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Plan estratgico y diseo institucional

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Plan estratégico y diseño institucional 

 para el sector citrícola en Uruguay 

 

 

 

 

 

 

 

Proyecto  TCP/URU/3301‐ FAO 

 

 

 

 

 

 

 

Dr. Pablo Caputi     

Ing.Agr. Federico Montes 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Montevideo, Octubre de 2010

 


Agradecimientos 

 

Al grupo gestor por haber confiado en que nuestro trabajo podía ser útil en un momento tan especial para el 

sector  citrícola.  El  solo  enunciado  de  una  expectativa  de  “refundación”  del  rubro  (o  relanzamiento,  como 

preferimos llamarlo los consultores) señala claramente la confianza en nosotros depositada. 

 

La  Ing.Agr.  Yanil  Bruno  y  el  Ing.Agr.  Joaquin  Mangado  estuvieron  siempre  a  disposición  de  los  consultores 

para  solucionar  cualquier  problema  práctico  que  obstaculizara  el  trabajo.  A  ellos  nuestro  agradecimiento 

especial por las horas dedicadas a apoyarnos y por la revisión técnica de aspectos claves de la propuesta. 

 

 A  las  más  de  80  personas,  reportadas  en  los  anexos,    a  quienes  se  consultó  para  hacer  este  trabajo:  su 

tiempo fue  muy valioso para nosotros. Si bien intentar lograr  un equilibrio  entre  todas las visiones es una 

tarea difícil, vale la pena intentarlo por la pasión y compromiso que todos ellos tienen con el rubro citrícola. 

 

Al Sr. Ministro de Ganadería, Agricultura y Pesca del Uruguay, Ing.Agr. Tabaré Aguerre,  por haber dispuesto 

de tiempo para dos extensas entrevistas en un  período de demandas especiales desde  el sistema político. 

Este tiempo y el destinado en las sucesivas reuniones con las empresas y organizaciones del sector es buen 

augurio para el rubro para enfocar la resolución de sus problemas más inmediatos. 

 

A la FAO por el financiamiento y por la revisión técnica de este informe. Contar con una institución de este 

prestigio como respaldo para un trabajo de consultoría es siempre un privilegio y una tranquilidad para los 

consultores. 

 

Finalmente a todos quienes creen que este trabajo puede ayudar, aunque sea mínimamente, a mejorar las 

condiciones  del  rubro  y  con  ello  de  la  gente  que  en  él  trabaja.  Al  hacerlo  no  solo  nos  distinguen  con  su 

confianza sino que logran algo mucho más importante: empiezan a cambiar la realidad. 

 

 


 

INDICE 

 

p.p 

 

1‐  Resumen Ejecutivo  …………………………………………………………………………………………………………………..…….4 

 

2‐  Estado de situación de la cadena ……………………………………………………………………………………………….……8 

 

2.1‐ Visión general del negocio 

2.2‐ La base técnica de producción 

2.3‐ La inserción de la citricultura de pequeña escala 

 

3‐  Hipótesis de trabajo y validación con los agentes …………………………………………………………………….……33 

 

3.1‐ Hipótesis formuladas en la recopilación de antecedentes y entrevistas 

3.2‐ El ejercicio de validación: taller de reflexión 

 

4‐  Análisis FODA…………………………………………………………………………………………………………………………….…..55 

4.1‐ Introducción 

4.2‐ El FODA incrementado 

4.3‐ Conclusiones para la propuesta estratégica 

 

 

5‐  El Plan Estratégico para la citricultura ………………………………………………………………………………………..….67 

5.1‐ Lineamientos y agenda 

5.2‐ Diseño organizacional 

5.3‐ Recursos y etapas 

5.4‐ Marco Legal y su reforma 

 

6‐  Bibliografía……………………………………………………………………………………………………………………………………..82 

 

 

Anexos  ………………………………………………………………………………………………………………………………………....83 

 

Anexo 1. Indice de siglas 

Anexo 2‐ Listado de actividades y agentes entrevistados 

Anexo 3‐ Formulario del Taller de Consulta a expertos 

Anexo 4‐ Participantes en Taller de Consulta 

Anexo 5‐  La ley 13390 

Anexo 6‐  Materiales remitidos a los consultores 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 


1‐ Resumen Ejecutivo 

 

 

Existe  un  consenso  generalizado  entre  los  analistas de  los  institutos  especializados  en  prospectiva, 

que la década que viene y las siguientes serán muy propicias para aquellos países productores de alimentos. 

La población mundial seguirá creciendo hasta mediados de siglo, pasando de los 7 mil millones de personas a 

más de 9 mil millones de personas. Este incremento se producirá fundamentalmente en Asia y África y en 

menor  medida  América.  Concomitantemente  con  el  aumento  de  población  se  espera  un  aumento  de  la 

renta o poder de compra de los consumidores en esos países. Este fenómeno ya se está observando en los 

últimos  años  y  nuestro  país  y  los  de  la  región  no  han  sido  ajenos  al  mismo.  Por  tomar  una  referencia  el 

salario  real  en  Uruguay  creció  en  los  últimos  5  años  por  encima  del  30%:  esto  trae  un  mayor  poder  de 

compra de todos los artículos, entre ellos los alimentos.  

 

La  mayor  restricción  que  enfrentarán  las  cadenas  de  alimentos  será  el  buen  uso  de  los  recursos 

naturales y humanos: la competencia es ahora entre ellas por el uso de estos recursos cada día más escasos. 

Es muy claro que la tierra (recurso finito)  se está encareciendo en todo el mundo. Esto ya se ha observado 

nítidamente  en  Uruguay  en  los  últimos  5  años.  No  es  tan  evidente,  por  no  tener  un  precio  fijado,  el 

encarecimiento  relativo  del  recurso  agua  que  será  restrictivo  y  determinante  para  la  localización  de 

actividades productivas en el mundo. Finalmente en algunas regiones o países, quizás Uruguay sea uno de 

estos  casos,  la  mano  de  obra  podrá  ser  un  factor  cada  día  más  caro  sobretodo  en  actividades  rurales  que 

sean menos atractivas que las urbanas. Combinando estos factores (tierra, agua, mano de obra) comienzan a 

emerger  para  cada  región  productiva  sus  posibilidades  o  padrones  de  competencia.  En  un  país  pequeño 

como  Uruguay,  relativamente  bien  dotado  de  recursos  hídricos  una  producción  que  no  demande  mucha 

tierra pero que sí emplee bien el agua parece atractiva a priori si logra sortear sus restricciones de mano de 

obra.  

 

La  citricultura  podría  tener  la  combinación  adecuada  en  estos  tres  factores  para  ser  competitiva  a 

nivel  mundial  y  a  su  vez  para  competir  con  otros  rubros  dentro  del  país.  En  las  últimas  4  décadas  se 

desarrolló una trama económica y comercial en este rubro muy valiosa,  que logró posicionar al país como 

un  proveedor  de  calidad  de  importantes  mercados  mundiales,  fundamentalmente  el  europeo.  Innovación 

tecnológica,  madurez  empresarial,  reputación  comercial  son  activos  del  sector.  Asimismo  hay  una  cierta 

inversión internacional localizada en algunas empresas e inclusive alianzas estratégicas (o integraciones) con 

compradores y distribuidores internacionales. En síntesis la citricultura del Uruguay, que produce a contra‐

estación del Hemisferio Norte, es conocida y respetada a nivel mundial por buenos estándares  de calidad y 

de cumplimiento comercial. 

 

Sin  embargo  la  fuerte  dinámica  exhibida  en  las  décadas  del  setenta  y  ochenta  dieron  paso  a  un 

estancamiento en la década del noventa y posterior retroceso. El mismo fue   leve en términos absolutos, 

pero  importante  en  términos  relativos  respecto  a  otras  citriculturas  del  mundo  y  a  otros  rubros 

agropecuarios  del  Uruguay.  Esto  provocó  primero  un  cierto  desconcierto  y  luego  un  desánimo  en  muchos 

actores de la citricultura que pusieron en cuestión la viabilidad en conjunto del propio sector. En un mundo 

que cambia a gran velocidad las realidades mudan constantemente: el sector citrícola está seguramente en 

la  inminencia  de  un  nuevo  cambio.  Ante  si  tiene  abiertos  dos  caminos:  uno  que  lo  lleva  a  un  progresivo 

decaimiento por falta de inversión, renovación y compromisos efectivos y otro que desata un nuevo círculo 

virtuoso:  mejora  de  expectativas,  nuevas  alianzas  y  contratos,  inversión  económica,  capacitación,  mayor 

agresividad  comercial  en  el  exterior.  Todo  esto  solo  es  posible  con  una  organización  cualitativamente 

diferente del rubro, aprovechando las oportunidades del momento. 

 

 

 

 

 


 

El  primer  problema  que  enfrenta  el  sector  en  la  actualidad  es  su  desorganización.  Luego  de  una 

experiencia  muy  exitosa  de  trabajo  con  el  denominado  Plan  Citrícola  y  su  institucionalidad  asociada  (la 

Comisión Honoraria Nacional del Plan Citrícola), el sector comenzó a perder sus referencias fundamentales. 

Esta  desarticulación  en  la  conducción  política  de  la  citricultura,  cimentada  en  ciertos  enfoques  sobre  los 

roles  público‐privados,    tuvo  un  fuerte  impacto  en  los  servicios  técnicos  de  apoyo  al  sector  que  están 

distribuidos a lo largo de todo el aparato público.   Descoordinación y mal  manejo en la  problemática fito‐

sanitaria, pocos resultados en el acceso a nuevos mercados, bajo impacto de la investigación e innovación,  

no abordaje de problemas económicos sustantivos del sector (como la mano de obra) entre otros.  Mientras 

esto  sucedía  en  la  citricultura,    otros  rubros  de  exportación  del  Uruguay  conseguían  mantenerse  mejor 

organizados a efectos de incidir en la formulación de políticas públicas. 

 

El  impacto  más  importante  que  sufrió  el  sector,  con  importantes  consecuencias  en  la  forma  de 

trabajo  y  en  las  relaciones  entre  el  sector  privado  y  el  sector  público,  fue  la  irrupción  del  cancro  cítrico  a 

mediados de la década del ochenta. Si bien con el tiempo se logro una cierta flexibilidad táctica para convivir 

con  el  problema  (desde  una  óptica  de  acceso  a  mercados),  es  evidente  que  este  problema  erosionó  la 

dinámica y el funcionamiento de la citricultura en Uruguay. Si adicionamos a la visión política desreguladora 

este fracaso relativo en la solución fito‐sanitaria, se obtiene como resultado un rezago muy importante del 

patrimonio fito‐sanitario del país. Esta es la base competitiva fundamental para la producción de alimentos, 

en  la  medida  que  es  muy  común  el  uso  de  barreras  sanitarias  al  ingreso  de  productos  en  los  mercados 

mundiales.  

 

A los problemas fito‐sanitarios mencionados habría que adicionar sucesivas crisis de tipo de cambio 

(devaluación  de  1982  y  2002)  que  afectaron  seriamente  a  un  sector  endeudado  en  moneda  extranjera. 

Algunos de los principales proyectos empresariales de la citricultura no lograron superar esa combinación de 

factores,    por  lo  que  su  rentabilidad  corriente  y  potencial  fue  seriamente  dañada.  El  endeudamiento 

resultante  pasó  a  ser  una  restricción  severa  no  solo  para  la  nueva  inversión  necesaria  sino  aún  para  el 

mantenimiento  de  actividades  básicas  (en  el  monte  y  planta  de  packing).  En  los  últimos  años  se  había 

generalizado  en  el  sector  la  visión  de  que  el  principal  problema  a  atacar  era  la  fragilidad  financiera  de  las 

grandes empresas (endeudamiento) y que sin un cambio sustantivo en este punto no se podría pensar en un 

futuro para el rubro en el país. 

 

En  la  década  pasada  las  dificultades  de  un  acceso  fluido  al  mercado  brasilero,  la  no  apertura  del 

mercado  norteamericano  y  la  dificultad  de  llegar  en  buenas  condiciones  a  los  mercados  más  distantes 

restringieron  mucho  el  horizonte  exportador  de  las  empresas.  No  solo  había  problemas  en  la  oferta 

(cantidad y calidad de producto) sino también en la valorización de esa oferta exportable en los mercados 

internacionales  (por  pocas  opciones  de  colocación).  Para  un  sector  que  nació  con  vocación  fuertemente 

exportadora, esta traba se constituyó en un escollo fundamental que vino a agravar algunos problemas (por 

ejemplo el endeudamiento). El mercado interno fue una buena solución para algunas empresas de mediano 

porte  pero no fue suficiente, ni lo puede ser, para empresas de gran porte y con otra estructura de costos y 

estrategia. 

 

 


 

El panorama de problemas o dificultades reseñado podría tener sin embargo un cambio importante 

en los próximos años si se toman las decisiones adecuadas. En relación a la desarticulación entre el sector 

público‐privado  y  a  la  mejora  en  el  trabajo  dentro  de  ambos  sectores  no  existe  ninguna  traba  para  no 

revertir  el  proceso  rápidamente.  En  primer  lugar  la  administración  de  gobierno    actual  ha  manifestado  su 

vocación  de  mejorar  el  trabajo  en  el  sector  público  (principios  de  transversalidad)  para  tener  un  mayor 

impacto con las políticas sectoriales, apuntando a mejorar la competitividad exportadora del país. Al mismo 

tiempo  el  sector  privado  tiene  una  larga  experiencia  acumulada  de  solución  de  conflictos  por  la  vía  de  la 

negociación  y  la  construcción  colectiva:  esta  cultura  permanece  como  un  patrimonio  intangible,  algo 

fácilmente  comprobable  con  los  resultados  en  el  taller  de  consulta  realizado  en  este  trabajo.  Lo  que  es 

necesario establecer es “un nuevo contrato” entre todas las partes, orientándose a metas y resultados muy 

concretos  en  el  corto  y  mediano  plazo.  En  la  medida  que  para  esto  no  se  precisan  grandes  recursos 

económicos  sino  más  bien  voluntad  política  (en  un  sentido  amplio),  no  parece  un  obstáculo  difícil  de 

remover. 

 

En segundo lugar la reconstrucción de un buen patrimonio fito‐sanitario para el país no parece una 

meta difícil de alcanzar si se retoman los principios básicos sobre los cuales se debe trabajar. Nuestro país es 

pequeño  en  superficie,  lo  que  facilita  el  control,    y    existe  un  nivel  cultural  básico  en  todos  los  agentes 

económicos para entender protocolos y reglas algo que se va generalizando en todos los rubros. Además el 

sector público puede potencialmente imponer (cuando sea necesario) el cumplimiento de normas, apelando 

al interés común: hay larga tradición al respecto. Es importante destacar aquí que los actores privados más 

relevantes  tienen  plena  consciencia  de  la  importancia  estratégica  y  competitiva  de  la  sanidad  y  están 

dispuestos a apoyar y secundar al sector público en todas las acciones que este racionalmente proponga. El 

problema estaría focalizado o restringido a aquellas producciones más informales, a quienes les tomaría un 

tiempo  algo  mayor  para  trabajar  en  el  nuevo  formato.  De  todos  modos  se  entiende  que  es  un  problema 

superable con una buena coordinación inter‐institucional, algo que ya está esbozado y a punto de comenzar 

a operar nuevamente. 

 

En relación al deterioro en la inversión de algunas importantes empresas por fragilidad financiera, es 

importante  destacar  que  nuestro  país  viene  recibiendo  un  contingente  de  inversión  extranjera  directa  en 

diversas  áreas.  No  existe  a  priori  ninguna  restricción  para  que  las  empresas  citrícolas  más  endeudadas  no 

puedan llegar a algún tipo de acuerdo para integrar estos capitales a sus actividades. En un mundo de tasas 

de  interés  muy  bajas,  los  fondos  de  inversión  y  otras  fuentes  de  capital  están  siempre  a  la  búsqueda  de 

proyectos viables y rentables en el largo plazo. No es este un mundo con las restricciones crediticias que se 

observaban  dos  o  tres  décadas  atrás.  Más  bien  lo  contrario,  es  un  mundo  de  alta  liquidez.  Hay  muchos 

ejemplos en el país en la última década que documentan este estado de situación: la oferta de fondos está 

presente desde que los proyectos sean consistentes y atractivos en el mediano y largo plazo. 

 

Finalmente la situación de alta dependencia de algunos mercados (Europa) por mal funcionamiento 

(Brasil),  no  acceso  (USA)  o  baja  inserción  (mercados  distantes,  por  ejemplo  en  Asia)  también  puede  estar 

cambiando rápidamente, mejorando las expectativas para el sector exportador. Brasil por un lado tiene una 

moneda fuerte que no parece debilitarse y por otro existen mejores condiciones de ingreso de los cítricos 

uruguayos  a  ese  destino  (menores  problemas  de  ingreso  por  Aduanas).  Hay  una  expectativa  cierta  de 

ingreso a USA que cambiaría totalmente la rentabilidad de algunas operaciones, no solo por lo que significa 

ese mercado sino por el efecto “señalizador” para otros mercados que toman al americano como referencia. 

Finalmente  los  mercados  más  distantes,  Asia  y  otros,  experimentan  un  crecimiento  importante  de  su 

demanda  (población  y  renta)  que  hace  atractivo  el  desarrollo  de  los  mismos.  En  síntesis,  las  restricciones 

comerciales y limitaciones enfrentadas en el pasado podrían no existir en el futuro con la misma intensidad. 

Para  un  rubro  netamente  exportador  en  su  estrategia,  esto  no  deja  de  ser  una  novedad  significativa  y  un 

aliciente adicional. 

 

 


La  propuesta  central  de  este  Plan  Estratégico  para  la  citricultura  pasa  por  la  re‐organización  de  la 

institucionalidad. Se entiende que básicamente no es un tema de recursos sino de la correcta asignación de 

los mismos según prioridades. Para esto hay que reconstruir el “mando de la citricultura”, con una dirección 

clara que se comprometa con resultados medibles. Es necesario un “nuevo contrato” o acuerdo de trabajo, 

entre las instituciones públicas, dentro de las empresas líderes y entre el sector público y privado: de alguna 

forma reconstruir el espíritu fundacional que tanto resultado le dio al sector (aunque sin repetir el formato 

organizativo). 

