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P de la C. 1589 ley num. 160 24 de diciembre de 2013

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(P. de la C. 1589)



LEY NUM. 160

24 DE DICIEMBRE DE 2013


Para establecer la “Ley del Sistema de Retiro para Maestros del Estado Libre Asociado de Puerto Rico”; para derogar la Ley 91-2004, según enmendada, conocida como la “Ley del Sistema de Retiro para Maestros del Estado Libre Asociado de Puerto Rico”; derogar la Ley 38-2001, según enmendada; derogar la Ley 162-2003, según enmendada; derogar la Ley Núm. 49 de 23 de mayo de 1980, según enmendada; y para otros fines relacionados.


EXPOSICIÓN DE MOTIVOS


La educación es la base del futuro de toda sociedad. Mediante la educación se logra inculcar de conocimiento, experiencias y valores a los seres que dirigirán el país. La sección 5 del Artículo II de la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico establece que toda persona tiene derecho a una educación que propenda al pleno desarrollo de su personalidad y al fortalecimiento del respeto de los derechos del ser humano y de las libertades fundamentales. Por tanto, el gobierno tiene la responsabilidad de proveer las herramientas adecuadas para garantizar una enseñanza pública de calidad.


El maestro, como eje de enseñanza, es el profesional a cargo de la labor más trascendental en la vida de sus alumnos; la influencia de su impacto perdura para siempre. La clase magisterial tiene en sus manos la prosperidad de todo un país. Por eso, el Gobierno del Estado Libre Asociado de Puerto Rico está comprometido con hacer todo lo necesario para protegerlos y proveerles un retiro digno, meritorio por los años de enseñanza dedicados al pueblo puertorriqueño.


Actualmente, el Sistema de Retiro para Maestros (el “Sistema de Maestros” o el “Sistema”), atraviesa una crisis financiera que amenaza con dejarlo sin fondos suficientes para cumplir con sus obligaciones, actuales y futuras, con los maestros de nuestro sistema público de enseñanza y los empleados y participantes del Sistema (en adelante “maestros”). Dicho Sistema carga con un déficit actuarial1 que amenaza el pago de las pensiones de nuestros maestros y la estabilidad fiscal del país. Al 30 de junio de 2012, dicho déficit ascendía a aproximadamente $10,251 millones, conforme al informe actuarial más reciente. Se proyecta que para cumplir con sus obligaciones de pago de pensión a los maestros retirados por los próximos años, el Gobierno tendría que inyectarle anualmente sobre $7362 millones al Sistema por la vida del mismo -cuantía que continuará aumentando en años venideros- debido a que la deuda actuarial acumulada se espera que crezca indefinidamente de no hacerse cambios.


De no actuarse con premura, el Sistema de Maestros se quedará sin dinero para cumplir sus obligaciones, incluyendo el pago de pensiones a los maestros ya retirados, tan pronto como en el año fiscal 2020. Ello se debe a que, al 30 de junio de 2013, el Fondo de Anualidades y Pensiones para Maestros (el “Fondo”) se encuentra en un estado de madurez avanzada, ya que cuenta con una población considerable de pensionados (37,996), en comparación con los participantes activos (41,973), según los datos recopilados por el propio Sistema. Igualmente, los pagos de pensiones y gastos administrativos del Fondo son significativamente mayores que los ingresos por concepto de aportaciones patronales e individuales, lo que hace necesario utilizar el rendimiento de las inversiones y los activos del Fondo mismo para pagar los beneficios de pensión. De hecho, al 30 de junio de 2012, la cobertura actuarial (proporción de activos netos a obligaciones) del Sistema de Maestros era de apenas 17% lo que significa que, a esa fecha, el Sistema de Maestros contaba con sólo 17 centavos de cada dólar necesario para pagar las pensiones de los maestros retirados. Ello contrasta con la información provista por firmas independientes en los Estados Unidos, que indica que al 30 de junio de 2012 la cobertura actuarial promedio de los sistemas de retiro estatales alcanzaba el 72.5%, muy por encima de la cobertura actuarial del Sistema. Aunque la cobertura actuarial es mayor a la que tenía el Sistema de Empleados Públicos previo a la aprobación de la Ley 3-2013, el riesgo del Sistema de Maestros sobre el Fondo General es similar o mayor al del Sistema de Empleados Públicos, pues el Sistema de Maestros sigue siendo un sistema de beneficios definidos (contrario al Sistema de Empleados Públicos que fue cerrado con el Sistema 2000 mediante la Ley 305-1999) por lo que el déficit proyectado es a largo plazo y, por lo tanto, mayor que aquel que se calculaba para el Sistema de Empleados Públicos previo a la aprobación de la Ley 3-2013. No hay duda, pues, que ante la magnitud del problema existente, es necesario tomar medidas contundentes, pero justas y sensibles, para asegurar el pago de beneficios tanto a nuestros maestros retirados, como a aquellos que continuarán brindando el pan de la enseñanza a nuestros niños y jóvenes.


