro, y ser capaz de mantener una interacción cómoda con los mineros y los miembros de la comunidad en condiciones sobre el terreno.

En líneas generales, hay cinco enfoques principales que pueden utilizarse para estimar el uso de mercurio en este tipo de extracción. A saber:

  • Mediciones directas

    • Rastrear las cantidades de mercurio utilizado y perdido en cada paso de la extracción y el procesamiento.

  • Previsiones basadas en la intensidad

    • Aplicar una proporción mercurio/oro (Hg:Au) para estimar el uso de mercurio a partir de las estimaciones de producción de oro.

    • Una previsión independiente del costo de vida en las comunidades dedicadas a la extracción de oro artesanal y en pequeña escala y su población resulta útil para evaluar las estimaciones de la producción de oro.

  • Entrevistas

    • Con mineros (tanto los hombres como las mujeres), comerciantes de oro, proveedores de mercurio (lo que incluye a los proveedores químicos industriales, en algunos países), financiadores, personal de los bancos locales, trabajadores sanitarios y miembros de la comunidad.

  • Datos oficiales censales y de comercio

    • Hay que usarlos como un solo tipo de aportación, ya que a menudo los datos oficiales no reflejan el alcance de las actividades informales. Sin embargo, las discrepancias entre los datos sobre los envíos legales y los ilegales pueden arrojar luz sobre el comercio de mercurio.

  • Información sobre otras posibles fuentes de mercurio

    • En algunos países, el mercurio se recupera de sitios contaminados, como los relaves de minerales previamente tratados con mercurio. Algunos países pueden contar con programas específicos de gestión de los desechos en marcha para tratar ese mercurio, pero en otros lugares este puede servir como fuente de suministro para la extracción de oro artesanal y en pequeña escala.

Las bases de referencia fiables triangulan varias líneas de pruebas independientes a fin de generar estimaciones más precisas. Otros tipos de información útiles son los siguientes:

  • La producción de mena y oro.

  • Los ingresos y los gastos operacionales para mineros, grupos de mineros, o emplazamientos enteros.

  • Los datos demográficos sobre los mineros y otros participantes (desglosados por estilo de extracción o actividad, género y edad).

  • La estructura socioeconómica y la distribución de la riqueza en las operaciones de extracción y en la comunidad.

  • El costo de la vida y otros bienes en los lugares de extracción en comparación con los pueblos y ciudades.

  • La extensión geográfica de las operaciones, determinada mediante un estudio o mediante imágenes.

En el anexo 3 del presente documento figura una lista de preguntas modelo con las que reunir la información necesaria para elaborar un inventario de referencia, como parte de las preguntas modelo para la recopilación de datos para describir un panorama nacional. En el anexo 5 del presente documento se incluye un extracto del POEA/PNUMA (2013), que ilustra cómo combinar varias líneas de pruebas para obtener una estimación de referencia razonable del uso del mercurio en el sector de la extracción de oro artesanal y en pequeña escala.

Mediciones directas e intensidades

La medición directa implica pesar las cantidades de mercurio aplicado y recuperado en cada paso del proceso. Esto incluye comparar el peso de los frascos (u otros recipientes) de mercurio antes y después de la aplicación del mercurio, y comparar el peso de la amalgama antes y después de quemarla. No todo el mercurio se aplica y se recupera o emite en los mismos lugares; por consiguiente, es importante ampliar el estudio más allá de los yacimientos mineros a las ciudades en las que se comercializa el oro, y a cualquier otro lugar en que puedan existir servicios de procesamiento o de refinado, lo que a menudo incluye tiendas de oro en las que se funde y se compra esponja de oro que contiene mercurio residual. No es viable medir directamente todos los flujos de oro y mercurio en toda una ciudad, cuenca o región minera. Sin embargo, se puede utilizar una muestra representativa de las operaciones en cada área minera clave, analizada en detalle, para extrapolar las estimaciones a los planos regional y nacional.