 

El  modelo  organizacional  propuesto  es  flexible  en  su  diseño.  En  primer  lugar,  porque  propone  un 

período de “transición” de un año para poder comenzar rápidamente a trabajar sin tener que esperar a que 

se  dicte  un  nuevo  marco  normativo:  esto  se  podrá  resolver  posteriormente.  En  segundo  lugar  porque  no 

propone una estructura rígida sino lo que se podría denominar una “institucionalidad competitiva” que irá 

resolviendo  su  desarrollo  en  función  de  los  resultados  concretos  que  muestre.  En  el  centro  de  la 

organización se propone una Junta Directiva de pocos miembros con roles de conducción política, definición 

de prioridades y coordinación. La estructura administrativa y los recursos necesarios para su funcionamiento 

no  constituyen  un  obstáculo  dado  que  son  muy  moderados.  En  el  primer  anillo  o  círculo  concéntrico  se 

propone  4  mesas  temáticas,  estas  sí  de  carácter  ejecutivo:  es  allí  en  donde  se  van  construyendo  las 

soluciones  para  los  distintos  problemas  del  sector.  La  sanidad,  la  investigación  y  el  desarrollo,  el  acceso  y 

consolidación en los mercados mundiales, la promoción de una trama social más rica y diversa. Todas estas 

mesas deben tener un programa de trabajo claro, simple y acordado por todas las partes. La riqueza de la 

relación entre las mesas y la Junta Directiva determinará la utilidad e impacto de los trabajos: esta es una 

pieza  de  la  institucionalidad  competitiva.  Finalmente  en  el  nivel  más  externo  operarán  los  programas 

complementarios  de  apoyo.  Para  que  los  mismos  sean  útiles  y    no  haya  duplicación  o  desperdicio  de 

recursos  es  imprescindible  que  la  Junta  Directiva  tenga  conocimiento  directo  de  los  mismos  y  logre 

direccionar  los  recursos  hacia  las  prioridades.  De  otro  modo  la  “agenda”  de  apoyo  queda  definida  desde 

fuera  del  sector,  según  criterios  no  siempre  claros,  algo  que  ya  ha  sucedido  en  el  pasado:  son  pocos  los 

actores de la citricultura que conocen el conjunto de programas de apoyo que hoy día el sector utiliza. 

 

En relación al cronograma para la implementación de este Plan Estratégico, se sugieren dos niveles 

de implementación. El primero, más estricto, propone la secuencia de construcción institucional focalizando 

en  el  primer  año  del  proyecto,  que  se  entiende  es  el  más  crítico.  Allí,  en  coherencia  con  la  centralidad 

propuesta,  la  pieza  fundamental  es  la  constitución  de  la  nueva  Junta  Directiva:  esto  desata  una  serie  de 

procesos  y  actividades  ulteriores  por  lo  tanto  debe  ser  bien  resuelto  al  inicio.  El  segundo  nivel  refiere  al 

cronograma  temático  que  deben  llevar  adelante  las  diferentes  mesas,  con  las  instituciones  allí 

representadas. El mismo se plantea para dos años, con una indicación tentativa de logros por semestre. Será 

responsabilidad  de  las  mesas  refrendar  (o  no)  estas  propuestas,  detallando  los  pasos  intermedios  para  su 

concreción. 

 

Más  que  cualquier  otra  actividad,    la  citricultura  puede  hacer  uso  de  una  ventaja  fundamental: 

fácilmente puede identificarse con los atributos de “la imagen país”, eventualmente ensamblando en forma 

natural el valor que genera la marca empresa con el que podría generar la marca país. Los frutos frescos para 

consumo  directo  mantienen  muy  fácilmente  la  identidad  de  origen,  en  la  medida  que  no  sufren 

transformaciones. Esto quiere decir que es lógico y natural que todos aquellos atributos con que se pretende 

identificar al país (natural, no contaminado, respetuoso del ambiente, sustentable en lo social, etc) puedan 

ser  captables  por  las  exportaciones  de  cítricos.    No  es  tan  fácil  para  una  amplia  gama  de  productos  que 

exporta  el  país  hacer  este  paso  o  asociación:  la  fruticultura  de  exportación  debería  reflexionar  en 

profundidad  sobre  este  aspecto  a  efectos  de  potenciar  su  acción  junto  al  sector  de  promoción  del  sector 

público. 

 

 

 

 


 

2‐ Estado de situación de la cadena  

 

 

2.1‐ Visión general del negocio 

 

2.1.1‐ Breve reseña de la citricultura en Uruguay 

 

A  pesar  de  su  reducida  superficie  y  de  un  tamaño  de  mercado  relativamente  pequeño  que  ha 

condicionado  su  desarrollo  económico,  Uruguay  ha  logrado  tener  un  buen  desempeño  exportador  en  un 

conjunto de rubros. Esto es un gran mérito a la luz de la distancia del país de los grandes centros económicos 

mundiales  que han dinamizado regiones enteras. Por poner solo un ejemplo, es  claro que el desarrollo de 

un país como Chile tiene que ver tanto con una vocación de integración comercial y económica a los grandes 

circuitos de riqueza mundial como con el aprovechamiento de una posición geográfica privilegiada para el 

comercio con Asia y el Pacífico, fundamentalmente en la década del 80 y 90. Hasta el momento el país no ha 

disfrutado  de  la  ventaja  de  “posicionamiento”    para  el  desarrollo  de  capacidades  exportadoras 

significativas

1

, por lo que lograr llegar en forma competitiva a los mercados mundiales siempre ha sido un 

reto para cualquier actividad empresarial en nuestro país.  En virtud de sus condiciones privilegiadas para la 

producción de pasturas  (suelos, agua, clima) el país explotó a lo largo del tiempo sus ventajas comparativas 

en los rubros ganaderos y en los productos con ellos asociados.  Cuero, lanas, carnes, lácteos son alguno de 

los  productos  en  los  que  el  país  ha  incursionado  con  éxito  en  el  comercio  exterior  en  el  siglo  pasado.  Por 

tomar  una  referencia,  el  país  se  ubica  como  sexto  exportador  mundial  en  carne  bovina  (en  volúmenes)  y  

una buena demanda de estos productos en el mercado internacional  permite obtener precios que facilitan 

la  concreción  de  buenos  negocios  lo  que  alimenta  un  círculo  virtuoso  de  inversión  y  aumento  de 

productividad. 

 

Al  país  le  ha  costado  tener  una  horticultura  y/o  fruticultura  competitiva  de  exportación.  Quizás  la 

excepción a esta regla sea la producción y exportación de cítricos: este es el primer elemento a tener claro 

cuando  se  realizan  análisis  y  proyecciones.  El  único  rubro  de  la  horti‐fruticultura  que  ha  conseguido  tener 

una fuerte inserción en los mercados internacionales en forma sostenida ha sido el citrícola. En la base de 

este desarrollo exportador está un proceso nítido de voluntad de desarrollo integral del sector a partir de las 

décadas del sesenta y setenta del siglo pasado, proceso que culmina con la creación de la Ley Citrícola de 

1970 (13930), que se comentará posteriormente. 

 

Diversos trabajos ilustran el proceso de implantación, crecimiento y desarrollo de las actividades en 

el país

2

. A modo de apretada síntesis los cítricos se introducen en el país  a comienzos del siglo XIX, a través 

de  los  primeros  asentamientos  de  inmigrantes.  La  producción  original  de  cítricos  estaba  orientada  al 

mercado  doméstico,  fundamentalmente  a  las  principales  ciudades,  y  durante  muchos  años  se  producen 

pequeñas mejoras incrementales pero sin dar un salto cualitativo ni cuantitativo relevante. Es recién en la 

década del 60 del siglo XX con la llegada de inversores extranjeros

3

 que se comienza a delinear un proyecto 

de citricultura de exportación.  Quizás lo más relevante aquí es que estas inversiones traen una orientación o 

enfoque que contrasta fuertemente con la cultura agropecuaria dominante en la época. Estrategia de largo 

plazo, previsiones de riego, selección de materiales adecuados para los mercados mundiales, desarrollo de 

logística  de  exportación,  enfoques  modernos  del  comercio  exterior.  Todas  novedades  para  un  país 

fuertemente ganadero en donde el sistema extensivo de explotación era el dominante. 

 

                                                            

1

 El desarrollo en las próximas décadas de la economía brasilera y con ella de Latinoamérica puede significar un cambio sustantivo, 

que revierta la desventaja relativa del país en su localización. 

2

  Ver por ejemplo “Historia de la Citricultura del Uruguay”. José Ortiz de Taranco 

3

  Es importante en este proceso el establecimiento de inmigrantes argelinos en el norte del país  (Paysandú). 

 


Este esfuerzo privado en la década del sesenta se ve coronado con el acople de la políticas públicas 

de estímulo  al sector, expresadas en la ley 13930. Por la misma se crea el Plan Citrícola y se propone una 

innovación  institucional  realmente  significativa  para  la  época:  la  Comisión  Honoraria  Nacional  del  Plan 

Citrícola

4

. Es decir hace más de cuarenta años ya existía en el Uruguay una institución  de  construcción  de 

políticas  de  promoción  del  rubro  con  integración  mixta  público‐privado.  El    hecho  que  este  modelo  de 

trabajo sea común hoy en día no debería hacer perder de vista el notable adelanto para esa época, lo que 

sirve  para  ilustrar  la  expectativa  que  el  rubro  encarnaba  como  posible  dinamizador  de  la  fruticultura 

nacional.  

 

Algunos  de  los  proyectos  más  importantes  del  sector  contarán  también  con  el  respaldo  de 

organismos  financieros  internacionales  (ejm:  BID).  Esto  quiere  decir  que  la  visualización  de  la  citricultura 

como una alternativa válida para el desarrollo agropecuario en Uruguay y su modernización no era solo una 

convicción  de  los  agentes  económicos  y  políticos  locales  sino  también  de  técnicos  y    autoridades 

internacionales. 

 

En  términos  muy    generales  se  podría  caracterizar  la  década  del  70  como  de  “pionerismo”  y  la 

década  del  80  como  de  consolidación.  Mayores  áreas,  desarrollo  del  riego,  apertura  de  mercados, 

consolidación  de  flujos  comerciales.  Varias  de  estas  actividades  estuvieron  apoyadas  en  la  cooperación 

internacional en la medida que el país incursionaba en aspectos tecnológicos relativamente nuevos en estas 

regiones pero ya maduros en otras

5

 

El primer golpe negativo importante para el rubro es el del fin del régimen cambiario conocido como 

“tablita”    (pre‐fijación  del  tipo  de  cambio)  en  1982  que  provocó  una  brusca  devaluación  de  la  moneda 

uruguaya. Para un sector que apuesta al largo plazo en base a inversiones (y endeudamiento) un cambio tan 

abrupto  del  entorno  macro‐económico  sin  dudas  lo  afectó  negativamente.  Esto  es  importante  entenderlo 

porque  es  una  ley  económica  general:  hay  rubros  o  actividades  que  tienen  mayor  “flexibilidad”  para 

adaptarse  a  condiciones  adversas.  Aquellos  rubros  que  realizan  su  producción  en  plazos  más  largos 

inevitablemente  son  más  vulnerables  a  estos  problemas  por  su  rigidez  productiva  y  comercial,  en  un 

producto  que  además  es  perecedero  en  plazos  muy  breves.  O  sea,  la  inestabilidad  macro‐económica 

produce impactos asimétricos en los distintos sectores de la agropecuaria privilegiando los comportamientos 

más adversos al riesgo, orientados al corto plazo o de menor inversión relativa. 

 

El segundo golpe negativo que termina por frenar el crecimiento del sector es la aparición del cancro 

a mediados de la década del ochenta (1986). Esta enfermedad provoca una seria alteración en la inserción 

internacional inmediata y llevará varios años hasta lograr mitigar los impactos del problema sanitario. Es en 

esta época también que comienza a erosionarse la relación privados‐públicos, por diferencias de enfoques 

en la estrategia sanitaria algo inevitable y reiterado en los países de América del Sur (tanto en producción 

vegetal como en producción animal). 

 

Para  la  década  del  noventa  ya  era  evidente  que  la  citricultura  había  llegado  a  la  madurez  en  una 

serie  de  aspectos.  Estabilización  de  área,  estabilización  de  producción,  definición  de  mercados,  inversión 

residual  meramente  de  mantenimiento  pero  no  de  expansión.  El  sector  en  su  conjunto  había  agotado  la 

primera etapa del crecimiento exportador significativo y se enfrentaba a nuevos desafíos incrementados por 

el rezago del tipo de cambio en la primera parte de la década del noventa, algo que le quitó competitividad a 

todos  los rubros agro‐exportadores. 

 

 

                                                            

4

  Para dar una idea de importancia, debe recordarse que de  la misma época es la ley de creación del Plan Agropecuario  y otras 

instituciones para el desarrollo agropecuario. La ley completa se reporta en el Anexo 5. 

5

  Es reiteradamente referidos por varios entrevistados la importancia de la cooperación del técnico israelí Ben David, en las primeras 

etapas del desarrollo del rubro en el país. 

 


2.1.2‐ Desempeño en los últimos 20 años 

 

Sin haber resuelto de manera satisfactoria los problemas provocados por la crisis del tipo de cambio 

de 1982, debilitadas por la emergencia del cancro en la década del ochenta, las empresas que continuaban 

con  un  fuerte  endeudamiento  sufrieron  una  segunda  crisis  de  tipo  de  cambio  en  el  2002.  En  las  últimas  

décadas se producen también eventos de déficit hídricos significativos (sequías de 1988/89, 2008/09) algo 

de gran impacto en un producto que demanda mucha agua y en donde la mitad de la producción no tiene 

riego. 

 

Naturalmente los eventos “desfavorables”  (crisis cambiaria, sequía) tendrán un impacto asimétrico 

en  las  diferentes  empresas  en  función  de  la  mayor  o  menor  exposición  a  estos  problemas.  Este  factor  de 

“impacto  asimétrico”    es  fundamental  para  entender  la  distinta  posición  en  la  que  se  encuentran  las 

empresas  del  rubro  al  día  de  hoy  y  por  lo  tanto  sus  perspectivas  futuras:  aquellas  empresas  saneadas 

financieramente podrán aprovechar las oportunidades que se le están presentado al rubro de mejor manera 

que aquellas que no han logrado resolver ese problema satisfactoriamente. 

 

El cuadro 2.1.2.1 muestra la evolución de la producción total y productividad por hectárea (estimada) entre 

los años 2000‐2009

6

.  

 

Cuadro 2.1.2.1‐  Superficie, producción y productividad en cítricos , 2000‐2009 

 

Año 

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 

Ton. Totales  216.846 342.594 235.531 248.690

242.177

326.040

277.533

346.238 253.459 267.500

Ton/há 

13 20 14 15 14 19 16 20 15 16 

Fuente: elaborado a partir de datos de DIEA‐URUNET 

 

A  pesar  de  que  no  se  reporte  en  el  cuadro,  el  primer  indicador  clave  es  que    no  hay  progreso 

significativo  en  la  superficie  total  en  la  década  (este  punto  se  discute  más  adelante,  en  un  análisis  por 

décadas). En segundo lugar la productividad es baja en la comparación internacional y se observa una fuerte 

oscilación, debido fundamentalmente a elementos climáticos: como se verá más adelante casi un 50% del 

área no tiene riego, lo que la deja expuesta a eventos de carencia de agua. Adicionalmente no ha habido en 

los últimos 10 años una renovación importante del material genético. Esto quiere decir que los montes se 

han  envejecido,  disminuyendo  su  potencial  productivo  aun  en  aquellos  casos  en  donde  el  riego  está 

presente. 

 

En  síntesis:  superficie  total  estancada,  una  proporción  importante  sin  riego.  La  citricultura  del  año 

2009, en sus grandes números, no presenta progresos en relación a aquella del año 2000. Esto representa un 

contraste  muy  notorio  con  lo  sucedido  en  el  proceso  fundacional  en  donde  la  dinámica  y  el  progreso  se 

podían medir a través de cualquiera de sus indicadores clave (superficie, productividad, renovación, etc.). 

 

Adicionalmente la citricultura  pierde posición relativa frente a otras actividades agropecuarias más 

dinámicas. Forestación, agricultura de secano, lechería y la propia ganadería bovina muestran en la década 

desarrollos  muy  importantes.  Este  contraste  aumenta  la  percepción  de  estancamiento  (o  retroceso)  en  el 

sector, modificando radicalmente la percepción de la sociedad de la “promesa de la citricultura”.  

 

 

 

                                                            

6

    Dado  que  no  existe  un  dato  exacto  sobre  la  evolución  de  la  superficie  anual,  se  tomó  para  el  cálculo  una  superficie  efectiva 

promedio aproximada a las 16.000 ha en el período. Dado que la misma puede haber oscilado entre 16‐17 mil ha, esto no introduce 

un gran error en el tema productividad por hectárea, que es lo que se quiere comentar. 

10 

 


2.1.3‐ Comparación del desempeño con otras actividades 

 

La percepción de progreso o estancamiento de una actividad tiene que ver tanto con su desempeño 

absoluto  como  con  su  desempeño  relativo:  no  es  lo  mismo  estar  estabilizado  en  cierto  nivel  productivo 

cuando el resto de las actividades también lo están que cuando el resto crece.  Algunas variables relevantes 

del contexto económico de las empresas (oscilaciones de los mercados mundiales, problemas con el tipo de 

cambio, sequías, etc.) afectan a todos los rubros. Aquellos que consiguen superar estos obstáculos exhiben 

una  mayor  competitividad  que  el  resto  y  por  lo  tanto  se  posicionan  mejor  hacia  el  futuro.  Por  eso  tomar 

otras referencias es importante. 

 

 

Comencemos  por  un  indicador  simple  de  actividad  económica:  el  PBI.  Entre  1999‐2003  el  país 

registra  una  importante  caída  de  su  producción:  en  el  acumulado,  más  del  30%.  Pero  luego  tiene  una 

recuperación  importante,  que  lleva  a  superar  los  niveles  previos  a  la  crisis.  Para  el  año  2008  ya  se  había 

alcanzado  el  nivel  de  producto  pre‐crisis  (1998),  el  año  2009  tuvo  un  importante  crecimiento  y  para  este 

2010 se espera un crecimiento superior al 8%. Es decir: la economía nacional viene creciendo a gran ritmo. 

 

 

En la agropecuaria es muy notorio el cambio que se han producido en la década en algunos rubros y 

la consecuencia que han tenido en el uso del territorio.  La forestación, por ejemplo, llega ya casi a 1 millón 

de hectáreas. La agricultura de secano ha tenido un fuerte impulso en la soja (que supera las 800 mil ha) y el 

trigo (que supera las 450 mil ha): esto era totalmente impensado en las décadas anteriores y ha rediseñado 

el mapa de negocios en el Uruguay. 

 

 

El estancamiento relativo no es solo en la producción sino también en la exportación. Algunos rubros 

han tenido un gran destaque en volúmenes (arroz, soja, trigo, chips de madera, etc.). Otros han tenido un 

buen  desempeño  en  valores  (carne,  leche,  etc.).  Por  ejemplo  el  sector  de  carne  bovina  (visto  como 

tradicional y poco dinámico) prácticamente cuadruplicó los valores obtenidos entre el año 2000 y el pico del 

2008 (retrocediendo luego ligeramente). En la misma década  (2000‐2009) la citricultura pasa desde valores 

cercanos a 60 millones de USD a valores cercanos a 80 millones de USD (una mejora del 33%), con un pico en 

el 2008 como muchos de los alimentos. 

 

 

En  síntesis:  al  inicio  de  esta  década  las  exportaciones  de  carne  bovina,  por  ejemplo,  eran  5  veces 

mayores  en  valor  que  las  provenientes  de  la  citricultura.  Al  final  de  la  década  son  más  de  10  veces 

superiores. O sea, a lo largo de la década el sector citrícola exportador pierde importancia relativa frente a 

otros rubros lo que agrava la percepción de los problemas. 