En el caso de nuestra clase magisterial, la necesidad de evitar la erosión de los fondos del Sistema es sumamente apremiante pues, como sabemos, los maestros no cotizan al Sistema de Seguro Social.3 Ello implica que, en la mayoría de los casos, el único ingreso que nuestros maestros retirados recibirán en su vejez es el proveniente del Sistema. Ante ello, esta Asamblea Legislativa tiene la obligación de proteger los beneficios de retiro para los miles de participantes activos y retirados mediante la aprobación de soluciones razonables y necesarias que eviten la insolvencia del Sistema, de modo que estos cuenten con un retiro justo y digno como merecen por su compromiso con el porvenir de nuestro país.


En esta coyuntura no podemos darnos el lujo de no hacer nada. No podemos repetir los errores del pasado donde, a pesar de que otras Administraciones conocían de la magnitud de la crisis del Sistema de Maestros, no se tomaron las medidas necesarias para atender la misma, lo que al día de hoy ha causado que esta haya empeorado. Es nuestra responsabilidad, no sólo con los maestros sino con el País, afrontar el problema de una vez. Resulta necesario y urgente llevar a cabo una reforma abarcadora y justa del Sistema, de modo que se pueda garantizar un retiro digno a todos los participantes del Sistema de Retiro de Maestros.


CRISIS FISCAL DE PUERTO RICO

La crisis en el Sistema se une a la situación fiscal precaria en la que se encuentra el Gobierno Central; la situación fiscal más crítica que ha atravesado el país en su historia. Como es conocido, en enero de 2013, y a pesar de la aprobación por la pasada administración de la Ley 7-2009, conocida como la “Ley Especial Declarando Estado de Emergencia Fiscal y Estableciendo Plan Integral de Estabilización Fiscal para Salvar el Crédito de Puerto Rico” (“Ley 7”), se proyectaba que el déficit en el Fondo General para el año fiscal 2012-2013 sobrepasaría los $2,200 millones. Mediante distintas medidas llevadas a cabo por esta Administración, se logró reducir dicho déficit a aproximadamente $1,290 millones al 30 de junio de 2013. Para el año fiscal 2013-2014, se han aprobado varias medidas impositivas, entre las que se destacan la enmienda a la Ley 154-2010 que extiende hasta el año 2017 el arbitrio a ciertos productos y servicios ofrecidos en Puerto Rico a corporaciones foráneas, y la Ley 40-2013, según enmendada, conocida como la “Ley de Redistribución y Ajuste de la Carga Contributiva”. Mediante la implementación de las referidas medidas, se proyecta que el déficit se reducirá a $820 millones. No obstante, a pesar de todos los esfuerzos realizados hasta el momento, la situación del Fondo General continúa siendo una deficitaria, razón por la cual es necesario continuar evaluando y reduciendo los gastos del Fondo General para lograr tener un presupuesto balanceado para el año fiscal 2016, sin necesidad de realizar refinanciamientos de deuda para cubrir déficits presupuestarios.