La mayoría de los mineros de una región determinada utilizan técnicas de procesamiento del mineral similares, de modo que la cantidad media de mercurio perdido por gramo de oro recuperado (la relación Hg:Au) es una medida útil de la intensidad de las emisiones de mercurio en esa región. Una estimación fiable de la producción de oro para la región, multiplicada por la intensidad de las emisiones, puede producir una estimación razonable de las pérdidas de mercurio para esa región. Esta suele ser la forma más precisa de estimar el uso de mercurio, porque los mineros y los operadores raramente guardan registros o incluso saben cuánto mercurio utilizan, mientras que las cantidades de oro son convertibles a valores monetarios conocidos y, por tanto, se conocen mucho mejor. Las estimaciones de la producción de oro se pueden derivar del número de mineros trabajando activamente y de la producción anual media de oro (obtenida a partir de estimaciones diarias y mensuales), o de otras fuentes como informes gubernamentales sobre producción de oro, poblaciones mineras, costo de vida y costos operativos, según se expone a continuación. Diferentes operaciones emiten diferentes intensidades de mercurio, de modo que es necesario obtener información sobre la distribución de las prácticas mineras para extrapolar las estimaciones hasta el plano regional de manera fiable.

Las emisiones de mercurio varían en función del tipo de técnicas de procesamiento utilizadas. Obviamente, el paso de la amalgamación del mineral en bruto a la amalgamación de concentrado reduce enormemente la demanda de mercurio de una operación. En el cuadro 5-1 se muestran los rangos típicos de intensidad de mercurio para diversas prácticas.

Cuadro 5-1: Emisiones de mercurio para diferentes prácticas (Telmer y Veiga, 2009)

Práctica de extracción

Emisiones de mercurio

(Relación Hg:Au)*



Amalgamación del mineral en bruto

3-50

Concentración

Media de 1,3

Concentración con utilización de retortas y activación de Hg

0,2-0,1

* una evaluación técnica puede reducir estas estimaciones de intensidad a nivel local.

En ausencia de datos de campo sobre el uso del mercurio en las extracciones de oro artesanales y en pequeña escala, se pueden usar intensidades de mercurio típicas para una determinada práctica como datos aproximados. Es importante expresar honestamente el nivel de confianza de las estimaciones, sobre la base de la cantidad y la representatividad de las muestras, y la variabilidad inherente de estos valores con el tiempo y a través del territorio. El PNUMA estableció criterios iniciales para elaborar inventarios de referencia en el Instrumental para la identificación y cuantificación de liberaciones de mercurio (PNUMA, 2013). Una fuente de estimaciones, y de incertidumbre, acerca del uso del mercurio en países que realizan extracción de oro artesanal y en pequeña escala es www.mercurywatch.org, que puede servir de punto de partida para algunos países en los que se dispone de datos, y un repositorio de información nueva a medida que se llevan a cabo inventarios nacionales más numerosos y detallados sobre el mercurio en ese tipo de extracción.

Entrevistas e información indirecta

Toda la información debe consignarse en una base de datos en la que pueden hacerse referencias cruzadas y comparaciones con datos individuales, y pueden usarse los saldos y las sumas para limitar la cantidad mínima de oro producido que se necesita para sufragar todos los gastos. La estimación del uso de mercurio y el resto de informaciones obtenidas se pueden comprobar y limitar mediante conversaciones con las diversas partes interesadas, como los mineros, los concesionarios, los gobiernos locales y los gobiernos nacionales. Sus observaciones y aportaciones pueden proporcionar más información y, por lo tanto, permiten seguir ajustando la estimación. Gran parte de la información necesaria para crear un inventario de referencia para el mercurio proviene de preguntar a diversas personas implicadas en el sector. En el cuadro 5-2 figura una lista de posibles entrevistados.

Cuadro 5-2: Posibles fuentes de información para el inventario del sector de la extracción de oro artesanal y en pequeña escala

CONOCIMIENTO DIRECTO

CONOCIMIENTOS INDIRECTOS

Minero (hombre, mujer)

Concesionario

Procesador de oro

Propietario de tienda de oro

Financiador

Proveedor de mercurio (incluidos los proveedores industriales de productos químicos en algunos países)

Experto técnico

Medición directa del uso de mercurio con balanzas


Oficial de seguridad o policía

Autoridad gubernamental

Minorista

Propietario/personal de restaurante

Proveedor de servicios (por ejemplo, el costo del agua o la electricidad o la molienda de cierta cantidad de mineral)

Organizaciones locales

Estudios geológicos

Imágenes

Informes

Proveedores de servicios de salud en las zonas con este tipo de extracción


Optimización de un inventario de referencia para planificar y vigilar la intervención

La minuciosa labor llevada a cabo durante un inventario debería abarcar la diversidad de tipos de extracción habituales, reunir datos de suficientes sitios para ajustar la estimación de la intensidad de mercurio (relación Hg:Au) para un tipo particular de extracción, y proporcionar una idea clara de los ingresos por minero para un subconjunto seleccionado y limitado de sitios. Después se puede utilizar un estudio más amplio que tenga en cuenta los sitios y las poblaciones para extrapolar los estudios detallados hasta el plano nacional. El objetivo debería ser elaborar una estimación del uso de mercurio con una precisión de +/- 30% y, en el peor de los casos, +/- 50%. Este grado de confianza se debería poder obtener con un nivel moderado de esfuerzos, tiempo y recursos financieros, pero debería ser suficientemente bueno para que resultara útil en los planes de acción nacionales y permitiera decidir las medidas prioritarias.