 

11 

 


 

2.1.4‐ La situación productiva  

 

Para  entender  la  orientación  al  mercado  interno  o  internacional  de  los  cítricos,  sus  usos  y  su 

potencial desarrollo el primer paso es comprender cómo está dividida la producción por especie: esas casi 

300 mil toneladas pueden tener una composición muy distinta en los diferentes países o regiones

7

. El cuadro 

2.1.4.1 muestra la producción por especie en la última década. 

 

Cuadro 2.1.4.1‐  Producción Total (ton) y porcentajes (%) por especie,2000‐2008

 

 

Fuente: MGAP‐DIEA, en base a CHNPC y encuestas citrícolas 

Especie 

2000 

2001 

2002 

2003 

2004 

2005 

2006 

2007 

2008 

Total (ton) 

216.846 

342.547 

235.516 

248.690 

242.177 

326.040 

277.533 

346.239 

253.4690 

Naranjas 

(%) 

50 

55 

49 

53 

51 

54 

50 

54 

51 

Mandarinas 

(%) 

30 

28 

32 

30 

32 

29 

32 

34 

35 

Limones 

(%) 

16 

14 

16 

13 

14 

14 

15 

11 

13 

Pomelos 

(%) 

 

 

Como se observa para el final de la década, las naranjas representan aproximadamente el 50% de la 

producción,  las  mandarinas  un  35%,  el  limón  algo  más  del  10%  y  el  pomelo  ocupa  una  posición  marginal. 

Estas proporciones se mantienen relativamente estables en la década, algo que seguramente puede cambiar 

en  los  próximos  años  a  la  luz  de  las  inversiones  que  se  están  realizando  y  de  la  opinión  de  los  técnicos 

respecto a futuras inversiones. El aumento de solamente cinco puntos porcentuales en mandarinas, lo que 

podría indicar poco cambio, en realidad oculta un importante cambio en las estructuras varietales. 

 

 

Como  se verá  más  adelante  la  proporción  más  importante  de  la  naranja  de  exportación  es  para  la 

elaboración  de  jugos,  no  para  su  consumo  de  mesa.  Esto  es  lo  contrario  en  la  mandarina  donde  la 

proporción mayoritaria se destina para el consumo de mesa, algo que tendrá consecuencias en la forma en 

que las distintas especies y variedades se adaptan a condiciones climáticas adversas (sequías, heladas, etc).  

 

 

                                                            

7

  Por ejemplo la provincia de Tucumán en Argentina, gran exportador mundial,  está especializada en la producción de limón. 

12 

 


 

2.2‐ La base técnica de producción 

 

2.2.1‐ La base genética y su orientación a los mercados 

 

 

A  continuación  se  discute  con  más  detalle  la  base  técnica  de  producción,  analizando 

comportamientos  por  variedades  y  especies  en  los  principales  indicadores  (superficie,  producción,  nº  de 

plantas,  etc.).    Más  que  en  cualquier  otra  producción  el  análisis  de  los  materiales  genéticos  empleados  es 

clave  para  entender  la  situación  actual  y  proyección  del  rubro  en  el  país.  Para  la  elaboración  del  cuadro 

2.2.1.1, se tomó la base de datos del Censo de 1980, el Censo de 1996 y la estimación que realiza el MGAP‐

DIEA correspondiente al año 2010. Esto toma tres  puntos  clave  en las tres  últimas décadas del rubro,  con 

una estimación de mitad de período (1996). 

 

Cuadro2.2.1.1. Evolución del número de plantas y  superficie por especie y variedad (1980, 1996, 2010) 

 

  

Censo 80 

  

  

Censo 96 

  

       Estimación MGAP-DIEA 2010 

  

 

  

  

 

  

 

 

  

Especies Plantas Ha 

efectivas Variedades  Plantas 

Ha 

efectivas Variedades  Plantas 

    Ha 

efectivas

  

  

  

Valencia 

1480683 

4148 

Valencia 

1851605 

4657 

  

  

  

Navel 

1016736 

2848 

Navel 

1130177 

2572 

  

  

  

Salustiana 

176358 

494 

Salustiana 

240387 

567 

  

  

  

Otras Naranjas 

29631 

83 

Otras Naranjas 

17356 

83 

Naranjas 

2216146 8830 Total Naranjas 

2703408 7573 

  

3239525 7879 

  

  

  

Satsuma 649026 

1818 Satsuma 854211 

1610 

  

  

  

Clementinas 160650  450  Clementinas 292449 677 

  

  

  

Ellendale 621537 

1741  Ellendale 394914 

1033 

  

  

  

Nova 328020 

781  Nova 444140 

907 

  

  

  

Ortanique 103530 290  Ortanique 225829 

486 

  

  

  

Común 415191 

1163  Común 225602 

647 

  

  

  

Montenegrina 

  

  

Montenegrina 

Avana 

321154 625 

  

  

  

Avana 

  

  

Afourer 

160639 

246 

  

  

  

Murcott 57477 

161 Murcott 

142458 

265 

  

  

  

Híbrida 164577 

461  Híbrida 67400 

193 

  

  

  

Otras 216342 

606  Otras 39269 

         

107  

Mandarinas 

1041215 4150 

Total Mandarinas 

2716350 7471 

Total Mandarinas 

3168065 6796 

Limón 

1132231 4511 

Limón 

665280 1584 

Limón 

779952 1942 

  

  

  

Pomelo Rojo 

154224 

432 

Pomelo Rojo 

54073 

123 

  

  

  

Pomelo Blanco 

62832 

176 

Pomelo Blanco 

35241 

104 

Pomelo 

242415 966 Total Pomelo 

217056 608 Total Pomelo 

89314 227 

Otras 

118448 472 

Otras 

3570 10 

Otras 

  

  

Total 4750455  18929 

Total 

6305664 

17246 

Total 

7276676 

16844 

Fuente: Censo 1980,1996 y estimaciones 2010 MGAP‐DIEA 

 

 

 

 

 

 

13 

 


Del análisis del cuadro se pueden extraer las siguientes conclusiones:  

 

•  La citricultura ha disminuido la superficie dedicada al cultivo. Se estima en el entorno 11 % entre 

1980‐2010.  No existen indicadores precisos de las características de los predios que abandonan el 

sector. En la década del 90 e inicios del 2000, se observaron una gran cantidad de predios, de escalas 

menores a las 30 ha, que dejan el rubro citrícola  por falta de rentabilidad. La citricultura limonera, 

concentrada principalmente en el sur del país que nace con vocación exportadora,  sufre un fuerte 

descenso de superficie entre la década del 80 y del 90, en la que desaparecen casi 3.000 hectáreas  

(pasa de 4.511 ha a 1.584, ver cuadro).  

 

•  Las  mayores  exigencias  de  los  mercados  en  cuanto  a  patrones  de  calidad  y  la    aparición  de  las 

normas  europeas  como  Eurep‐Gap  (luego  Global‐Gap),  también  colaboraron  en  desestimular  a  un 

sector que no consiguió realizar cambios en su modelo productivo.  

 

•  La  evolución  de  las  áreas  por  especies  siguen  mostrando  que  el  Uruguay  se  posiciona  en  la 

producción  de  Naranjas,  principalmente  en  el  grupo  de  las  Valencias.  Desde  el  origen  de  la 

citricultura esta especie predominaba sobre las restantes. Las condiciones naturales de producción, 

y  una  buena  colocación  en  los  mercados  internacionales  hacen  que  esta  especie  mantenga  su 

hegemonía frente al resto. 

 

•  La disminución de área no ha sido homogénea y hay especies y variedades más afectadas que otras. 

Por  ejemplo  el  Pomelo  Rojo  ha  mermado  mucho  en  superficie  en  la  última  década.  Esto  no  es 

estable en el tiempo y depende también de las décadas que se analicen. 

 

•   En  donde  sí  ha  habido  un  cambio  importante  es  en  las  variedades.  Tomando  como  referencia  la 

última  década,  vuelve  a  tener  un  incremento  la  naranja  Valencia,  principalmente  en  clones  para 

cosecha  más  temprana.  Lo  mismo  acontece  con  las  mandarinas,  donde    no  se  ve  reflejado  en  la 

superficie total sino en la densidad (números de plantas por superficie).  

 

•  En  estos  últimos  10  años,  las  mandarinas  en  su  composición  varietal  han  tenido  cambios 

importantes. La que más ha crecido es el grupo Satsuma seguidas por las denominadas Clementinas. 

En  un  tercer  lugar  se  ubican  la  Clemenvilla,    finalizando  con  mandarinas  tardías  tales  como 

Ortanique, Montenegrina, Murcott y Avana.  

 

•  En el limón se revierte parcialmente en la última década la caída ya mencionada. Hay un aumento de 

un 20% del área con respecto al Censo del 96.  

 

•  Para  el  2010  (estimaciones)  comienza  a  aparecer  nuevas  variedades  de  mandarinas,  por  ejemplo 

Afourer (o Nadorcott), que representan en la actualidad áreas importantes de la citricultura del País. 

Esta es la primera variedad patentada que se incluye en el “parque varietal exportador”, y responde 

a las nuevas exigencias de los mercados internacionales en cuanto a calidad interna, fácil pelado y 

bajo o nulo número de semillas. 

 

 

 

 

 

 

 

 

14 

 


Los cambios varietales observados en la citricultura de Uruguay respondieron a una serie de factores:  

 

•  comerciales; variedades más demandadas por los mercados 

•  climáticos;  variedades  de  cosecha  más  temprana  que  escapen  a  los  efectos  de  las  heladas  de 

invierno. 

•   canasta varietal más amplia, da la posibilidad de ofrecer un calendario de embarque atractivo para 

los clientes los cuales tienen diversos productos por mas tiempo. 

  

Como ejemplo de esto último, en naranja Valencia,   se han ido incorporando clones más tempranos que 

permiten  realizar  programas  de  embarque  desde  julio  hasta  el  final  del  período  de  cosecha  de  los  clones 

tradicionales  del Uruguay.  

 

En síntesis cada una de las empresas, de acuerdo a sus propias estrategias, fue redefiniendo su plan de 

negocios  en  cuanto  a  qué  variedades  elegir,  con  qué  clones,  para  qué  situación  productiva  y  mercado 

específico.  Lo que quizás no existió es una visión de conjunto (“visión país”), que evaluara la conveniencia de 

variedad por región o las líneas más promisorias. 

 

 

  

Otro  ejemplo  de  cambios  dentro  de  una  especie  (mandarina)  es  el  aumento  en  la  última  década, 

tanto de superficie como de número de plantas,  de un grupo de variedades tardías (Montenegrina, Avana,  

Murcott). Su incremento responde a diferentes estrategias empresariales: nichos en el exterior  donde este 

grupo  de  mandarinas  logran  obtener  buenos  retornos  para  el  productor;  fuerte  demanda  a  nivel  del 

mercado local (son mandarinas muy adaptadas al gusto del consumidor uruguayo); ventana de colocación a 

nivel regional (principalmente en el mercado de Brasil).  

 

El  proceso  de  recambio  de  variedades  (y  clones)  es  algo  que  debe  mantenerse  en  el  tiempo  para 

tener  una  citricultura  competitiva.  Esto  lo  llevará    a  la  introducción  de  nuevos  materiales  genéticos 

provenientes del exterior y a seguir buscando los materiales locales que mejor se adapten a las diferentes 

regiones  citrícolas  del  país.  El  país  hace  ya  varios  años  que  viene  trabajando  en  el  área  de  Mejoramiento 

Genético (por ejemplo en INIA, Salto Grande), en una interacción permanente entre las empresas citrícolas y 

los investigadores.  

 

Independientemente del tipo de material que se emplee (nacional, introducido, etc.) es evidente que 

el mismo contribuye, cuando se emplea, a rejuvenecer  las plantaciones. Como se verá a continuación esta 

es  una  de  las  debilidades  actuales  de  la  citricultura  nacional,  cuando  se  la  compara  con  la  de  otros  países 

competidores.  

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

15 

 


En el gráfico 2.2.1.1  se puede observar una estimación sobre las edades de los montes citrícolas de 

Uruguay. 

 

Gráfico 2.2.1.1‐ Participación porcentual (%), por grupos de edades (años) para la citricultura en Uruguay 

 

  Uruguay  Rango de edades

21%

48%

31%

1‐5

6‐25

26‐40

 

Fuente: Elaboración propia con datos brindados por las empresas.  

 

 

Para  esta  estimación  se  tomó  una  muestra    con  datos  aportados  por  las  principales  empresas 

exportadoras del  Uruguay y por un grupo de productores que  remiten a estas. El área utilizada para esta 

estimación  fue  aproximadamente  de  11.000  hectáreas  lo  que  representa    casi  un  70%  de  la  superficie 

efectiva destinada al cultivo de citrus. Los parámetros de rango de edades fueron: 

 

Rango 1-5 años. Plantaciones nuevas 

Rango 6-25 años. Plantaciones en plena producción. 

Rango mayor a 25 años. Montes adultos, que deberían reponerse.  

 

De  la  gráfica  se  desprende  que  el  31  %  del  área  citrícola  es  de  montes  adultos  que  ya  pasaron  su 

óptimo  productivo.  Quizás  esta  sea  una  de  las  debilidades  principales  que  condicionan  tanto  el  presente 

como el futuro del rubro

8

  

 Para tener un padrón de comparación quizás sea útil realizar una evaluación de este parámetro en 

Sudáfrica, nuestro principal competidor en la exportación desde el Hemisferio Sur.  

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

                                                            

8

  Es importante recordar que este aspecto (edad de las plantas, potencial productivo) no es homogéneo en todas las especies. 

Limones con más de 20 años se recomienda su recambio, mientras que naranjas Valencia  alcanzan los 30 años con buena 

productividad. 

16 

 


Gráfico 2.2.1.2‐ Participación porcentual (%), por grupos de edades (años) para la citricultura en Sudáfrica 

 

Sudáfrica Rango de Edades

80%

8%

12%

1‐5

6‐25

26‐40

 

Fuente: elaborado a partir de datos de Key Industry Statistics 2008 

 

 

Como se observa en el gráfico, solamente el 8% de la superficie citrícola está en el rango “problema” 

de entre 25‐40 años: esto es la cuarta parte de lo que sucede en Uruguay. La definición del sector productivo  

sudafricano de mantener en un óptimo productivo las plantaciones  es claramente  de tipo estratégico, lo 

que  tiene  posteriormente  múltiples  implicancias.    Un  fuerte  desarrollo  de  los  viveros,  que  apuntalan  este 

recambio,  planes  sanitarios  consistentes  (para  garantizar  los  nuevos  materiales)  y  mejoramiento  genético 

acorde  (que  tendrá  buena  relación  costo‐beneficio,  al  ser  muy  demandado)  son  solo  algunas  de  las 

consecuencias de esta estrategia. 

 

2.2.2 Situación Tecnológica y productiva  

 

La productividad por hectárea y el producto exportable 

 

La productividad de los montes citrícolas es un punto básico a evaluar: no es posible tener éxito  si la 

productividad  no  permite  obtener  una  buena  rentabilidad.  Como  estamos  tratando  con  un  sector 

exportador,  un  indicador  posible  a  emplear  es  el  de  las  toneladas  exportadas  por  hectárea:  no  debe 

olvidarse que en este tipo de productos hay una “selección” por calidades  para cumplir con los requisitos de 

los mercados.  La pregunta relevante aquí es ¿qué cantidad de producto tiene el estándar necesario para ser 

exportado? 

  

Aunque  se  aumentara  el  valor  o  los  precios  de  venta  del  producto  al    exterior,  siempre  será 

necesario  seguir  el  camino  del  aumento  de  toneladas  exportadas  por  hectárea,  de  modo  de  mejorar  la 

relación entre ingresos y costos.  Más cantidad, más calidad, mejor precio debe ser un “trípode” de apoyo 

para un sector exportador. Los cuadros que se presentan a continuación  expresan valores promedios para el 

Uruguay, integrando todas las especies

9

 

 Existen  diferencias  notorias  a  nivel  productivo  y  de  toneladas  exportadas  por  hectárea,  entre 

predios con baja aplicación de tecnología frente aquellos que realizan un manejo integral de la plantación. A 

continuación  se  presenta  un  cuadro  ilustrativo  de  la  productividad  y  toneladas  exportadas  por  hectárea, 

promedio para el país.  

 

                                                            

9

 Estudios posteriores profundizan este punto segmentando por empresas.  

 

17 

 


 

Cuadro 2.2.2.1‐ Promedio nacional  de producción y exportación (ton/ha)  

Año 

 

Producción 

(ton/há) 

 

Exportación 

(ton/ha) 

1990 13 

1991 13 

1992 15 

1993 14 

1994 15 

1995 14 

1996 16 

1997 19 

1998 22 

1999 19 

2000 13 

2001 20 

2002 14 

2003 15 

2004 14 

2005 19 

2006 16 

2007 20 

2008 15 

2009 16 

Fuente‐ Elaborado a partir de datos de DIEA‐URUNET 

 

              Como se dijo, la citricultura nacional tiene una baja productividad por ha (algo mayor a 15 ton/ha). 

Esto enfatiza el aspecto cuantitativo.  En segundo lugar, solo se consiguen exportar como máximo el 50% de 

esta producción (entre 7‐8 ton/ha).  

 

 

A efectos de tener un padrón de referencia, nuevamente se realiza en el cuadro siguiente los niveles 

exportables de la citricultura de Sudáfrica conseguidos en los últimos años.  

 

Cuadro 2.2.2.2 Porcentaje de exportación de cítricos en Sudáfrica, 2002‐2007 

Año  2002 2003 2004 2005 2006 2007 

Porcentaje 

Exp 

56 52 61 69 45 66 

Fuente: Key Industry Statistics 2008 

 

 

Si  bien  hay  oscilaciones  año  a  año,  para  el  año  2007    el  66%  de  la  producción  consiguió  ser 

exportada, una proporción muy superior a la lograda por nuestro país. Adicionalmente, como se observa en 

el  cuadro  2.2.2.3  la  citricultura  sudafricana  tiene  una  productividad  más  alta:  25  ton/ha  para  el  año  en 

cuestión.    El  resultado  final  es  que  se  logran  unas  16  ton/ha  disponibles  para  exportación  lo  que 

aproximadamente  duplica  lo    que  se  obtiene  en  nuestro  país:  allí  está  seguramente  una  de  las  ventajas 

competitivas  de Sudáfrica con respecto a Uruguay.

  

 

 

 

 

18 

 


Cuadro 2.2.2.3 Resumen de indicadores de Sudáfrica: Producción, exportación y productividad, 2007 

1‐  Producción 

(toneladas) 

2‐  Exportación 

(toneladas) 

Exp/Prod (2/1) 

(%) 

Productividad total 

(ton/ha) 

Rendimiento en 

exportación 

(ton exp./ha) 

1411897 

933798 

66 

25 

16 

Fuente: Elaboradas a partir de datos del Key Industry Statistics 2008 

 

 

Factores explicativos de la productividad en la citricultura nacional 

 

La baja productividad en Uruguay no se puede explicar por un solo factor. Los elementos a analizar a 

continuación son: superficie bajo riego, edad de las plantaciones, calidad y sanidad de plantas, manejo 

agronómico de las plantaciones. 