Por otro lado, la situación en las corporaciones públicas no es distinta, pues se estima que en el año fiscal 2012-2013, el déficit combinado de las principales tres corporaciones públicas fue de aproximadamente $800 millones. La deuda pública del gobierno del Estado Libre Asociado de Puerto Rico al 30 de junio de 2013, incluyendo la deuda relacionada al Fondo General, los municipios y las corporaciones públicas y agencias, alcanzó la cifra de $70,043 millones, habiendo aumentado $13,588 millones durante los últimos 5 años.


El crédito del país se encuentra en una situación sumamente frágil, habiendo sido degradada la deuda pública del Gobierno Central durante el pasado año fiscal a sólo un punto superior al llamado nivel de “chatarra” por las tres principales agencias clasificadoras de crédito. Igualmente, los bonos de varias instrumentalidades del Estado Libre Asociado y corporaciones públicas, incluyendo los bonos del Sistema de Empleados Públicos, de la Universidad de Puerto Rico, de la Autoridad del Distrito del Centro de Convenciones, del Banco Gubernamental de Fomento para Puerto Rico, de la Autoridad para el Financiamiento Municipal y de la Autoridad de Energía Eléctrica, también fueron degradados. Los bonos de la Autoridad de Acueductos y Alcantarillados, los bonos de apropiación de la Corporación de Financiamiento Público y los bonos subordinados de la Autoridad de Carreteras ya han sido degradados a nivel de “chatarra”. De hecho, recientemente, una agencia crediticia informó la degradación de parte de los bonos emitidos por la Corporación del Fondo de Interés Apremiante de Puerto Rico (“COFINA”) y determinó que la perspectiva de dicho crédito es negativa. Además, el 14 de noviembre de 2013, una de las agencias clasificadoras de crédito colocó los bonos de obligación general del Estado Libre Asociado de Puerto Rico en “alerta crediticia” (“credit watch”), acción que fue replicada por otra de las agencias clasificadoras de crédito el 11 de diciembre de 2013. Cabe señalar que una alerta crediticia es una acción que las agencias clasificadoras de crédito realizan cuando contemplan degradar el crédito, en este caso, a nivel de chatarra.


No hay duda que, ante la grave situación de estrechez fiscal en la que se encuentra todo el aparato gubernamental, y a pesar de todas las medidas tomadas recientemente para atender dicha situación, ciertamente el gobierno no cuenta con fondos suficientes para inyectar el dinero necesario para atender el déficit actuarial del Sistema.


DESCRIPCIÓN DEL SISTEMA DE MAESTROS


El Sistema de Maestros es un plan de beneficios definidos, el cual se rige por la Ley 91-2004, según enmendada, conocida como la “Ley del Sistema de Retiro para Maestros del Estado Libre Asociado de Puerto Rico” (“Ley 91”). En términos generales, en virtud de la Ley 91, la edad de retiro mínima para los participantes del Sistema es de 47 años con por lo menos 25 años de servicio. Los participantes que cumplan con dichos requisitos tienen el derecho a recibir una anualidad equivalente al 95% de la cantidad que resulte de multiplicar el 1.8% de su salario promedio por el número de años de servicio.


El Sistema está diseñado para brindar mayores beneficios a los participantes con mayor edad y más años de servicio, siendo la pensión por mérito el máximo beneficio para aquellos participantes que alcancen la edad de 55 años, con un mínimo de 30 años de servicio, quienes tienen derecho a una anualidad equivalente al 75% de su salario promedio. En la alternativa, los participantes pueden retirarse a la edad de 60 años, con al menos 10 años de servicio, teniendo derecho a obtener una anualidad equivalente al 1.8% del salario promedio, multiplicado por el número de años de servicio. En todo caso, el salario promedio es computado a base de los salarios más altos durante cualesquiera 36 meses y la pensión mínima que recibe cada participante asciende a $400 mensuales.


LAS CAUSAS DE LA CRISIS


El déficit actuarial que enfrenta el Sistema de Maestros se debe a varias causas, incluyendo el diseño original del Sistema –el cual no previó el cambio en la demografía de los participantes- y las alteraciones que se han hecho a través de enmiendas y leyes especiales que han incrementado los beneficios a los participantes jubilados. Ello sin que se aportaran los recursos para sufragar el costo de estos incrementos, desangrando así los activos del Sistema.