El inventario de referencia proporciona una primera estimación sobre la que medir los progresos realizados en la reducción del uso de mercurio mediante los programas y las intervenciones de reducción conforme a lo obligado en virtud del Convenio de Minamata. Debería repetirse la misma metodología para evaluar la eficacia de las intervenciones y, en particular, deberían usarse los mismos sitios que se estudiaron en detalle al crear la base de referencia para medir los progresos en la reducción del uso de mercurio. Ello aumentará la confianza en los resultados de la supervisión.

5.5 Estrategias para reducir las emisiones, las liberaciones y los riesgos de exposición

En el párrafo 1 b) del anexo C del Convenio se exige a los países que incluyan en sus planes de acción nacionales las acciones para eliminar las peores prácticas en la extracción de oro artesanal y en pequeña escala como medidas prioritarias. En el párrafo 1 e) se establece que, además, los países deben incluir en los planes de acción nacionales estrategias para promover la reducción de las emisiones, las liberaciones y la exposición10. Estas deberán basarse en estimaciones de referencia sólidas (véase el capítulo 5.4) y pueden incluir estrategias inmediatas y a largo plazo.

Medidas inmediatas para reducir las emisiones y las liberaciones

Se pueden adoptar medidas inmediatas para reducir las emisiones, las liberaciones y los riesgos de la exposición al mercurio procedentes de este tipo de extracción, antes incluso de realizar la transición a más largo plazo hacia las tecnologías con poco mercurio o sin esta sustancia. En el capítulo 5.2 se examinan las medidas inmediatas para reducir las emisiones al aire utilizando dispositivos de captura de mercurio. Utilizados correctamente y de manera rutinaria, estos dispositivos reducirán inmediatamente la exposición de los mineros y las zonas circundantes. La prohibición de procesar la amalgama en las zonas residenciales también será fundamental para reducir de manera inmediata la exposición, especialmente de mujeres y niños vulnerables.

Una gran parte del mercurio liberado en el ambiente a partir de las actividades de extracción de oro artesanal y en pequeña escala entra directamente en los recursos de agua dulce o en el suelo y los sedimentos. El mercurio en el suelo y los sedimentos se puede removilizar, y llegar en última instancia a arroyos, ríos y lagos cercanos, en los que se puede producir metilación, con la consiguiente contaminación de la vida acuática, que puede ser una fuente de alimento para las comunidades locales.

Se pueden adoptar algunas medidas con carácter inmediato para reducir las liberaciones de mercurio a las masas de agua y a la tierra:

Gestión de los relaves: Los relaves sin tratar que contienen mercurio representan una fuente difusa pero constante de liberación de mercurio al medio ambiente. Los relaves contaminados con mercurio nunca deben verterse directamente en una masa de agua ni en lugares propensos a las inundaciones. La eliminación de los relaves contaminados con mercurio debe realizarse de acuerdo con una normativa adecuada que incluya revestimiento, profundidad, distancia de las masas de agua, tamaño, estructuras de depósito, recubrimiento, restablecimiento de la vegetación, etc. En ONUDI (2008) se recoge un ejemplo de normativa que incluye recomendaciones sobre: depositar los relaves en una fosa revestida de suelo arcilloso o laterítico de varios metros de profundidad; ubicarla al menos a 100 metros de distancia de cualquier masa de agua; cuando la fosa esté llena, cubrirla con un metro de arcilla o laterita, compactarla, cubrirla con tierra y restablecer la vegetación. Las variables importantes que influyen en la estabilidad de las instalaciones de almacenamiento de los relaves son el clima, la decantación, los terremotos y corrimientos de tierra y la geología subyacente.

También es importante tomar medidas para alertar a la opinión pública acerca de la presencia de los relaves contaminados con mercurio. Se puede colocar señalización para indicar la presencia de peligro en el lugar y erigir vallas para impedir el acceso de las personas, el ganado y la fauna silvestre y reducir al mínimo su exposición al vapor de mercurio. Los gobiernos pueden estudiar la posibilidad de registrar las coordenadas de los sitios con relaves contaminados por mercurio en previsión de futuras medidas protectoras y correctivas.