 

Riego‐    La  práctica  de  irrigación  de  los  montes  frutales  es  una  herramienta  tecnológica  fundamental  para 

asegurar la  productividad a lo largo del tiempo. Los regímenes  pluviométricos en el Uruguay se distribuyen 

de  manera  tal  que  en  varios  años  no  corresponde  con  las  necesidades    del  cultivo.  Los  momentos 

fenológicos  de  mayor  requerimiento  de  agua  no  siempre  disponen  del  adecuado  suministro  de  la  misma. 

Desarrollar  un  modelo  exportador  con  una  parte  importante  de  la  superficie  sin  riego  compromete  la 

rentabilidad del cultivo y la consistencia en las entregas de nuestro país. Bajas productividades y baja calidad 

de  fruta  principalmente  por  tamaños  fuera  de    los  requerimientos  del  mercado  (calibre).    Los  cuadros  a 

continuación sintetizan la realidad nacional en este aspecto técnico 

 

Cuadro 2.2.2.4‐ Superficie irrigada en cítricos del Uruguay (ha, %) 

Superficie (ha) 

  

Efectiva 

con riego 

 

% con riego 

Total 16.146 

7.565 

47 

Naranja 7.599 

3.189 42 

Mandarina 6.424  3.295 

51 

Limón 1.821 

992 54 

Pomelo 302 

90,6 30 

Fuente: MGAP‐DIEA Encuesta Citrícola “Primavera 2008”

 

 

En  el  cuadro  2.2.2.4  se  observa  que  aproximadamente  el  50%  de  la  superficie  citrícola  está  bajo 

riego.  Esto  va  desde  un  mínimo  de  42%  en  naranjas  hasta  un  máximo  de  54%  en  limón  (no  se  comenta 

pomelo). En el cuadro 2.2.2.5,  se ve que la zona Sur tiene una mayor proporción de riego (las 2/3 partes), 

destacándose la alta proporción conseguida en las mandarinas bajo riego, aunque esta ocupa una superficie 

pequeña. 

 

Cuadro 2.2.2.5‐ Superficie irrigada de cítricos del Uruguay (ha, %), por especie y zona 

Zona Norte 

Zona Sur 

Superficie 

efectiva 

Superficie con 

riego 

Superficie 

efectiva  

Superficie con riego

Especie 

(ha) (ha) 

(%) (ha) (ha) 

(%) 

Total 

13.678 5.991 44  2.467  1.574 64 

Naranja 

7.109 2.930 

41  490  260 53 

Mandarina 

5.848 2.774 

47  577  521 90 

Limón 

485 248 

51 

1.336 

744 

56 

Pomelo 

237 39 

17 65  49 

75 

Fuente: MGAP‐DIEA Encuesta Citrícola “Primavera 2008

 

 

 

 

 

19 

 


Según  algunos  trabajos  (ejm:  “Encuesta  Citrícola  Primavera  2009,  MGAP‐DIEA);  la  diferencia 

esperable en un monte regado con uno no regado puede llegar a ser de entre 10‐15 ton/ha, lo que para los 

niveles de producción en Uruguay puede representar más del 100% de la productividad base. Esta cifra es 

elocuente por sí misma.  

 

Edad‐    El  factor  edad  está  asociado  al  concepto  de  óptimo  productivo    Como  fue  visto  Uruguay    tiene  un 

desfasaje importante en esta materia, con una citricultura “envejecida” en sus montes.  A continuación se 

reporta un estudio complementario al analizado en el gráfico 2.2.1.1, focalizando en el número de plantas 

por edad, tomadas a partir de las principales empresas exportadoras del país. 

 

Gráfico 2.2.2.1‐ Número de plantas por edad (años), todas las especies. 

 

Fuente: elaboración propia

10

.  

  

 

Los comentarios del cuadro son: 

 

•  Se observa un pico de plantaciones en el entorno de los 26 años (1983‐84), previo al primer episodio 

de cancro cítrico. 

•  En los últimos 5 años se produce un número importante de plantaciones nuevas. Empresas como 

Milagro  y  Caputto,  por  ejemplo,    marcan  una  fuerte  renovación  en  sus  plantaciones  que  inciden 

notoriamente en el gráfico presentado. 

 

Se estima que la citricultura uruguaya tiene en el entorno de 7 millones de plantas en producción. En la 

medida  que  este  estudio    (4  millones  de  plantas)  representa  la  situación  de  las  empresas  que  más  han 

invertido en renovación de plantas (las exportadoras) la situación general del país seguramente sea peor: la 

muestra restante de 3 millones de plantas (otras empresas) seguramente tenga un perfil más envejecido. 

 

Lo anteriormente presentando nos lleva a la visión de una citricultura con una edad media de montes 

quizás  de  entre  25‐27  años.  Se  debería  definir  una  tasa  de  renovación  tal  que  le  permita  rejuvenecer  ese 

promedio en los próximos 10 años llevando la media a 16 años de edad. Este nuevo escenario le daría un 

mejor posicionamiento al Uruguay frente a sus principales competidores.  

  

Calidad y Sanidad de las Plantas‐ La base fundacional  por la cual hay que partir, es contar con una planta de 

óptima  calidad  y  con  garantías  sanitarias.  Las  grandes  citriculturas  del  mundo  tienen  esta  área  muy 

desarrollada y la utilizan casi como una “carta de presentación” en los mercados como señal de madurez y 

confiabilidad. 

  

La experiencia reciente del Uruguay en esta materia ha enfrentado diversos problemas, dado que se 

descuidó el patrimonio fitosanitario. El sector se ha visto muy perjudicado por este aspecto y una muestra 

                                                            

10

 

Datos aportados por las empresas exportadoras, con una muestra de 4 millones de plantas que representan casi un 60% del total de plantas 

estimadas en el país

 

20 

 


de  ello  es  la  gran  cantidad  de  plantas  de  portes  inadecuados,  sistemas  radiculares  poco  desarrollados, 

variedades que no corresponden con la seleccionada, que no responden a un estándar de calidad y sin las 

garantías sanitarias correspondientes.  

 

Partir de materiales contaminados (virus, viroides, hongos, bacterias, plagas en general), impacta sobre 

diferentes aspectos: 

 

•  Productividad. O bien no llegan a expresar sus máximos potenciales o decaen a temprana edad sus 

producciones. 

•  Precocidad.  La precoz entrada en producción de una nueva plantación  se ha convertido en un factor 

importante en las citriculturas modernas. Permite rendimientos altos y exportar a pocos años de 

realizada la plantación.  No cumplir con este requisito, significa retrasar las proyecciones realizadas, 

impactando negativamente en los resultados económicos de las empresas.  

•  Status Fitosanitario. Comenzar la plantación con materiales contaminados, ya sea por hongos o 

bacterias y más aún si son de origen cuarentenario, obliga a destinar la fruta a mercados marginales 

y  a desarrollar programas fitosanitarios que encarecen los costos. Además se produce el riesgo de 

contaminación del resto de la plantación.  

 

Para  la  citricultura  del  Uruguay  es  un  gran  desafío  desarrollar  y  ejecutar  programas  de  producción  de 

plantas sanas que cumplan con un estándar de calidad planta, que aseguren la sustentabilidad en el tiempo.   

El  acuerdo que se estaría por lograr  entre las instituciones relacionadas en este tema, (DGSA/MGAP, INIA, 

INASE, CHNPC)  para establecer las bases de un Programa de Saneamiento, Certificación y Multiplicación de 

Citrus,  puede ser el primer mojón en una nueva etapa.  Una buena sanidad es imprescindible para que la 

citricultura sea vista como un negocio atractivo y más competitivo frente a otros rubros del país y frente a 

los principales competidores del mundo en el rubro.  

 

Manejo  básico  de  las  Plantaciones‐    Este  punto  se  refiere  a  algunos  manejos  que  son  prioritarios  para 

mantener  productividad  (ejm:  nutrición  de  la  planta,  poda  y  aplicación  de  programas  fitosanitarios).  Las 

diferentes  crisis  económicas  que  ha  sufrido  el  sector  en  las  últimas  décadas,  limitaron  el  buen  manejo 

agronómico.  En  muchos  casos,    no  se  destinaron  los  recursos  económicos  necesarios  para  implementar 

correctamente  esto  aspectos  básicos  de  la  producción.  La  productividad  nacional  sin  dudas  sería  mejor  si 

estos manejos básicos en las plantaciones citrícolas hubieran sido aplicados.  

 

 

2.2.3  Patrimonio Fitosanitario‐Enfermedades. Saneamiento.  

 

Para una citricultura que su definición es ser un rubro exportador a los mercados más exigentes del 

mundo, el mantener un status fitosanitario libre de plagas cuarentenarias controlando potenciales amenazas 

sanitarias (ejm: HLB),  resulta fundamental.  Países con otros objetivos, como Brasil que produce fruta para 

industria y  mercado interno, trabajan  con un estándar de calidad más bajo.  

 

Dentro del propio Uruguay, en las diferentes regiones productoras de citrus del país, hay una gran 

heterogeneidad.  Predios  dedicados  solamente  al  mercado  interno,  tienen  un  complejo  de  enfermedades 

mucho mayor.  El inicio de la construcción del patrimonio fitosanitarios se produce en los viveros. Desde allí, 

es de donde tiene que partir un nivel de excelencia  y evitar que el sector productivo introduzca “problemas” 

para  los  siguientes  eslabones  de  esta  cadena.  El    país  en  su  conjunto  debe  fortalecer  esta  área,  tanto    el 

sector público como el privado,  deben adoptar compromisos  y  tomar definiciones  claves. Desarrollar un 

programa de Saneamiento con sólidas bases técnicas, partir de un diagnóstico de las necesidades en cuanto 

a volúmenes de plantas, variedades y  momentos requeridos  a ser entregados al sector productivo, darán 

las pautas del camino a seguir. La certificación obligatoria, con la correspondiente rotulación de las plantas  

será el corolario natural de este proceso que demandará algún tiempo (quizás años).  

21 

 


 

El  ser  un  país  pequeño,  con  una  alta  concentración  de  la  producción  por  algunas  empresas,  con 

departamentos    claramente  productores  citrícolas,  brinda  ventajas  al  momento  de  pensar  este  tipo  de 

programas de control. Quizás existan barreras culturales o falta de visión sobre el impacto de este problema 

en el largo plazo que impide una mayor velocidad de implementación.  

 

Las plagas cuarentenarias son un capítulo primordial para una citricultura exportadora. La definición 

precisa  de  programas  tanto  de  prevención  como  de  vigilancia  y  control,  con  sus  respectivos  recursos  y 

articulaciones  de  todos  los  organismos  que  intervienen  de  una  manera    u  otra  son  primordiales.    Hay 

también que desarrollar programas para plagas cuarentenarias ausentes en el país, como lo es el HLB o el 

CVC, una clara amenaza para el sector citrícola.  

 

En las citriculturas del mundo,  en estado de madurez y con claros posicionamientos, los organismos 

del    Estado  involucrados  en  este  tema,  juegan  un  rol  fundamental.  Para  el  caso  del  Uruguay    la  DGSA,  es 

quien debe liderar este proceso y ser el referente visible  hacia el exterior.  

 

La citricultura del Uruguay deberá resolver a muy corto plazo planes a nivel nacional, de manera de 

mantener  abierto  los  mercados  tradicionales  y  preparase  para  los  posibles  nuevos  mercados  como  lo  es 

Estados Unidos, principalmente en lo que se refiere a enfermedades cuarentenarias.  

 

La   falta de un Plan Nacional para Mosca de la Fruta,  es otro ejemplo de los trabajos que tiene por 

delante  la  citricultura.  Esta  plaga    afecta  a  otros  rubros  también  exportadores,  como  son  los  arándanos  y 

frutales de hoja  caduca, y se puede potenciar aún más  lo relacionado a planes de control, investigación y 

extensión tomando el problema en conjunto. 

 

En  cuanto  a  la  existencia  de  un  Plan  Nacional  de  Prevención  de  HLB,  no  se  perciben  acciones 

concretas  sobre  este  tema  a  nivel  nacional,  que  ha  sido  resaltado  como  vital  por  la  gran  mayoría  de  los 

actores y que los países de la región como Argentina (aún libre de HLB), ya están trabajando fuerte en esta 

materia, tanto en el área de investigación como de extensión. De acuerdo a encuestas realizadas por la DIEA 

el año pasado, la gran mayoría de los responsables  de predios citrícolas ignoran lo que es el HLB.   

 

2.2.4 Investigación y desarrollo  

 

Cuando en algunos pasajes de este informe nos referimos a citriculturas maduras y sustentables en 

el tiempo,  la Investigación y  Extensión cobran un rol fundamental. No existen modelos productivos exitosos 

si  no cuenta con una sólida Investigación y con sus respectivos aparatos de extensión.  

 

Un modelo citrícola sustentable y dinámico en el largo plazo deberá intensificar  las inversiones y sus 

esfuerzos,  sin  desmedro  de  los  trabajos  y  avances  que  ya  ha  realizado  el  sector.    Con    dos  deberes   

fundamentales: articulación inter‐institucional (coordinación en líneas de investigación, recursos humanos) y 

articulación intra‐institucional (coordinación de las diferentes áreas y actores de cada uno de los institutos) 

 

Son  varios  los  Institutos  que  intervienen  en  el  área  de  la  Investigación  y  Desarrollo:  INIA,    DGSA, 

INASE, Red de Citrus‐UDELAR (Facultad de Agronomía, Facultad de Química, Facultad de Ingeniería, Facultad 

de Ciencias),  LATU,  IIBCE,  CHNPC, INEFOP, PACPYMES. Como se observa una densa red que puede ser muy 

importante si se la utiliza adecuadamente. 

 

 Los organismos financiadores de proyectos son agentes clave a tener en cuenta (ANII, UDELAR, INIA, 

DIPRODE, DINAGRA, entre los más relevantes) para que también se orienten y respondan a las principales 

líneas de investigación definidas por el rubro.  

 

22 

 


Algunas áreas temáticas en donde el equipo consultor entiende que sería necesario un mayor esfuerzo de 

investigación, desarrollo e innovación son:  

 

Producción de Plantas.  

 

Fue señalada la importancia que tiene para el sector este tema.  Aquí se abre un nuevo  desafío para 

el país, que debe resolverse en su conjunto y no en forma aislada por los productores de plantas (viveristas). 

La producción de plantas debería ser exclusivamente en invernáculos: al día de hoy todavía subsisten viveros 

a campo, con los consiguientes riesgos sanitarios. Estos invernáculos deben ya responder a nuevas requisitos  

como  es  estar  bajo  mallas,  con  las  últimas  tecnologías  que  incluyan,  por  ejemplo,  sustratos  de  excelente 

calidad,  calefacción,  iluminación,  fertirriego,  macetas  adecuadas  y  tecnología  de  producción  de  plantas 

(selección de plantines, etc.). El resultado final debe ser el logro de materiales de excelente calidad, que se 

expresen en el campo rápidamente  con altas productividades y garantías sanitarias.  

 

Protocolos para ingreso a nuevos mercados. 

 

  

Los  nuevos  mercados  que  quiera  explorar  la  citricultura,  tienen  que    ser  acompañados  por  sólidos 

respaldos de la investigación e innovación.   Como ejemplo, basta mencionar los desafíos que implica para la 

investigación y extensión el ingreso al mercado de los Estados Unidos y la permanencia en el mismo. Entrar 

en estos mercados lleva muchos años de trabajo y puede perderse el estatus en breve plazo. 

  

Se  requiere  un  compromiso  compartido  entre  el  sector  público    (responsable  fundamental  de  la 

apertura) y el sector privado (responsable fundamental del mantenimiento). Cada uno por sí solo no logrará 

obtener buenos resultados. Se deben poner a trabajar a los mejores técnicos que tiene el país en cada uno 

de  los  desafíos  que  planteen  el  protocolo  del  nuevo  mercado,  ya  sea  en  entomología,  fitopatología,  pos‐

cosecha, fisiología, bacteriología, virología, solo por mencionar algunos. En paralelo, hay que fortalecer los 

mecanismos de extensión, para llegar con estos nuevos desarrollos tecnológicos al sector productivo y  los 

diferentes actores involucrados.  

 

 

Plagas Cuarentenarias. 

 

  

El  Uruguay  debe  desarrollar  fuerte  investigación  en  esta  área,  ser  vigilante  de  lo  que  pasa  en  el 

mundo, abordar profesionalmente cada una de las plagas cuarentenarias que se encuentran presentes en el 

país y desarrollar planes nacionales. 

 

Nuevas Variedades y Porta‐injertos 

 

La  introducción  ya  sea  de  variedades  del  exterior,  materiales  genéticos  que  surjan  de  una  propia 

prospección,  de  programas  de  hibridación  o  radiación

11

,    requiere  un  estudio  importante  de  cada  una  de 

ellas, en todos sus rubros (desde el campo hasta la pos‐cosecha). De manera tal de que el sector productivo 

las  adopte,  luego  que  se  tengan  elementos  de  cómo  se  comporta  en  nuestras  condiciones  y  cuál  es  el 

manejo  que  hay  realizar  para  lograr  un  producto  rentable.  Lo  mismo  es  válido  para  los  porta‐injertos.  La 

mayor  parte  de  la  citricultura  se  encuentra  sobre  pie  de  Trifolio  (Poncirus  Trifoliata).    Buscar    una  mayor 

diversificación,  adaptados  a  diferentes  tipos  de  suelos  (ejemplo:  calcáreos)  y  más  aún  pensado  en  nuevas 

combinaciones que den una buena expresión tanto  a los nuevos materiales genéticos como a clones locales, 

es otra línea a continuar, retomando los trabajos ya realizados en este tema 

12

 

 

                                                            

11

 

Una experiencia importante a  tener en cuenta es la de FAGRO‐Udelar  ( Estación San Antonio, Salto ) 

12

 Trabajos ya mencionados en la Estación San Antonio (Salto), FAGRO‐UDELAR. 

23 

 


Control Biológico 

 

El área del control biológico, está poco desarrollado  en el país. En los últimos años, se han realizado 

trabajos,  principalmente  dirigidos  al  control  de  Minador  de  los  cítricos  (Phyllocnistis  citrella).  A  nivel  de 

Investigación se han logrado resultados pero la fase comercial no está aún desarrollada. Desde el punto de 

vista  de  colocar  al  sector  citrícola  en  la  vanguardia  de  la  tecnología,  esta  resulta  de  alto  interés.  La 

producción de frutas que lleguen al consumidor con bajo o nulo uso de de agroquímicos, producida en un 

medio  ambiente  “amigable”,  respetando  los  ecosistemas,    es  algo  que  viene  cobrando  cada  vez  más 

importancia.  

 

Desarrollar  el  control  biológico  en  el  área  de  la  entomología  y  fitopatología,  que  cubran  aspectos 

tanto de  la producción de campo como de pos‐cosecha, le dará un plus a la calidad país de la fruta. Es claro 

que el camino en el uso de agroquímicos es hacia una fuerte restricción de materias activas para el control 

de  insectos u hongos. Solo basta observar como en los últimos años han sido eliminados una gran cantidad 

de  productos  por  las  principales  normas  de  calidad  que  regulan  la  producción,  como  es  GLOBALGAP  o 

TESCO.    Desarrollar  el  área  de  Control  Biológico,  complementada  por  manejos  alternativos,  posicionará 

mejor a la producción citrícola. Residuos, Medio Ambiente, Seguridad para el Trabajador, Biodiversidad, son 

todos conceptos que intervienen el desarrollo del Control Biológico.  