Las principales causas de la crisis son las siguientes:


  1. Aportaciones inadecuadas:


Desde sus comienzos, al amparo de la Ley Núm. 218 de 6 de mayo de 1951 que creó la Junta de Retiro para Maestros (la cual luego fue sustituida por el actual Sistema), este no contó con las aportaciones adecuadas para mantener un nivel saludable de solvencia. El Sistema fue diseñado como un sistema de beneficios definidos cuyas pensiones estaban fijadas por ley y no dependían del monto de las aportaciones que hiciera el Estado como patrono o que hicieran los participantes. La ley que creó el Sistema estableció un nivel de aportación que no era proporcional a los beneficios que este tenía que pagar y tampoco se ajustaba a los cambios económicos o actuariales que afectaban el nivel de beneficios.


Para agravar dicha deficiencia, una serie de leyes aprobadas en las pasadas décadas fueron debilitando las finanzas del Sistema al aumentar los beneficios sin contar con aportaciones adicionales. El gobierno nunca realizó la aportación patronal recomendada por los actuarios para poder cubrir los beneficios de retiro.4 Para empezar a atender la insuficiencia de activos, se hubiese tenido que aportar al Sistema aproximadamente $551 millones5 durante los últimos siete años. El Fondo General no contaba –ni al presente cuenta– con los recursos necesarios para cubrir esa cantidad.


  1. Programas de retiro temprano:


Aunque en menor grado que en el Sistema de Empleados Públicos, el Sistema de Maestros también sufrió el embate de los programas de retiro temprano. Similar al Sistema de Empleados Públicos, el maestro que opta por retirarse a través de una de estas ventanas, recibe un beneficio típicamente igual o mayor al que hubiese recibido de haberse quedado hasta la fecha de retiro original, sin que se ofrezcan a su vez las aportaciones patronales correspondientes y necesarias para compensar el pago de las pensiones. Aunque en el caso del Sistema de Maestros los programas de retiro temprano disponen para que el empleado continúe aportando su cuota mensual al Sistema desde el momento del retiro hasta el momento en que este adviene a su edad de retiro determinada en la Ley 91 conforme al beneficio que recibe, dicha aportación no es actuarialmente suficiente, debido a la diferencia entre lo aportado por el maestro y lo disfrutado por este desde el momento del retiro. Como el gobierno tampoco suplementa las aportaciones correspondientes al Sistema para cubrir el déficit en las aportaciones causadas por el retiro temprano, se produce, con relación a la persona que se retiró de forma temprana, una deuda igual o más alta a la esperada originalmente, con unos ingresos menores para cubrirla.


  1. Cambios en la expectativa de vida de los participantes:


La expectativa de vida promedio en Puerto Rico y los Estados Unidos ha aumentado a 78 años para ambos sexos durante los últimos 60 años. Esto ha ocasionado que los pensionados reciban beneficios por una cantidad de años mayor a lo previsto originalmente. Según un estudio del Departamento de Salud, en el 1950, un año antes de la creación de la Junta de Retiro de Maestros, precursora del Sistema, la expectativa de vida de los puertorriqueños era de 59.5 años para los hombres, 62.4 años para las mujeres y 60.9 años para ambos sexos. Los datos más recientes del Departamento de Salud publicada en febrero de 2013 reflejan que para el año 2010, los hombres tenían una expectativa de vida de 74.85 años, las mujeres de 82.56 años y ambos sexos de 78.7 años, un incremento en la vida promedio de aproximadamente 18 años. El aumento en la expectativa de vida obliga al Sistema a sufragar pensiones por más tiempo de lo concebido al momento de fijar las edades de retiro en la legislación, en especial si se toma en consideración que el Sistema cuenta con una demografía dominada por mujeres, que son el grupo con mayor expectativa de vida. No hay duda de que los cambios en expectativa de vida de los participantes ha tenido un impacto negativo en las arcas del Sistema.



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