Confinamiento de la amalgamación: En los momentos y los lugares en que se sigue practicando la amalgamación, se debe crear para ello una zona confinada, controlada, centralizada y alejada de los receptores ecológicos y humanos sensibles. Por ejemplo, la ONUDI (2008) recomienda que ninguna persona realice amalgamación a menos de 100 metros de distancia de ninguna masa de agua natural, incluidos ríos, arroyos, lagos y cualquier otra masa de agua. (Los países podrían querer proceder con prudencia y considerar distancias mayores.) La amalgamación debe realizarse en un barril de amalgamación estanco (ONUDI 2008).

Almacenamiento de mercurio: Deben crearse protocolos para el almacenamiento ambientalmente racional del mercurio a fin de evitar derrames. Por ejemplo, el mercurio debe almacenarse en contenedores resilientes con una pequeña cantidad de agua en la parte superior para reducir al mínimo la evaporación y, en la medida de lo posible, sobre una superficie impermeable. La tapa debe estar bien ajustada y una cinta debe asegurarla a la botella. Una etiqueta debe marcar la botella adecuadamente como mercurio y como tóxico. El mercurio debe mantenerse en un lugar seguro, inaccesible para los niños, y jamás en un domicilio (ONUDI, 2008).

Captura y reciclado de mercurio: La quema de la amalgama de oro libera mercurio al aire; las tecnologías como las retortas y otros dispositivos de captura de mercurio reducen las liberaciones y, en consonancia con la eliminación de las peores prácticas de un país, pueden promoverse para su utilización por parte de los mineros, en las tiendas de oro y en los centros de procesamiento de oro. El mercurio puede recuperarse de esos dispositivos para su reciclaje. Sin embargo, después de su primer uso, el mercurio recuperado es menos eficaz porque se ha contaminado. Un método eficaz de limpieza y activación del mercurio utiliza una solución simple de sal de mesa o soda cáustica (hidróxido de sodio) y una batería. El resultado es un mercurio más limpio, con más eficacia para amalgamar el oro y la reducción del uso de mercurio y las liberaciones al medio ambiente. En PNUMA (2012a) figura una descripción detallada de este proceso.

Sitios contaminados: El uso de mercurio en la extracción de oro artesanal y en pequeña escala, actual e histórico, puede generar lugares en los que el suelo, los sedimentos u otros medios estén contaminados con mercurio. Esos sitios pueden producir liberaciones continuadas de mercurio al medio ambiente. En el Convenio de Minamata, la identificación, la evaluación y la rehabilitación de los sitios contaminados, independientemente de su fuente, están previstas en el artículo 12, en el que se exhorta a la Conferencia de las Partes a crear directrices sobre la gestión de los sitios contaminados con mercurio. Los gobiernos pueden referirse a esas directrices a la hora de ocuparse de los sitios contaminados por este tipo de actividades de extracción.

Estrategias a largo plazo para la reducción y eliminación de la utilización de mercurio

En última instancia, la manera más eficaz de reducir las emisiones, las liberaciones y la exposición es reducir y, cuando sea posible, eliminar la utilización de mercurio en la extracción de oro artesanal y en pequeña escala mediante el cambio por parte de los mineros a técnicas sin mercurio, y cuando ello no sea posible, a técnicas de amalgamación de concentrado con cantidades reducidas de mercurio.

En la amalgamación de concentrado los mineros concentran primero el oro en la mena, lo que da lugar a una masa mucho menor sobre la que aplicar el mercurio. La concentración por gravedad es un método común de concentración, porque el oro es mucho más pesado que otros minerales. Puede realizarse con un equipamiento relativamente sencillo (por ejemplo la tradicional batea o el canalón) o tecnologías más avanzadas que pueden incluir mesas agitadoras, centrífugas y cribas hidráulicas. Este método funciona mejor cuando se libera adecuadamente el oro de manera natural o mediante una molienda correcta y la separación por tamaño de grano.

Amalgamación parcial es un término utilizado cuando los mineros extraen primero el oro fácilmente separado antes de la amalgamación, por ejemplo mediante batea o usando una mesa agitadora para separar la fracción más gruesa. Esto puede reducir enormemente la cantidad de mercurio que se utiliza, porque se aplica a una cantidad más pequeña de oro. También tiene la ventaja de producir una corriente de oro sin mercurio que puede tener ventajas de comercialización y acelerar aún más la transición hacia la producción completamente sin mercurio.