 

Pos‐cosecha 

 

La  investigación  sobre    Pos‐cosecha    en  el  Uruguay  se  viene  revitalizando  en  los  últimos  años.  Los 

avances obtenidos desde el INIA, por ejemplo,  con el grupo de pos‐cosecha son muy alentadores. Obtener 

manejos  alternativos  a  los  tradicionales  utilizados  en  las  plantas  de  empaque,  que  aseguren  una  buena 

llegada,  vida  de  mostrador,  inocuidad,  evitar  resistencia  de  los  principales  hongos  que  afectan  la  fruta, 

disminuir el uso de fungicidas de pos‐cosecha,  son parte de los objetivos que deben proponerse. Este será 

otro  aspecto  que  a  corto  o  mediano  plazo  lleve  a  las  diferentes  plantas  de  empaque  del  país  a  realizar 

inversiones que posibiliten el uso de los nuevos manejos en el área de pos‐cosecha.  

 

Residuos  

 

Durante el transcurso de la consultoría este aspecto fue señalado como relevante para varios de los 

entrevistados del sector exportador.  La disminución del número de materias activas que se pueden utilizar 

en los programas fitosanitarios, los umbrales cada vez menores de los LMR (Límites Máximos de Residuos), 

las  mayores  exigencias  de  algunos  países  o  supermercados  en  cuanto  a  tener  sus  propias  normas  para 

residuos admitidos (por ejemplo Alemania), indican que se va hacia un camino de pocas sustancias activas a 

utilizarse  de modo de  ofrecer a los consumidores productos prácticamente libres de residuos.  

 

Esta será un área en donde la investigación debe intensificar sus trabajos, propuestas, acuerdos 

entre instituciones, para dar una rápida respuesta al sector a corto plazo y mantenerse alerta a los próximos 

desafíos que tendrá que afrontar el rubro en esta tema. 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

24 

 


Nutrición, Riego, Fertirriego, Protección Vegetal, Fisiología del cultivo 

 

Estas  líneas  de  investigación  son  las  que  en  mayor  o  menor  medida  se  vienen  desarrollando  en  el 

país.  Debería darse a estos trabajos mayor potencia y a la vez estimular aquellos programas que no se han 

podido desarrollar aun. 

 

Desarrollo Humano 

 

El planteo básico en este aspecto es que todo desarrollo productivo exitoso debe ser acompañado  

por un desarrollo social acorde. El sector citrícola  ocupa un número de importante de trabajadores  con un 

perfil de calificación tal que hace que sea difícil su empleo en otros sectores. Los cuadros que se reportan a 

continuación (2.2.4.1 y 2.2.4.2) analizan el número de establecimiento, superficie y cantidad de trabajadores 

por departamento. 

  

Cuadro 2.2.4.1‐  Mano de obra citrícola estimada  por departamento (2009) 

Departamento 

Número de trabajadores 

Salto 

6847 

Paysandú 

7481 

Río Negro 

745 

Rivera 

156 

San José 

1531 

Canelones 

415 

Montevideo 

72 

Maldonado 

65 

Colonia 

70 

Soriano 

102 

Florida 

32 

Total 

17516 

Fuente: estimado en base a Georeferenciamiento  (convenio INIA/DGSA) 

 

Para realizar este cuadro se tomó la superficie afectada a citrus de cada departamento, utilizando un 

factor de intensidad promedio de uso de la mano de obra en toda la cadena (igual a 1,2 personas/ha)  que 

contempla  la  mano  de  obra  permanente  y  la  zafral,  tanto  de  campo  como  de  planta  de  empaque.  El 

convenio INIA/DGSA mencionado, apuntó a establecer georeferenciar los “cuadros de producción” en apoyo 

a  la  trazabilidad  dentro  del  Sistema  Fitosanitario  de  fruta  fresca  cítrica  para  la  exportación.    Esa  es  la 

explicación por el cual, algunos departamentos no figuran con predios citrícolas o que no tengan su totalidad 

de  explotaciones  citrícolas.    No  todos  los  predios  que  se  inscriben  en  el  sistema  terminan  exportando;  

también puede pasar que solo exporten algunos cuadros del predio.  

 

 

Es importante entender que la mayor o menor cultura exportadora en un predio (o departamento) 

tendrá  un  impacto  importante  en  la  organización  de  la  producción,  capacitación  de  esa  fuerza  de  trabajo, 

mayor  o  menor  propensión  a  emplear  zafrales,  etc.  En  forma  esquemática  podríamos  establecer  esta 

correspondencia:  mayor  énfasis  exportador,  mayor  necesidad  de  capacitación  de  la  fuerza  de  trabajo.  Si 

tomamos  el  censo  del  2000,  comparándolo  con  el  Georeferenciamiento,  se  observa  que  el  53%  de  los 

predios  de  Paysandú  y  el  60%  de  los  predios  de  San  José  son  exportadores.  Esto  coincide  con  una  “visión 

exportadora”    predominante  en  estos  dos  departamentos.  Salto,  Canelones  y  Montevideo,  tienen  un 

importante número de explotaciones cuyo objetivo es el Mercado Interno, por lo que naturalmente su visión 

de los distintos temas tendrá matices o aun diferencias importantes. 

 

 

25 

 


 

Cuadro 2.2.4.2‐  Explotaciones citrícolas y superficie, por departamento (2000; 2007‐2009) 

 

Fuente: Censo 2000 y Georeferenciamiento Convenio INIA‐DGSA 

Nº Explotaciones 

Nº Predios Inscriptos en el SCFFC 

  

Departamento 

Censo 2000 

2007 2008 2009  Superficie 

(ha) 

 

 

  

  

  

  

Salto 267 

84 

80 78 

5706 

Paysandú 63 

34 34 34 

6234 

Río Negro 

4 4 4 

622 

Rivera  

25 

1 2 2 

130 

Tacuarembó 3 

0 0 0 

Artigas 14 

0 0 0 

Cerro Largo 

0 0 0 

San José 

23 

14 

14 13 

1276 

Canelones 150 

27 

26 24 

346 

Montevideo 108 

12 7 

60 

Maldonado 12 

2 2 2 

54 

Colonia 30 

3 4 4 

58 

Soriano 3 

1 1 1 

85 

Lavalleja 2 

0 0 0 

Florida 1 

1 1 1 

27 

Total 

714

 

179 180 170 

14513 

 

 

Los principales departamentos citrícolas orientados a la exportación, son Paysandú y Salto, seguido 

por San José. Estos 3 departamentos concentran algo más del 90% de la mano de obra del sector. Esto hace 

que  los  desarrollos  locales  tomen  un  protagonismo  especial:  es  allí  donde  se  producirá  el  mayor  impacto 

(positivo  o  negativo)  de  los  distintos  escenarios.  Las  Intendencias,  ahora    con  sus  respectivas  Alcaldías, 

tienen mucho para aportar en materia de planes de Vivienda, Salud y Educación para los trabajadores y sus 

respectivas familias. En las entrevistas de campo se pudo constatar que los trabajadores priorizan la solución 

de temas de Vivienda y Salud Integral, a la hora de elegir una u otra actividad.  

 

Respecto  a  la  problemática  del  trabajo  se  requiere  buscar  soluciones  integrales  que  contemplen 

todos  los  aspectos  sociales.  El  uso  de  Mevir,  por  ejemplo,  como  una  herramienta  de  apoyo  al  tema  de 

vivienda es un ejemplo claro del nuevo enfoque para mejorar la calidad del trabajo. Por otro lado habría que 

explorar el potencial de nuevos modelos productivos que aprovechen sinergias con otros rubros. Como se ha 

hecho  referencia  el  arándano  y  los  frutales  de  hoja  caduca  serán  un  buen  complemento  en  el  año  para 

resolver    la  continuidad  en  el  empleo,  que  la  citricultura  por  si  sola  no  puede  brindar  (problema  de  la 

inestabilidad laboral del trabajador zafral). 

 

 

2.2.5  Productividad, Eficiencia productiva y Calidad del trabajo.  

 

La  productividad  por  hectárea  es  un  concepto  que  debe  estar  unido  a  la  eficiencia  productiva  del 

trabajador    y  la  calidad  de  su  trabajo.  Los  trabajadores  zafrales  son  el  grupo  donde  hay  que  enfocar  la 

capacitación pues son los responsables de atender los picos laborales claves: cosecha, planta de empaque y 

poda entre otros.  Se puede decir que este grupo es “crítico” al momento de la planificación de las líneas de 

producción. 

 

26 

 


En los últimos años, muchos de los trabajadores zafrales provienen de otros sectores o bien son sus 

primeras experiencias laborales en el rubro: para tener buenos cosechadores y empacadores debe existir un 

respaldo de capacitación en estos aspectos. Esto exige desarrollar programas y seguimiento y evaluación de 

los mismos. En el mundo existen varias experiencias de desarrollo y capacitación dirigidos al  

sector zafral, las cuales logran obtener buenos resultados.  

 

            Para  el  propio  sector  trabajador  mejorar  su  competitividad  laboral  es  atractivo  pues  terminará 

repercutiendo  en  una  mejora  en  su  calidad  de  vida.  Los  programas  de  capacitación  realizados  por  INEFOP 

han  dado  buenos  aportes  y  es  un    desafío  para  todo  el  rubro    llegar  al  grupo  de  trabajadores  zafrales  en 

forma más directa. Repensar las bases de  las áreas temáticas de capacitación  para  que  tengan  un  mejor 

desempeño laboral no solo en la citricultura sino también en otras actividades horti‐frutícolas.  

 

 

2.3‐ La inserción de la citricultura de pequeña escala 

 

 

Modelo de organización en la citricultura 

 

Como  se  ha  desarrollado  en  los  puntos  anteriores,  la  citricultura  del  Uruguay  tiene  un  fuerte 

componente  de  exportación  (aproximadamente  el  50%).  Más  importante  aún,  el  lento  crecimiento  en  el 

mercado interno (por población o renta) hace que las mayores expectativas al futuro sigan estando en los 

mercados internacionales. 

 

Para  alcanzar  esos  mercados  se  precisan  escalas  mínimas  de  producción,  estándares  de  calidad 

estrictos,  certificación  por  las  principales  normas  de  calidad  (GLOGBALGAP,  TESCO),  poder  de  negociación 

comercial,  ajuste  de  la  logística,  soporte  económico‐financiero,  entre  otros.  ¿Cuál  es  el  perfil  de  empresa 

que  puede  alcanzar  este  estándar  con  mayor  facilidad?  En  los  distintos  rubros  agropecuarios  surgen 

constantemente  figuras  empresariales  que  están  en  mejores  condiciones  para  cumplir  con  todos  estos 

requisitos.  Por  ejemplo  en  la  industria  frigorífica  o  en  la  lechería,  es  evidente  que  las  grandes  empresas 

procesadoras son quienes se conectan con estos circuitos internacionales. Del mismo modo en la agricultura 

de secano los denominados “originadores” cumplen este papel. ¿Qué características tienen estas empresas 

líderes?  En  general  operan  en  varios  eslabones  de  la  cadena  (producción,  transformación,  logística, 

comercio), tienen una parte de producción propia y el resto la consiguen en el mercado (en forma abierta o 

por contratos

13

), tienen nexos fuertes con las empresas importadoras en los mercados.  

 

Para el caso de la citricultura es fácil identificar a un conjunto de empresas con estas características 

(Azucitrus‐Sandupay operando a través de Urudor, Caputto, Milagro, etc).  Urudor, por ejemplo, es un caso 

en donde citricultores del sur de menor escala (nucleados en Agrisur), se asociaron a empresas mayores y 

comparte  la  misma  lógica  y  dinámica  exportadora.    En  el  caso  de  las  otras  dos  empresas  mencionadas 

(Caputto,  Milagro)  la  articulación  entre  la  empresa  vertical  y  los  pequeños  citricultores  se  da  en  forma 

diferente,  básicamente  comprando  la  producción  en  el  monte  o  en  el  propio  packing  de  acuerdo  a  sus 

rendimientos exportables. 

 

Como  es  evidente  la  intensidad,  el  alcance,  el  vigor  empresarial  de  los  distintos  modelos  es 

diferente.  Esto  es  importante  tenerlo  claro  porque  es  presumible  que  en  el  primer  caso  (Urudor)  los 

citricultores  de  menor  escala  estén  más  intensamente  vinculados  al  negocio  recibiendo  con  más  riqueza 

todas las señales que el mismo da.  

 

                                                            

13

  El grado más alto de un contrato para integrar a citricultores de menor escala, es la constitución de una alianza estratégica, joint venture o 

sociedad comercial. 

27 

 


Estos  consultores  no  necesariamente  están  indicando  con  esta  descripción  que  un  modelo  es 

superior  a  otro.  Simplemente  se  destaca  que  son  diferentes:  en  el  primer  caso  hay  integración  (contrato) 

fuerte, en el segundo hay integración débil (o más superficial). Los compromisos, avances, desarrollos que se 

pretendan  hacer  con  la  citricultura  de  menor  escala  (vinculándola  a  la  corriente  exportadora)  tienen  que 

tomar esta realidad como punto de partida. 

 

En el siguiente apartado se realiza una cuantificación sobre lo que se denomina “pequeños y 

medianos citricultores” utilizando como base los trabajos realizados por la DIEA del MGAP. 

 

 

Citricultura de pequeña escala: antecedentes y situación actual 

 

En sus orígenes el grupo de pequeños y medianos productores citrícolas cumplieron un rol dinámico 

tanto  en  el  desarrollo  productivo  como  en  su  vocación  exportadora.    Empresas  familiares  asociadas  a  los 

nombres de las familias Solari, Gallino, Malaquina,  Guarino, Malvasio, Grili, Ortiz de Taranco  acompañados 

por  un  grupo  de  destacados  técnicos  como    Tuchi,    Quintela,    Plottier,    Mousquet,  entre  otros.  Fue 

importante también  la rica experiencia que significó CALFORU  que jugó un rol fundamental en el desarrollo 

de la trama económica y social del rubro. El  aporte de ideas, profesionalismo y  la pasión por la citricultura, 

generaron en muchos casos un “estilo de vida” propio.  Sin embargo la situación actual de esta franja de la 

producción dista mucho de aquel origen o de lo que representaba tres décadas atrás.  

 

De  acuerdo  al  trabajo  realizado  por  el  INIA  en  el  Censo  Nacional  de  Pequeños    y  Medianos 

Productores  ,  en  el  año  2008    existían  143  productores  que  explotaban  un  área  efectiva  de  3.267  ha.  El 

criterio  adoptado  en  este  trabajo  para  clasificarlos  como  “pequeños  y  medianos  productores”  es  incluir 

aquellas explotaciones de entre 5 y 70 ha plantadas con cítricos. Un estudio ligeramente diferente dado que 

se concentra en aquellas explotaciones inscriptas en el Sistema de Certificación de Frutas Cítricas (SCFFC

14

)  

es el que se hace en base a geo‐referenciamiento. El mismo se lleva a cabo por el convenio INIA‐DGSA ya 

mencionado y arroja resultados similares en cuanto a grandes números de la estructura productiva. En base 

a él trabajaremos. 

 

En primer lugar el criterio de estos consultores para identificar nuestro “target” (o grupo objetivo) es 

precisar un poco mejor los límites (inferior y superior), dado que ambos se extienden. En el límite inferior, se 

incluyen predios citrícolas desde 3 ha, dado que en los análisis de campo se observan citricultores en esta 

escala  que  logran  integrarse  a  corrientes  comerciales  de  exportación:  pueden  cumplir  todos  los  requisitos 

inclusive aquellos relativamente nuevos o sofisticados (como la norma GLOBALGAP, por ejemplo). El límite 

superior es claramente “convencional”: no existe en ningún caso un estudio detallado para establecer límites 

estrictos  de  superficies  que  definan  una  u  otra  situación.  Quizás  una  referencia  válida  es  que  alguna 

organización que nuclea a pequeños y medianos citricultores está integrada por explotaciones de hasta 150 

ha. Esta “extensión” de criterio (de 70 ha a 150 ha) entendemos que facilita el análisis y además está en línea 

con una cierta revisión del concepto de agricultura familiar, escala de producción, inserción a la exportación, 

etc. que está llevando a cabo la presente administración del MGAP. Una segunda consecuencia interesante 

es  que  con  este  corte  (se  reitera,  más  o  menos  convencional)  se  logra  una  buena  segmentación  de 

“realidades  empresariales”:  hay  un  espacio  libre  muy  significativo  entre  empresas  de  menos  de  150  ha  y 

empresas (por ejemplo) de más de 300 ha. Hay claramente un salto de escala, que hace pensar en modelos 

empresariales y de organización diferentes. 

 

                                                            

14

  Se recuerda que los predios inscriptos  en el SCFFC son aquellos “con intención de exportar” (aunque luego no se efectivice esta 

intención). Este es un requisito exigido por la DGSA para llevar adelante sus inspecciones fito‐sanitarias y su sistema de trazabilidad. 

Se toma un promedio de los predios inscriptos al sistema entre los años 2007‐2009, que presentan una gran estabilidad. 

28 

 


Los predios pequeños y medianos (3‐150 ha) que se inscribieron en el SCFFC fueron 119, con un total 

de 72 para la zona norte (Paysandú y Salto, principalmente) y 47 para la zona Norte (Canelones, Montevideo, 

San José, principalmente). 

 

 

Gráfico 2.3.1‐ Distribución geográfica de predios de pequeños y medianos citricultores (%). 

Distribución porcentual Norte Sur

61%

39%

Norte

Sur

 

Fuente: elaborado a partir de datos del SCFFC 

 

Este grafico muestra que el 61% de los pequeños y medianos productores se ubican en la zona del 

Norte  del  país  y  el  restante  39%  en  la  zona  sur.  Mantiene  la  consistencia  de  una  mayor  proporción  de 

explotaciones  ubicadas  en  el  norte  del  país.    En  cuanto  a  superficies  dedicadas  al  cultivo  según  región 

productiva  (norte‐sur), los resultados se reportan a continuación. 

 

Gráfica 2.3.2‐ Superficie ocupada por predios de pequeños y medianos citricultores (ha, %) 

Distribución en Hectáreas y Porcentaje Norte y Sur

2460; 70%

1038; 30%

Norte

Sur

 

Fuente: elaborado a partir de datos del SCFFC 

 

El primer comentario es que en conjunto este segmento de productores representan unas 3.500 ha 

del  total  de  14.500  ha  inscriptas  en  el  SCFFC.  Esto  representa  aproximadamente  la  cuarta  parte  de  la 

superficie total, no pudiéndose saber cuánto representan de la producción y exportaciones debido a que no 

se cuenta con este registro (algo que habría que indagar). 

 

En  cuanto  a  localización  de  la  producción  se  destaca  que  el  Norte  representa  en  superficie  una 

proporción mayor que en número de explotaciones, lo que indica una escala un poco mayor que en el sur.  

Debe  recordarse  que  hay  una  citricultura  de  muy  pequeña  escala  en  el  departamento  de  Canelones, 

importante en número de productores pero poco significativa en superficie. 

   

Además de este grupo de productores analizados (119 según el SCFFC), existe otro grupo de predios 

con  actividad  citrícola  que  no  está  inscripto  en  el  sistema

15

,  cuyo  objetivo  es  la  producción  de  frutas 

exclusivamente  para  mercado  interno  e  industria.  Este  segmento  de  productores  (más  pequeños  e 

informales)  se  caracterizan  por  tener  bajo  nivel  de  inversión  tanto  en  el  área  de  tecnología  como  de 

                                                            

15

  Este grupo más informal, practica la citricultura junto con otras actividades agropecuarias en el predio que le reportan mayores 

ingresos. Seguramente supere los 200 establecimientos. 

29 

 


infraestructura, montes viejos y casi o nulo asesoramiento técnico. No se tienen datos precisos  para realizar 

una estimación que permita caracterizarlos con exactitud.  

 

 

Sería importante  contar  con un relevamiento  dirigido a esta población objetivo, paso inicial básico 

para el diseño de programas de extensión orientados a este grupo. El mejorar la organización y tecnología de 

ellos tendría al menos tres consecuencias favorables: contribuiría a mantener (y mejorar) el patrimonio fito‐

sanitario  del  país,  se  incrementaría  la  fruta  de  calidad  disponible  (tanto  para  el  mercado  interno  como  la 

exportación) y finalmente podría mejorar la ecuación económica y las chances de sobrevivencia en el rubro 

de este sector muy amenazado en las presentes circunstancias.  Este grupo no está circunscripto a ningún 

área  en  particular.  La  mayor  cantidad  de  ellos    se  ubican  en  las  mismos  departamentos  en  donde  se 

desarrolla la citricultura más organizada o empresarial (Salto, Paysandú, Canelones, Montevideo, San José y 

en menor medida Maldonado, Artigas, Colonia, Florida).  

 

Tanto  el  grupo  de  pequeños  y  medianos  productores  más  organizados  y  con  intención  de 

exportación  (los  119  mencionados  inscriptos  en  el  SCFFC)  como  este  segundo  grupo  más  “disperso”    y 

menos desarrollado, en su mayoría no están integrados en estructuras asociativas.  En la actualidad no existe 

el alto nivel de asociatividad que fue el sello distintivo de muchos emprendimientos citrícolas en el pasado. 

Lograr  una  escala  mínima  de  producción  parece  un  requisito  imprescindible  para  llegar  a  los  mercados 

externos (por cantidad y calidad de productos y procesos) e inclusive para mejorar la calidad del producto 

que se ofrece al mercado doméstico.  

 

Esta es una seria limitante, no solo por la debilidad actual sino por lo que la misma implica respecto 

al futuro. Por ejemplo en el año 2008, o sea muy recientemente, de acuerdo al censo realizado por INIA

16

ante  la  pregunta  a  los  pequeños  productores  citrícolas  de  si  estarían  dispuestos    a  “asociarse  con  otros 

productores”, el 84% de los encuestados respondió negativamente.  Esto expresa dos aspectos: por un lado 

la idiosincrasia natural del productor agropecuario uruguayo pero por otra, más grave, que los citricultores 

pequeños no tienen claro que quizás, su única expectativa de viabilidad económica futura pase por alguna 

forma  de  nucleamiento.  Es  natural  que  con  esa  mentalidad  trasladen  la  expectativa  de  solución  de  sus 

problemas hacia los poderes públicos, quienes de este modo quedarían como responsables fundamentales. 

 

En  un  mundo  muy  competitivo  económicamente  (del  que  la  citricultura  no  es  ajena),  en  donde  se 

requiere un alto grado de información, conocimiento del negocio y asesoramiento técnico integral, la falta 

de  asociación  es  una  debilidad  seria  (“un  talón  de  Aquiles”)  para  ese  grupo  de  productores.  Muchos 

productores de este segmento o escala han ido desapareciendo a lo largo de estas 3 últimas décadas y nada 

hace presumir que esta trayectoria cambie en el futuro inmediato, de no mediar algún cambio.  

 

Perspectivas y el rol del MGAP 

 

Convencionalmente y a solos efectos de este trabajo, clasificaremos a estos dos grupos de pequeños 

y medianos citricultores de la siguiente manera: 

 

Grupo formalizado‐ Están especializados en citricultura, registrados en el SCFFC, tienen  intención de 

exportación,  varios  de  ellos  tienen  certificaciones  internacionales

17

  y  están  más  cercanos  a  la 

institucionalidad de apoyo al sector. Son un número cercano a los 120 productores 

 

                                                            

16

 Censo Nacional Pequeños y Medianos Citricultores. INIA‐DIEA‐ 2008 

17

  Un hito importante fue la certificación con el apoyo del programa PACPYMES de MIEM, en el año 2010, de pequeños y medianos 

citricultores tanto del Norte como del Sur en la norma GLOBALGAP. Esta norma es exigida por los importadores europeos, para el 

ingreso en la grandes superficies. 

30 

 


Grupo no formalizado‐ No están registrados para exportar, se dedican con exclusividad al mercado 

doméstico  (fruta  fresca  o  para  procesar),  practican  la  citricultura  junto  con  otro  conjunto  de  actividades 

productivas de la granja. Son un número seguramente superior a los 200 predios. 

 

Ambos grupos presentan problemáticas y por tanto soluciones diferentes. El segundo grupo precisa 

un  abordaje  no  estrictamente  desde  lo  productivo  sino  desde  un  enfoque  desde  lo  social:  es  importante 

entender  que  para  este  grupo  las  actividades  de  subsistencia  de  la  familia  son  las  fundamentales.  En  una 

perspectiva  de  “intereses  de  la  citricultura”  el  principal  foco  de  atención  deberían  ser  los  aspectos  fito‐

sanitarios, de modo que no se transformen esas explotaciones en centros de diseminación de plagas

18

 

El  primer  grupo  es  un  objeto  natural  de  políticas  del  MGAP.  Estos  productores  tienen  fortalezas  y 

debilidades que habrá que explotar convenientemente para construir un camino sustentable en el tiempo: 

hay ya demasiadas experiencias poco exitosas de programas públicos que no sirvieron de soporte efectivo 

en el largo plazo. 

 

Una  primer  fortaleza  que  queremos  destacar,  es  que  este  grupo  no  presenta  un  alto  nivel  de 

endeudamiento  con  el  sistema  financiero  convencional.  Esta  estructura  económica  “saneada”  contrasta 

fuertemente  con  la  que  presentan  algunas  empresas  mayores  del  sector:  es  una  fortaleza  a  emplear. 

Lógicamente la mayor restricción para acceder a créditos o capitales de ampliación es la débil infraestructura 

o base productiva: no es atractivo para el inversor comprometerse con estructuras empresariales pequeñas, 

dispersas, sin escalas mínimas y garantías. 

 

Las dos debilidades fundamentales de este grupo se localizan en la base productiva y en la gestión 

futura del emprendimiento (sucesión). En relación a la base productiva los problemas son similares a los de 

las grandes empresas en sus grandes capítulos, pero quizás algo agravados. Falta de riego, envejecimiento 

de los montes, fito‐sanidad con carencias, son problemas compartidos con algunas de las grandes empresas. 

En relación a mano de obra, en las más pequeñas de este grupo, seguramente al emplear una proporción 

mayor de mano de obra familiar esto sea una preocupación menor. Una debilidad específica de este grupo, o 

por lo menos así lo siente, es el riesgo de no tener acceso a los materiales con mejor potencial para el futuro 

que estarían siendo comercializados a través de los denominados “clubes de variedades”

19

 

La  segunda  debilidad  detectada  es  lo  que  en  economía  de  empresas  familiares  se  denomina  “el 

problema  de  la  sucesión”.  En  la  citricultura  actual  se  observa  que  la  generación  que  todavía  está  en  el 

control  de  la  toma  de  decisiones  tiene  una  edad  avanzada,  aspecto  que  se  repite  en  muchos  rubros  de  la 

agropecuaria nacional.  En muchos predios la denominada “segunda generación” tiene un bajo compromiso 

y expectativa con el rubro: no piensa que su futuro económico estará fuertemente vinculado al rubro. Por lo 

tanto  no  invierte  tiempo  y  esfuerzo  en  lograr  una  capacitación  adecuada  para  extraer  del  rubro  y  de  su 

predio el mayor potencial.  

 

¿Cuál  podría  ser  el  trabajo  de  apoyo  del  MGAP  con  respecto  a  estos  dos  grupos  de  productores? 

Para el segundo grupo  (Grupo no formalizado) se  recomienda  un enfoque integral,  con fuerte  peso de los 

aspectos sociales: hay que diseñar un modelo viable, sustentable y compatible con la lógica de cada rubro. 

En  lo  específico  de  la  citricultura,  se  entiende  que  el  grueso  de  su  producción  (si  hace  otros  rubros 

complementarios) será destinado al mercado doméstico: toda mejora de calidad beneficiará a ese destino. 

De  todos  modos  se  sugiere  que  se  diseñe  una  estrategia  dirigida  para  atacar  el  problema  de  la  seguridad 

fito‐sanitaria    (cuidado  del  patrimonio  fito‐sanitario  en  todo  el  país).  El  hecho  de  no  estar  vinculados  a  la 

corriente  comercial  exportadora  nunca  debe  hacer  olvidar  que  existe  un  potencial  de  diseminación  de 

                                                            

18

    Un  enfoque  similar  para  controlar  el  potencial  de  diseminación  de  enfermedades  desde  predios  muy  pequeños,  es  el  que  se  adoptó  para  la 

erradicación de la producción de suinos en la frontera con Brasil. 

19

  Acuerdo por el cual un ostentor de la variedad (en general del exterior) acuerda con una empresa o conjunto de empresas los derechos de uso de 

esa variedad en un cierto país (o región). 

31 

 


enfermedades  muy  grande  desde  ese  segmento,  habida  cuenta  su  proximidad  geográfica  con  los  predios 

comerciales exportadores. 

 

Para  el  primer  grupo,  pequeños  y  medianos  citricultores  formalizados,  se  recomienda  que  se 

empleen  en  forma  dirigida  los  recursos  que  el  MGAP  destina  al  apoyo  de  la  producción  de  menor  escala. 

Esto implicaría: 

 

a‐  Identificación  de  los  interlocutores  válidos‐  Si  se  va  a  diseñar  una  solución  para  este  grupo  de 

120  productores  (o  los  que  sean)  es  necesario  y  relativamente  fácil  tener  un  censo  de  ellos  e 

identificar  las  organizaciones  que  los  nuclean.  En  caso  de  que  no  estén  integrados  a 

organizaciones  habría  que  crear  un  mecanismo  de  nucleamiento  (“ad  hoc”  para  estos 

programas) que sea eficiente y eficaz. 

20

 

 

b‐  El apoyo debería vincularse a una suerte de “contrato”  (en sentido laxo), que busque fortalecer 

en  el  mediano  plazo  la  capacidad  exportadora  de  este  grupo.  Esto  quiere  decir  mejorar  las 

condiciones  productivas  a  lo  largo  de  toda  la  cadena:  renovación  de  materiales  vegetales, 

recambio varietal, infraestructura de riego, mejoras en la mecanización, apoyo técnico para un 

mejor manejo agronómico. 

 

c‐  El MGAP debería aprovechar todas sus herramientas en forma convergente para lograr ciertos 

objetivos  o  metas.  Por  ejemplo  el  INIA  (Salto  Grande,  Las  Brujas)  debería  trabajar 

coordinadamente  para  dar  todo  el  soporte  en  extensión  de  tecnologías  apropiadas  para  este 

grupo. El MGAP tiene su propia estrategia y propuesta para el desarrollo del riego en el país: la 

citricultura es un destinatario natural de estos programas. Finalmente desde el MGAP, y la futura 

institucionalidad  citrícola  que  se  propone  en  el  capítulo  5,    se  pueden  direccionar  pedidos  de 

apoyo  a  programas  en  otros  estamentos  del  Poder  Ejecutivo  (ejm:  Empretec,  PacPymes, 

Diprode, Uruguay XXI, INEFOP, etc) 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

                                                            

20

 Por ejemplo, esto podría diseñarse como un Programa de Apoyo, vinculado a la Mesa de Sustentabilidad Social que se propone en 

el punto 5 (más adelante) 

 

32 

 


 

 

3‐ Hipótesis de trabajo y validación con los agentes

 

 

3.1‐ Hipótesis formuladas en la recopilación de antecedentes y entrevistas 

 

La  primera  etapa  del  trabajo  fue  la  recopilación  de  antecedentes  y  estudios  anteriores

21

.    En  la 

segunda etapa del trabajo se realizaron más de 40 entrevistas en profundidad a un conjunto de informantes 

calificados a efectos de recabar las principales hipótesis a ser testeadas en el Taller de Consulta y validación, 

del  día  24  de  junio  2010.  Esto  incluyó  a  las  principales  empresas  exportadoras,  gremiales  de  productores, 

instituciones de investigación, organismos de gobierno y programas públicos, etc.  

 

Finalmente  en  base  a  la  recopilación  de  antecedentes  y  a  las  entrevistas  en  profundidad  se 

elaboraron un conjunto de hipótesis sobre los aspectos centrales del negocio, la base técnico‐productiva y la 

institucionalidad  que le da soporte al rubro. Básicamente en el Taller se buscó confrontar a los agentes con 

la  toma  de  decisiones  en  aspectos  claves  al  momento  de  priorizar:  lo  más  difícil  en  el  trabajo  colectivo  es 

identificar prioridades o sea a qué cosas se le destinarán más recursos (económicos, humanos, de otro tipo) 

y a que cosas se le destinará menos recursos (o ninguno). 

 

Para mayor claridad el Taller de consulta y validación se dividió en 3 partes o sesiones que atacaron 

los aspectos de visión global del negocio citrícola en el país, los desafíos técnicos y finalmente los aspectos 

institucionales.  La  lista  de  participantes  al  Taller  y  el  cuestionario  mediante  el  cual  se  recogieron  las 

opiniones se presenta en los Anexos 2 y 3. 

 

En  ocasiones  se  solicitó  a  los  participantes  que  expresaran  sus  opiniones  en  escalas  ordinales  o 

cuantitativas  débiles,    para  facilitar  la  expresión  de  resultados  y  por  tanto  el  debate  posterior.  Los 

participantes fueron recibiendo a lo largo del Taller los resultados parciales del conjunto de modo de retro‐

alimentar sus intercambios. 

 

 

3.1.1‐ Visión del negocio y restricciones para su desarrollo 

 

La sesión 1 evaluó dos aspectos complementarios: en primer lugar qué visión general tenía el grupo 

sobre la citricultura y en segundo lugar cuáles pensaba eran las restricciones para su desarrollo en el 

Uruguay. 

 

Visión del negocio: hipótesis de los consultores 

 

Se presentaron  a los agentes 3 visiones diferentes para la citricultura en el país. La primera que podríamos 

denominar “pragmática”, la segunda de “relanzamiento citrícola” y la tercera “fruticultura de exportación”

22

 

Visión  1  “Pragmática”‐  Según  esta  visión  la  actividad  citrícola  debe  analizarse  como  un  negocio  más, 

priorizando los elementos de corto plazo del negocio. No se apunta a renovar las inversiones para mejorar la 

plataforma de largo plazo sino aprovechar lo existente. 

 

                                                            

21

Gabinete Productivo, diciembre 2009. Propuesta Plan Estratégico, Cluster Citrícola. E.Manchancoses. Diciembre 2009 

22

  Se recuerda que en el Anexo 3 se reporta el formulario completo. 

33 

 


Visión 2 “Relanzamiento citrícola”‐ En esta opción se propone a los participantes una visión de la citricultura 

que capitaliza el aprendizaje de la etapa anterior, se renuevan los compromisos con el sector y se apunta a 

nuevas inversiones para consolidar el rubro en el largo plazo. 

 

Visión 3 “Fruticultura de exportación”‐ Según este enfoque se propone una visión en donde la citricultura se 

integra con otras actividades de exportación de frutas, liderando el proceso. Es la más ambiciosa dado que 

plantea aprovechar sinergias resignando márgenes de autonomía (en la medida que hay que co‐participar en 

la dirección del proceso con otros rubros). 

 

A  priori,  en  función  de  las  entrevistas  y  otros  elementos,  lo  esperado  por  los  consultores  era  un 

predominio  de  la  Visión  2,  con  algunas  opiniones  inclinadas  por  la  Visión  1  en  función  de  las  dificultades 

enfrentadas por el rubro en la última década y las debilidades actuales que podrían llevar a enfoques más de 

corto‐plazo o pragmáticos (que algunos pueden catalogar como “pesimistas”). 

 

Restricciones para su desarrollo: hipótesis de los consultores 

 

Se presentó a los participantes un conjunto de factores que podrían aparecer como las principales 

restricciones que enfrenta el sector para su desarrollo. Se pidió que se indicara el factor más importante y 

luego los 3 principales factores (ver formulario en Anexo 3). 

 

La  hipótesis  de  los  consultores  es  que  el  principal  factor  a  destacar  por  los  participantes  sería  la 

fragilidad financiera, en función de la mención permanente a este aspecto en las entrevistas y documentos. 

En  una  visión  más  amplia  también  se  esperaban  referencias  a  las  limitaciones  de  mano  de  obra  con 

capacitación suficiente (para el nivel de remuneración de mercado). 

 

3.1.2‐ Desafíos técnicos 

 

Se  buscaron  identificar  cuatro  aspectos:  el  potencial  de  crecimiento  por  especie,  la  visión  sobre  el 

potencial  de  diferenciación  en  cada  una  de  ellas,  el  comportamiento  futuro  de  los  mercados  y  las 

restricciones técnicas e institucionales para lograr lo anterior. 

 

Potencial de crecimiento por especie 

 

La hipótesis de trabajo era que la mandarina presentaría un potencial de crecimiento medio, dado 

que es allí en donde se observan las inversiones. Dado que no hay por el momento un ritmo de renovación 

demasiado alto se esperaba que los participantes en el taller no argumentaran en función de un crecimiento 

alto.  En relación a las otras dos especies lo esperado a priori era un crecimiento bajo (o nulo). 

 

Características de los productos 

 

En principio es bastante claro que por los usos finales de cada especie, quien presentaría el mayor 

potencial  de  diferenciación  sería  la  mandarina.  No  había  ninguna  hipótesis  particular  por  parte  de  los 

consultores respecto a los valores razonables en cada especie

23

.  

 

Evolución de los principales mercados 

 

Se  solicitó  a  los  participantes  que  identificaran  aquellos  mercados  con  mayor  potencial  de 

crecimiento en el lapso de una década. La hipótesis a priori era que difícilmente entre los participantes se 

                                                            

23

 En relación a los atributos comercialmente deseables en cada especie, los mismos fueron comentados en el punto 

anterior. 

 

34 

 


lograra en tan poco tiempo una visión homogénea o de consenso que privilegiara cierto mercado, dado que 

las empresas apuntan a objetivos diferentes. Aquellas que están más consolidadas o mejor posicionadas en 

la  Unión  Europea  difícilmente  verían  un  gran  potencial  en  otros  mercados  (Asia,  Brasil),  siendo  inversa  la 

expectativa en aquellas empresas en donde el crecimiento exportador se ha dado más recientemente. 