Las técnicas sin mercurio son las siguientes:

Concentración únicamente por gravedad con fundición directa: En algunos casos, la concentración por gravedad puede ser suficiente para crear una mena de alta concentración que luego pueda fundirse directamente. Para concentrados con más de 25% de oro, este se puede extraer del resto de minerales calentándolo con un compuesto (un fundente como el bórax o el litio) que reduzca el punto de fusión del resto de minerales y permita así que el oro se una. Una ventaja adicional es que, en algunos casos, la fundición directa puede extraer oro no liberado de otros minerales y aumentar la recuperación total, lo que supone un incentivo económico. Esto suele ser así principalmente para los yacimientos de roca dura. En condiciones de campo, normalmente la fundición directa solo puede realizarse con masas de menos de 100 gramos y, por lo tanto, no es adecuada para concentrados de gran volumen y baja concentración.

La combinación de concentración y fundición directa es una buena alternativa al uso de mercurio. Sin embargo, el grado de concentración necesario es elevado y, por lo tanto, puede suponer pérdidas de oro en los relaves. A la hora de promover esta técnica, se deben tomar precauciones para reconocer la posible pérdida de oro en los relaves y aplicar prácticas que reduzcan o eliminen esta disminución potencial de la producción de oro.

Lixiviación química: A fin de recuperar el oro que pueda haberse perdido a los relaves en el proceso de concentración, se puede utilizar varios tipos de lixiviación química. Se puede emplear un sistema integrado de molienda-gravedad-lixiviación en el que el oro grueso se captura por concentración por gravedad y el resto por lixiviación. En el método predominante de lixiviación química se utiliza cianuro. Si bien tanto el mercurio como el cianuro son sustancias tóxicas, el cianuro es un compuesto degradable que se puede destruir y no persiste en el medio ambiente. Con el cianuro se pueden obtener tasas de recuperación muy altas, a menudo del 90% del oro de la mena. Por ello, se utiliza cada vez más en la extracción de oro artesanal y en pequeña escala. Por desgracia, el cianuro y otros productos químicos para lixiviación son muy peligrosos, y han provocado graves casos de contaminación local, de manera que estas prácticas solo son adecuadas para mineros organizados y capacitados que puedan cumplir protocolos de gestión de productos químicos.

Separación magnética: Técnicas sencillas de separación, como el uso de imanes para eliminar minerales con hierro, pueden ayudar a aumentar la ley de los concentrados minerales a un nivel en el que puedan fundirse directamente. La mayoría de los yacimientos de minerales, tanto de roca dura como aluviales, contienen minerales magnéticos (principalmente magnetita). Estos minerales son muy densos y pueden representar un porcentaje relativamente grande del concentrado de oro. Pueden eliminarse con un simple imán antes de la amalgamación o la fundición directa, lo que aumenta la ley del concentrado aún más.

Flotación: Es un proceso que utiliza las diferentes propiedades químicas de las superficies minerales para crear un concentrado. Se generan burbujas (espuma) con jabón u otro producto químico en la pulpa de mena (formada a partir de la mena finamente molida y agua). Las propiedades superficiales del oro y las partículas de sulfuro hacen que se unan a las burbujas a medida que estas ascienden por la pulpa, y separan estas partículas del resto de minerales de la mena, como el cuarzo. Las burbujas forman una espuma que se recoge en la parte superior del tanque. La espuma se recoge de la superficie y se seca para formar un concentrado que luego puede procesarse localmente o venderse a otros procesadores.

Los países pueden estudiar estrategias para aplicar esas mejores prácticas y crear un programa de divulgación a los mineros para difundir información sobre ellas, como se indica en el capítulo 5.10. Los países también pueden considerar otras estrategias de apoyo, como reunir a mineros y distribuidores de equipos y poner en contacto a los mineros con ingenieros de asistencia técnica a través de las escuelas de minas. En el manual de capacitación de la ONUDI (ONUDI 2006) se puede encontrar información adicional sobre el desarrollo de talleres de capacitación eficaces y otras estrategias de comunicación.

5.6 Gestión del comercio del mercurio y los compuestos de mercurio y la prevención del desvío de esas sustancias para su uso en la extracción de oro artesanal y en pequeña escala

En el anexo C, párrafo 1 f) se exige que el plan de acción nacional incluya el texto siguiente: “Estrategias para gestionar el comercio y prevenir el desvío de mercurio y compuestos de mercurio procedentes de fuentes extranjeras y nacionales para su uso en la extracción y el tratamiento de oro artesanal y en pequeña escala”11.




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