 

Restricciones técnicas: hipótesis de los consultores 

 

En  el  proceso  previo  de  revisión  de  antecedentes  y  entrevistas  en  profundidad  a  los  agentes 

económicos  (para  elaborar  hipótesis)  resultó  muy  claro  que  el  rubro  tenía  que  ajustar  todo  el  sistema  de 

trabajo  en  sanidad.    La  crisis  sanitaria  del  cancro  fue  un  duro  trauma  que  no  fue  del  todo  bien  resuelto  a 

juicio de muchos. Adicionalmente el parcial desmantelamiento de las capacidades públicas en este tema, la 

falta de coordinación entre instituciones y un diálogo con el sector privado no muy fructífero eran señalados 

como una debilidad estructural seria. 

 

En  relación  a  otros  factores,  no  había  una  visión  tan  nítida  o  de  consenso,  dispersándose  las 

opiniones  en  variadas  temáticas  según  el  punto  desde  el  que  se  observa  la  realidad  (empresas  o 

instituciones). 

 

 

3.1.3‐ Diseño institucional 

 

En la medida que se esperaba que la visión predominante en relación al rubro (discutida en 3.1.1) 

fuera la que podríamos denominar “relanzamiento citrícola”, lo esperable en cuanto a diseño institucional es 

que no existiera una demanda fuerte de una nueva institucionalidad que contraviniera lo que expresa la Ley 

13930. Para la mayoría de los participantes, en la medida que han acompañado la citricultura en los últimos 

20‐30 años,  lo esperable es que el marco que establece la ley con una figura como la CHNPC les pareciera 

adecuada.  La  expectativa  seguramente  estuviera  en  los  fondos  o  recursos  que  el  Ejecutivo  asigna  a  sus 

incisos en el presupuesto nacional  de modo de fortalecer al rubro. 

 

 

3.2‐ El ejercicio de validación: taller de consulta 

 

En  el  Anexo  4  se  presentan  los  participantes  al  Taller  de  consulta  sobre  el  “Plan  Estratégico  de  la 

Citricultura  2020”

24

.  El  mismo  se  desarrolló  con  una  dinámica  de  presentación  en  plenario,  discusión  en 

grupos,  respuesta  individual  en  formularios  y  devolución  de  resultados  en  el  mismo  taller  para 

retroalimentar las discusiones y elaborar las nuevas respuestas. La composición del taller fue equilibrada de 

modo de lograr la máxima representatividad tanto en empresas como en instituciones. 

 

 

3.2.1‐ Validación de visión del negocio y restricciones 

 

Visión del negocio 

 

En el gráfico a continuación se presentan los resultados del grupo sobre visión del negocio. Como era 

esperable  la visión con la que los participantes, en conjunto, se sintieron más cómodo es aquella que valora 

la  experiencia  acumulada  en  la  etapa  fundacional  de  la  citricultura:  selección  de  variedades  y  su  manejo, 

ajuste del paquete tecnológico con riego, entrenamiento de la mano de obra, capacidades en el manejo del 

comercio  exterior,  construcción  de  una  reputación  como  proveedor  confiable  en  los  mercados 

                                                            

24

  El mismo se llevó adelante en el Hotel Balmoral de Montevideo.   

35 

 


internacionales,  entre  otros.    Al  mismo  tiempo  al  visión  enfatiza  el  compromiso  por  un  relanzamiento  del 

sector de modo de hacerlo más atractivo y competitivo en la captación de inversiones.  

 

Gráfico 3.2.1.1‐ Opinión general sobre visión más apropiada para la Citricultura 

0%

70%

30%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

Visión 1

Visión 2

Visión 3

Vision del Negocio ‐ Global

 

 

Contrariamente a lo esperado, ninguno de los participantes se sintió identificado con el enfoque más 

“pragmático”  de  negocios,  que  focalizaba  en  los  resultados  del  corto  plazo  a  la  luz  de  las  restricciones 

objetivas  para  el  crecimiento.  Sí  apareció  un  grupo  importante  (30%)  que  entendió  que  la  visión  más 

apropiada enfocando el mediano plazo era la que llamamos “Fruticultura de exportación”. Según esta visión 

la citricultura debería explotar la sinergia con otros rubros frutícolas con problemáticas similares (arándanos, 

frutales  de  hoja  caduca)  para  así  tomar  más  fuerza.  Esto  implica  por  un  lado  resignar  márgenes  de 

autonomía  (dado  que  hay  que  lograr  consensos)  y  por  otro  ganar  mayor  visibilidad  y  potencia  frente  al 

sistema público y la sociedad en su conjunto. 

 

En síntesis: el que podríamos denominar “consenso de la citricultura” fácilmente se puede ubicar en 

un  punto  medio  entre  el  relanzamiento  de  la  citricultura  en  forma  independiente  y  el  relanzamiento 

asociado con otras actividades frutícolas orientadas a la exportación. Este es un primer elemento importante 

para la elaboración del Plan Estratégico que se discute en el capítulo 5. Para ver si existe una segmentación 

clara en la opinión sobre visión del negocio en función de la pertenencia a empresas (menores o mayores

25

o instituciones, se realizó el análisis en forma discriminada. 

 

Como se observa con claridad las empresas mayores (exportadoras, integradas verticalmente) tienen 

una  marcada  preferencia  por  la  Visión  2.  Es  claro  que  para  ellas  una  dinamización  de  la  citricultura  debe 

hacerse centrada en ella misma, sin mayor apertura a la interacción con otros rubros. La Visión 3 resultó más 

atractiva  para  las  empresas  de  menor  tamaño.  En  relación  a  las  instituciones  escogieron  en  forma  más  o 

menos  equilibrada  entre  ambas  visiones.  Este  es  un  segundo  elemento  a  tener  en  cuenta  en  el  diseño 

estratégico:  si  se  optara  desde  el  sector  público  por  impulsar  opciones  institucionales  más  amplias 

(fruticultura de exportación) el mayor ejercicio de convencimiento habría que realizarlo con las empresas de 

mayor escala que no visualizan claramente al día de hoy las potenciales ventajas de ese camino.  

 

 

 

                                                            

25

  Como toda clasificación existe un cierto grado de subjetividad. Se consideraron empresas grandes aquellas que tenían una 

superficie citrícola mayor a 500 ha. El resto fueron clasificadas convencionalmente como empresas chicas (en realidad, menores), lo 

que incluye también a los viveros. Los otros participantes fueron agrupados en el rubro “instituciones” 

36 

 


 

Grafico 3.2.1.2‐ Opinión por grupos sobre visión más apropiada para la Citricultura 

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Visión 1

Visión 2

Visión 3

Vision del Negocio ‐ Grupos

Empresa Chica

Empresa Grande

Institución

 

 

 

Es  interesante  destacar  que  en  la  formulación  escrita  de  la  Visión  3  (ver  Anexo)  se  menciona  la 

posibilidad  que  “…la  citricultura  lidere  la  fruticultura  de  exportación”,  como  un  mecanismo  de  generar  la 

escala económica necesaria. Esto no resulta atractivo al día de hoy para esas empresas. 

 

Restricciones para el desarrollo 

 

Como fue dicho se interrogó a los participantes en el taller sobre la primera restricción al desarrollo y 

a su vez sobre qué otros tres factores entendía relevantes. El gráfico 3.2.1.3  reporta los resultados para la 

opinión sobre primera restricción. 

 

 

Gráfico 3.2.1.3‐ Opinión general sobre primera restricción para el desarrollo 

 

5. Fragilidad 

financiera, 33%

10.NO 

Priorización, 19%

3. Mano de 

obra, 19%

1. Tipo de 

cambio, 15%

2. Acceso 

Mercados, 11%

7. Inversión 

internacional, 4%

Primer Factor ‐ Global

 

 

El resultado observado se ajusta a lo esperable: la fragilidad financiera (nivel de endeudamiento) es 

el principal factor mencionado con una gran diferencia sobre las otras once opciones posibles (sobre un total 

37 

 


de  doce  opciones).  Esto  es  mencionado  en  las  entrevistas,  en  estudios  previos  y  en  diversos  informes.  El 

sector citrícola tiene un endeudamiento relativamente alto y el mismo está concentrado en algunas de las 

principales  empresas  del  mismo.  Esto  tiene  una  implicancia  estratégica  evidente:  este  es  un  problema 

central  a  atacar  en  el  corto  plazo,  para  darle  viabilidad  al  sector  y  una  expectativa  de  consolidación  y 

crecimiento. No es posible pensar un nuevo impulso a la citricultura si no se logra desatar un círculo virtuoso 

de inversión‐mejora de productividad‐aumento de la producción y exportaciones. 

 

La  mano  de  obra  aparece  como  un  segundo  factor  relevante,  algo  esperado  y  que  se  discutirá  en 

detalle  en  la  formulación  estratégica  en  el  capítulo  5.  Un  sector  que  tiene  un  alto  uso  de  este  factor  (en 

chacra  y  en  el  packing)  y  que  enfrenta  dificultades  para  competir  con  rubros  más  dinámicos  (agricultura, 

forestación, lechería, etc) es natural que tenga aquí una preocupación importante. 

 

En el mismo nivel de respuesta que la restricción mano de obra (19%) un grupo importante entendió 

que el sector no ha sido priorizado en sus políticas, comparado con otras actividades agropecuarias. 

 

Estos  tres  factores  (endeudamiento,  mano  de  obra,  priorización  políticas)  podríamos  agruparlos 

como  más  “específicos  del  sector”  y  potencialmente  solucionables  en  un  trabajo  más  estrecho  entre  el 

sector público y privado.  En estos puntos un mayor intercambio de informaciones entre los formuladores de 

políticas y las empresas puede redundar en la elaboración de una plataforma de negocios más atractiva. 

 

Otros tres factores mencionados fueron el tipo de cambio, restricciones de acceso a mercados y la 

falta  de  atractivo  para  nuevas  inversiones  internacionales.  Estos  tres  factores  son  un  poco  más  sistémicos 

(menos puntuales o específicos) y quizás requieran más tiempo o esfuerzos más amplios para encaminar las 

soluciones. 

 

En relación a los énfasis según grupo de pertenencia, es interesante destacar que la opinión de las 

empresas  (independientemente  de  la  escala)  es  relativamente  más  homogénea  que  en  el  punto  anterior 

(visión).  Si  bien  es  claro  que  las  empresas  mayores  enfatizaron  un  poco  más  el  problema  de  fragilidad 

financiera  y  las  menores  un  poco  más  el  problema  de  la  mano  de  obra,  de  modo  general  el  perfil  de 

respuestas  es  razonablemente  similar.  Lo  mismo  no  puede  decirse  respecto  a  las  instituciones,  que 

naturalmente difieren en su visión de las restricciones para el desarrollo. Es sintomático que las instituciones 

no  mencionen  a  la  mano  de  obra,  problema  clave  para  las  empresas,  entre  las  restricciones:  el  diseño  de 

soluciones técnico‐productivas no debería descuidar aspecto tan relevante. 

 

Gráfico 3.2.1.4‐ Opinión por grupos sobre primera restricción para el desarrollo 

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

45%

Empresa 

Chica

Empresa 

Grande

Institución

Restricciones para desarrollo  ‐ Grupos

5. Fragilidad financiera

10.NO Priorización

3. Mano de obra

1. Tipo de cambio

2. Acceso Mercados

7. Inversión internacional

 

 

38 

 


Esta “brecha” o disociación entre la problemática que ven las empresas para el desarrollo del rubro y 

la que eventualmente pueden ver las instituciones (de carácter técnico) tendrá consecuencias en el diseño 

institucional propuesto en el capítulo 5. La clave de un buen diseño es que todos los agentes se ubiquen en 

aquella  posición  en  donde  son  más  productivas  sus  acciones.  Vale  para  las  empresas,  vale  para  las 

instituciones. 

 

 

Gráfico 3.2.1.5‐ Opinión por grupos sobre restricciones fundamentales para el desarrollo 

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Empresa Chica

Empresa 

Grande

Institución

Restricciones para desarrollo  ‐ Grupos

9. Coordinación RRPP

8. Volatilidad  monedas

10.NO Priorización

6. Dispon. Créditos

4. Logística

11.Apoyo Peq. Prod.

3. Mano de obra

2. Acceso Mercados

12.R&D

1. Tipo de cambio

7. Inversión internacional

5. Fragilidad  financiera

 

 

Cuando se analizan todos los factores importantes, discriminando por organización, surgen nuevos 

elementos  a  considerar.  Existe  un  consenso  importante  en  destacar  la  fragilidad  financiera  como  principal 

factor,  independientemente  de  la  organización  de  pertenencia.  En  segundo  lugar  se  menciona  la  falta  de 

atractivo del sector para recibir inversiones extranjeras relevantes. Esto marca un contraste muy fuerte con 

otros  sectores  (forestación,  agricultura  de  secano)  que  cambiaron  totalmente  su  escenario  productivo  en 

buena  medida  por  la  presencia  de  esos  inversores.  Estos  dos  primeros  factores  (fragilidad  financiera‐

inversión internacional) deberían interpretarse juntos: las empresas podrían llegar a abrir su capital (o aun 

transferir la propiedad) a futuros inversores en citricultura, algo que es natural que exista en los próximos 

años. 

 

El factor “tipo de cambio” también aparece mencionado, aunque con mayor énfasis en las empresas 

grandes (más exportadoras) que en las empresas pequeñas o instituciones. Es evidente que hay empresas 

que han estado el suficiente tiempo en el sector para sufrir crisis de tipo de cambio (1982, 2002) o períodos 

del denominado atraso cambiario o valorización relativa del peso frente al dólar ( 1990‐1995; 2005‐2010). El 

cuarto factor mencionado es investigación y desarrollo, algo esperable en un sector que está estancado en 

su  producción  y  productividad  total  desde  hace  una  década.  La  dinámica  de  innovación  en  productos  y 

procesos  a  lo  largo  de  toda  la  cadena  seguramente  sea  muy  baja,  frustrando  la  expectativa  de  los 

innovadores  y  de  todo  el  sistema  científico‐tecnológico  asociado  a  la  citricultura.  En  la  medida  que  “los 

números no cierran” este factor estratégico y sensible (innovación) es uno de los primeros que se resienten, 

dado  que  no  es  visto  como  “prioritario”  o  “urgente”.  En  un  escenario  de  relanzamiento  de  la  citricultura 

habrá  que  recuperar  el  tiempo  perdido  (y  las  estructuras).  Finalmente  en  la  quinta  mención  aparece  el 

aspecto de acceso a mercados.  

 

 

 

 

 

39 

 


3.2.2‐ Validación de los desafíos técnicos 

 

En la segunda Sesión del Taller, como fue comentado, se abordó la agenda técnica y comercial de la 

citricultura.  El  horizonte  de  análisis  fue  el  largo  plazo  (2020),  de  modo  de  no  quedar  rehenes  de  una 

situación coyuntural o de corto plazo, algo ya suficientemente analizado en el punto anterior (restricciones 

al desarrollo global). 

 

Potencial de crecimiento por especie 

 

En  primer  lugar  se  indagó  la  opinión  sobre  potencial  de  crecimiento  global  por  especie,  en  un 

horizonte de 10 años. Esta simple pregunta permite a los actores enfocarse en la base productiva y hacerse 

las siguientes preguntas ¿Crecerá el área total y por especie? ¿Crecerá la productividad total y por especie? 

Esto  apunta  al  corazón  estratégico  mismo  de  las  empresas,  que  tienen  proyectos  en  marcha  y  toman 

decisiones  en  base  diaria.  También  para  las  instituciones  era  un  desafío  dado  que  sus  esfuerzos  de 

investigación  y  desarrollo  tienen  que  tener  un  “escenario  básico”  sobre  el  sector  con  el  que  están 

trabajando. 

 

Gráfico 3.2.2.1‐ Opinión general sobre potencial de crecimiento, por especie 

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Limón

Naranja

Mandarina

Potencial de crecimiento

GLOBAL

Alto >30%

Medio 10‐30%

Bajo <5%

 

 

Como  era  esperable,  se  verifica  la  hipótesis  de  los  consultores  de  que  la  mandarina  es  quien 

presenta en opinión de los expertos el mayor potencial de crecimiento en Uruguay a futuro. Los proyectos 

que actualmente llevan a cabo  las empresas y los que seguramente se iniciarán a la brevedad (en actualidad 

en estudios de factibilidad) apuntan en esa dirección. Es decir que la estrategia general del sector apuntaría 

al  consumo  fresco  fundamentalmente  en  los  mercados  de  exportación.  Es  interesante  notar  que  una 

proporción  importante  de  los  participantes  (70%)  esperan  un  crecimiento  importante  en  la  producción  de 

mandarinas, que supere el 30%.  Para el caso de la naranja el “consenso” es de un crecimiento moderado, 

con valores entre 10‐30%, mientras que para el limón se espera un crecimiento muy modesto dado que el 

60%  de  los  expertos  entendieron  que  tendría  un  crecimiento  marginal  (debajo  del  5%,  nótese  que  esta 

opción incluye la hipótesis de decrecimiento) 

 

Esta “foto” del crecimiento esperado es quizás la más importante muestra de lo que piensa el sector 

sobre si mismo: crecerá en su conjunto, en valores moderados (30% en 10 años es un crecimiento modesto, 

comparado  con  otras  dinámicas),  orientado  a  mandarinas  y  seguramente  fundamentado  en  mayor 

productividad por hectárea por nuevos materiales (y no por nuevas áreas). 

40 

 


En cuanto al análisis por organización, existe un cierto consenso global con pequeños matices. En relación al 

orden de crecimiento por especie hay coincidencias (mandarina, naranja, limón), también en los grandes 

rangos en que se daría ese crecimiento: en mandarina seguramente por encima  del 30% en producción, en 

naranja quizás entre 10‐30% y en limón quizás algo marginal entre 5‐10%.  

 

Gráfico 3.2.2.2‐ Opinión empresas menor escala sobre potencial de crecimiento, por especie 

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Limón

Naranja

Mandarina

Potencial de crecimiento

EMPRESA CHICA

Alto >30%

Medio 10‐30%

Bajo <5%

 

 

Las empresas menores ven un mayor potencial de crecimiento de la mandarina que el promedio de 

las respuestas. También ven al limón más estancado en el futuro, que el promedio. 

 

 

Gráfico 3.2.2.3‐ Opinión empresas mayor escala sobre potencial de crecimiento, por especie 

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Limón

Naranja

Mandarina

Potencial de crecimiento

EMPRESA GRANDE

Alto >30%

Medio 10‐30%

Bajo <5%

 

 

Las empresas mayores marcan un menor énfasis en el alto crecimiento de la mandarina, enfatizan el 

crecimiento medio de la naranja y tienen una opinión dividida en cuanto al limón. 

 

41 

 


 

Gráfico 3.2.2.4‐ Opinión instituciones sobre potencial de crecimiento, por especie 

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Limón

Naranja

Mandarina

Potencial de crecimiento

INSTITUCIONES

Alto >30%

Medio 10‐30%

Bajo <5%

 

 

La opinión de las instituciones es intermedia entre ambos tipo de empresas (chicas, grandes). Es de 

destacar que para las instituciones opinar sobre estos temas puede ser un poco más complejo, en la medida 

que  no  están  con  un  contacto  tan  cotidiano  con  los  proyectos  económicos‐productivos  de  las  empresas  y 

con sus planes de expansión o renovación de materiales. 

 

 

Orientación del negocio 

 

En  relación  al  crecimiento  esperado  por  especie  resultaba  interesante  consultar  la  opinión  de  los 

expertos  sobre  el  grado  de  diferenciación  esperable  en  cada  producto.  En  efecto,  habitualmente  se  suele 

caracterizar  las  producción  en  dos  grandes  grupos:  commodities,  specialties.  El  primer  grupo  son  aquellos 

productos con bajo (o nulo) potencial de diferenciación por origen (empresa): cumpliendo un cierto estándar 

mínimo de calidad, el comprador no hace mayor diferencia en el precio por el origen del producto (ejm: un 

grano  como  la  soja).  El  segundo  grupo  son  aquellos  productos  con  algún  potencial  de  diferenciación,  por 

atributos objetivos o subjetivos (dependen de la percepción del comprado). En el extremo tenemos aquellos 

productos  que  han  impuesto  una  marco,  a  pesar  de  tratarse  quizás  de  alimentos  relativamente  poco 

procesados (ejm: café de Colombia, marca Juan Valdez, u otras experiencias por el estilo). 

 

Los cítricos para consumo fresco (cualquiera de las 3 especies) tienen un cierto potencial de diferenciación, 

en la medida que el cliente aprecie la ventaja del origen país (Uruguay), una región (Norte‐Sur) a aún una 

empresa con su marca (hay varias marcas o sellos uruguayos reconocidos en cítricos en el mundo). 

 

La  pregunta  importante  aquí  es  en  qué  medida  estos  productos  pueden  realmente  alcanzar  esa 

diferenciación  y  reconocimiento  en  los  mercados  internacionales.  Con  este  fin  se  hizo  la  consulta 

presentando una “escala subjetiva” de diferenciación, siendo “0” el mínimo (commodity) y “1” el máximo de 

un producto muy diferenciado (specialty). Los resultados se presentan a continuación. 

 

 

 

42 

 


 

 

Gráfico 3.2.2.5‐ Opinión general sobre orientación del negocio por especie 

0,0

0,1

0,2

0,3

0,4

0,5

0,6

0,7

0,8

0,9

1,0

Limón

Naranja

Mandarina

Características de los productos  ‐ Global

Specialty

 

 

Tal como era esperado por los consultores, con mucha diferencia la mandarina es el producto que 

presenta el mayor potencial de diferenciación. Lo siguen la naranja y luego el limón, productos que también 

son utilizados en la elaboración de jugos. 

 

Es interesante notar que el consenso de los expertos no ubica a un producto plenamente como un 

commodity:  para  el  limón  (mínimo)  el  valor  supera  el  0,3  en  la  escala  propuesta.  Esto  quiere  decir  que 

seguramente  las  empresas  estén  adoptando  estrategias  con  sus  clientes  que  se  orientan  a  construir  valor 

tanto  por  atributos  objetivos,  como  subjetivos.El  suelo,  el  agua,  el  clima    del  Uruguay  seguramente  den 

algunas  posibilidades  de  construir  una  “plataforma  objetiva  de  diferenciación  del  producto”.  Color  de  la 

fruta, acidez, azúcares son algunos de estos elementos. Por sobre estos habrá que construir los elementos 

subjetivos que hacen al éxito del proceso comercial: el consumidor final muchas veces da más valor a estos 

“intangibles” que a otra cosa. 

 

En  términos  generales  hubo  coincidencia  entre  las  organizaciones  respecto  a  este  punto.  Las 

instituciones  quizás  vieron  un  potencial  un  poco  mayor  de  diferenciación  que  las  empresas  (tanto  en 

mandarina  como  naranjas)  pero  esto  no  es  algo  que  se  pueda  afirmar  con  absoluta  certeza:  estas  escalas 

subjetivas  son  “blandas”  por  definición  y  no  deberían  extremarse  los  juicios.  Lo  que  quizás  sea  más 

interesante  en  este  punto  es  abrir  un  camino  de  diálogo  entre  empresas  e  instituciones  para  preguntarse 

periódicamente  por  los  caminos  más  promisores  de  diferenciación    y  agregado  de  valor  y  la  forma  de 

evaluarlos. 

 

El esfuerzo de marketing de un país, una empresa o un conjunto de ellas se facilita si todo el sistema 

o    entorno  relevante  (instituciones)  comparten  los  desafíos  y  principales  preguntas.  Por  ejemplo  si  una 

empresa estuviera interesada en demostrar que el terreno específico en que el cítrico es cultivado produce 

atributos organolépticos especiales en la fruta, que permiten luego venderla mejor, es muy importante que 

la  misma  disponga  de  un  soporte  de  investigación  de  alto  nivel  en  las  instituciones.  Quizás  el  caso  más 

coincide  de  éxito  en  este  tipo  de  abordaje  sea  el  del  vino  en  donde  el  “terroir”    (territorio  en  donde  se 

produce algo) es un sello distintivo de la calidad del producto: el mismo puede tener un valor muy alto, al 

43 

 


momento  de  valorizar  el  producto  final.  Productos  como  los  cítricos,  con  buen  soporte  de  marketing, 

podrían en el futuro hacer pesar este factor en forma importante. 

 

Gráfico 3.2.2.6‐ Opinión por tipo de organización sobre orientación del negocio por especie 

0,0

0,1

0,2

0,3

0,4

0,5

0,6

0,7

0,8

0,9

1,0

Limón

Naranja

Mandarina

Características de los productos  ‐ Grupos

Institución

Empresa Grande

Empresa Chica

Specialty

Commodity

 

 

 

 

Evolución de los principales mercados 

 

Es  claro  que  el  crecimiento  futuro  de  la  citricultura  y  sus  mejores  posibilidades  estarán  en  el 

desarrollo  de  los  mercados  externos.  El  consumo  interno  es  relativamente  alto  y  está  topado  por  el  bajo 

crecimiento  demográfico  y  el  nivel  de  renta  de  los  uruguayos.  Como  era  de  esperar  este  es  un  tema  en 

donde es muy difícil lograr visiones únicas u homogéneas. En primer lugar las instituciones están en general 

más alejadas del análisis prospectivo de mercados, por lo que tienden a confiar en la intuición o análisis que 

realizan las empresas. Esto no es necesariamente el mejor modelo de trabajo porque las empresas no tienen 

quizás los suficientes recursos para análisis de más largo plazo

26

 

Dentro de las propias empresas, era razonable esperar que aquellas empresas de mayor escala, más 

maduras  y  consolidadas  en  ciertos  mercados  (ejm:  Europa)    no  vieran  tanto  potencial  o  interés  en  los 

mercados  nuevos  de  los  países  emergentes  (Brasil,  Asia)  como  las  empresas  más  pequeñas.  Estas,  por 

necesidad,  tienen  que  recorrer  nuevos  caminos  comerciales  buscando  sus  clientes  en  puntos  no  bien 

atendidos por las empresas más antiguas. Este diferente posicionamiento de las organizaciones lleva a que 

les  sea  difícil  identificar  una  “visión  común”  sobre  el  posicionamiento  conjunto  del  país,  ya  que 

inevitablemente cada empresa proyecta su realidad  y le cuesta disociar los dos aspectos (“…donde estará 

posicionada mi empresa, donde estará posicionado el país). 

 

Este ejercicio de debate en el Taller fue sumamente importante a juicio de los consultores porque sin 

lugar a dudas la institucionalidad citrícola, independientemente de la forma que se le de, tendrá como tema 

principal de su agenda lo comercial: acceso a los mercados. Requisitos sanitarios, apertura, negociación de 

preferencias arancelarias, ingreso seguro y consistente, marca país, trabas, etc.  En el pasado existió una rica 

experiencia de búsqueda de consensos para el posicionamiento del país y las empresas en los mercados más 

                                                            

26

  Este es el fundamento de los denominados Observatorios de inteligencia competitiva. 

44 

 


exigentes  (Europa)  y  en  el  futuro  sin  dudas  esto  estará  planteado  nuevamente  (ejm:  ingreso  a  Estados 

Unidos). El gráfico 3.2.2.7 refleja el resultado de la consulta. 

 

 

Gráfico 3.2.2.7‐ Opinión general sobre importancia futura  de mercados relevantes 

 

 

Existe un importante nivel de consenso (más del 70% de respuestas) que el mercado europeo ya está 

maduro  y  relativamente  bien  abastecido  de  cítricos.    En  la  medida  que  las  empresas  uruguayas  han 

construido una reputación allí, el escenario más razonable para ellas es el mantenimiento de su posición en 

ese mercado. 

 

Otros  dos  mercados  en  donde  existe  una  percepción  de  consenso  es  el  mercado  de  Brasil  y  de 

Estados Unidos: existen expectativas de un buen posicionamiento futuro allí. En el caso de Brasil, al que hoy 

se accede, a pesar de ser  un gran  productor de cítricos su principal fortaleza  es la fabricación de jugos  de 

naranja.  Las mandarinas uruguayas, que tienen mayores días y horas de frio en el año, logran un mejor color 

y un balance de azúcares y ácidos particular, lo que le permitiría ingresar en ciertos nichos. La fortaleza de la 

moneda brasilera  (real) es algo que está beneficiando las exportaciones a ese destino en este año 2010 y 

seguramente lo haga en el futuro. Es interesante destacar que las trabas que antiguamente ponía ese país a 

varios productos alimenticios uruguayos (entre ellos los cítricos) empiezan a disminuir por varios factores. En 

primer  lugar  hay  una  mayor  sintonía  política  y  estratégica  entre  ambos  países  en  un  momento  en  que  el 

Mercosur ha logrado avances largamente postergados (ejm: acuerdo de doble tributación). Adicionalmente 

algunos  avances  en  el  área  de  alimentos  (ejm:  apertura  a  importación  de  pollos  de  Brasil)  facilitan  el 

entendimiento entre ambos países, dado que es común que la agenda comercial de intercambios se maneje 

como  un  todo.  En  segundo  lugar  el  rápido  crecimiento  de  Brasil  (se  espera  7%  de  crecimiento  del  PBI  en 

2010, e integra el grupo de naciones que más crece) hace que también empiece a enfrentar algunos “cuellos 

de  botella”  en  la  producción,  dejando  una  demanda  parcialmente  insatisfecha:  esta  puede  ser  una  buena 

oportunidad para los cítricos uruguayos. 

 

En relación al mercado norte‐americano, adonde no se accede con fruta fresca aún, era razonable 

que los expertos tuvieran una expectativa muy positiva en un horizonte de largo plazo (2020).  El ingreso a 

ese mercado es largamente anhelado por el sector citrícola y durante muchos años se han hecho gestiones a 

todos los niveles (técnico, político) para avanzar en este camino.  Hasta el momento eso no se ha logrado, 

pero  recientes  gestiones  de  las  máximas  autoridades  del  MGAP  indican  que  hay  una  posibilidad  real  de 

poder concretar en un plazo relativamente breve la apertura de este mercado. Para las empresas la apertura 

de USA es importante tanto por los negocios concretos que se podrán realizar (efecto directo), como por la 

45 

 


“señalización” que esta apertura tiene en relación a otros mercados (efecto indirecto). Esto es común que 

suceda  en  varios  productos

27

    y  en  el  caso  del  cítrico  ingresar  a  un  mercado  tan  exigente  y  sofisticado 

implicaría  un  escalón  más  en  la  conquista  de  reputación  como  proveedor  de  alta  calidad  de  cítricos  al 

mundo. 

 

Como  era  de  esperar  lo  que  pueda  suceder  en  Asia  (particularmente  en  China)  y  Rusia,  no  es 

fácilmente  anticipable  por  los  expertos:  lograr  un  consenso  aquí  no  es  posible.  Algunas  empresas  están 

haciendo inversiones importantes para desarrollar canales comerciales nuevos en esos destinos y por tanto 

tienen  una  opinión  más  favorable  u  “optimista”  sobre  los  desarrollos  futuros.    La  principal  traba  para  el 

acceso  es  que  en  función  de  la  distancia  de  estos  mercados  el  tiempo  que  media  entre  el  despacho  y  la 

descarga  en  el  punto  de  venta  (“transit  time”)  puede  exceder  la  vida  útil  del  producto  o  perjudicarlo  en 

forma notoria. Aquí seguramente las empresas estén trabajando en una doble estrategia: buscar materiales 

con mayor tiempo de vida útil y al mismo tiempo diseñar soluciones logísticas que minimicen estos tiempos. 

 

Quizás en este punto convenga hacer una puntualización importante.  En la medida que los expertos 

no prevén un incremento significativo de área, el cambio se daría por renovación de materiales y aumento 

de productividad. Asumamos que en forma optimista el mismo se ubica en un 50%  en relación a los niveles 

actuales  (que  se  ubican  en  350  mil  toneladas  al  año).  Esto  quiere  decir  que  el  incremento  en  el  mediano 

plazo podría llegar a ser de entre 150‐170 mil toneladas de cítricos volcadas al mercado internacional, lo que 

más que duplicaría la exportación actual. A pesar de ser importante en términos relativos para nuestro país, 

para el consumo mundial actual y potencial representa un valor menor. Más aun, si ese  crecimiento se da 

en forma diversificada entre destinos (USA, Brasil, China, Resto de Asia, Rusia) esto querría decir promedios 

de colocaciones de entre 30‐40 mil toneladas de cítricos en cada uno de estos destinos: claramente no se 

trata de un problema de saturación de esos mercados (que prácticamente no percibirían este cambio) sino 

de establecer las alianzas comerciales que viabilicen el negocio en forma sostenida en el tiempo. 

 

Para esto quizás la integración de los cítricos a un paquete mayor de productos del Uruguay (carnes, 

lácteos,  granos,  productos  forestales,  otras  frutas)  quizás  sea  una  opción  válida,  habida  cuenta  de  las 

enormes  dimensiones  de  los  mercados  en  cuestión.  El  enfoque  de  trabajo  en  estos  mercados,  en  una 

estrategia  país,  seguramente  sea  diferente  al  que  se  precisa  para  trabajar  en  mercados  maduros  o 

consolidados (como Europa) en donde los canales ya están muy bien definidos.  

 

Restricciones técnicas para el desarrollo del sector 

 

El bloque anterior de preguntas permitió indicar con mucha claridad qué expectativa de expansión 

productiva tiene el sector. De qué magnitud de volumen, en qué especies, con qué perfil de diferenciación y 

en qué mercados. 

 

La  pregunta  siguiente  se  orientó  a  que  los  expertos  indicaran  su  visión  sobre  las  restricciones  que 

hacen  que  ese  desarrollo  se  produzca  más  rápidamente  o  con  mayor  intensidad.  Muchas  de  las  opciones 

presentadas, a efectos de ser evaluadas, apuntaban a aspectos que requerían un trabajo de las instituciones 

del sector público que apoyan a la citricultura (MGAP, INIA, FAGRO, LATU, IIBCE, otros). Se asume que allí 

hay  recursos  humanos  y  materiales  para  buscar  soluciones  técnicas,  sanitarias,  productivas  y  comerciales 

para  dar  un  mejor  contexto  de  acción  a  las  empresas.  El  gráfico  3.2.2.8  presenta  el  primer  factor 

mencionado por los expertos, analizado para todo el grupo del Taller. 

 

 

 

 

                                                            

27

  Es notorio en el caso de la carne bovina y ovina el efecto que provoca la autorización de ingreso a USA sobre los otros países del 

NAFTA (Canadá y México) que lo toman como referencia. 

46 

 


 

Gráfico 3.2.2.8‐ Opinión general sobre primera restricción técnica  

 

 

 

1. Prog N 

Saneamiento, 52%

2. Certificación 

Viveros, 24%

4. Prog. 

HLB, 18%

11. Prog. Unico 

Investig., 3%

3. Prog 

Cuarentenarias, 

3%

Primer Factor ‐ Global

 

La hipótesis inicial fue validada plenamente ya que más de la mitad de los participantes indicaron la 

carencia de un Programa Nacional de Saneamiento con coordinación integral entre las instituciones como la 

principal limitación para el desarrollo del sector. Esto no es sorprendente porque concomitantemente a la 

realización  de  la  consultoría,  aunque  sin  relación  con  ella,  se  estaba  produciendo  un  trabajo  intenso  de 

elaboración de un programa de cooperación entre instituciones públicas para atacar este problema. La sola 

existencia de este esfuerzo, y el apoyo político al más alto nivel que esta iniciativa contaba, indicaba a las 

claras el grado de consenso sobre esta necesidad. 

 

El segundo factor mencionado fue el de Certificación de Viveros, que es un eslabón clave desde el 

punto de vista comercial para tener plantas sanas y de buenas características agronómicas. La cuarta parte 

de los participantes ubicaron a este factor como el más relevante o como la mayor restricción. 

 

En tercer lugar se menciona el control de una enfermedad particular (HLB) que no está presente por 

el momento en el país pero que tiene un potencial de daño muy grande, según se puede constatar en países 

que  si  lo  tienen  (ejm:  USA,  Brasil).  En  este  caso  el  enfoque  es  más  “preventivo”  que  de  mitigación  del 

problema (como en el cranco), ya que al estar nuestro país libre de este mal algunos expertos entendieron 

que  esto  podría  darle  al  Uruguay  una  ventaja  importante  frente  a  otros  competidores.  En  control  de 

enfermedades cuarentenarias aparece destacado por el 3% de los participantes. 

 

En  este  momento  es  fundamental  analizar  el  conjunto  de  respuestas:  el  97%  de  las  respuestas 

señalan  como  primer  factor  a  la  sanidad  de  una  u  otra  forma.    Un  programa  nacional,  la  certificación  de 

viveros  (que  podría  integrarlo),    programas  para  enfermedades  cuarentenarias  o  para  el  HLB 

específicamente.  Es  decir,  este  es  un  punto    muy  importante  de  consenso  en  el  sector  citrícola:  hay  que 

fortalecer de todas las maneras posibles la sanidad de la citricultura uruguaya, de modo de poder un bloque 

fundacional saneado que permita proyectarse al futuro. 

 

Un  factor  que  es  mencionado  con  bajo  nivel  de  destaque  es  el  de  la  investigación  y  desarrollo. 

Seguramente esto se deba al estado actual en que se encuentran las empresas, con amenazas importantes 

en  lo  económico  (endeudamiento)  y  lo  productivo  (sanidad).  Seguramente  en  el  futuro  cuando  estas 

restricciones  comiencen  a  levantarse  el  desarrollo  tecnológico  y  el  diseño  de  nuevas  soluciones  tome  un 

lugar mucho más destacado entre los factores limitantes. Por el  momento, hay una secuencia de prioridades 

(o urgencias) a respetar. 

47 

 


Cuando  se  realiza  el  análisis  por  grupo,  u  organización,  nuevamente  se  observa  cierta 

heterogeneidad de respuestas o priorización. Las empresas e instituciones le dan más importancia relativa al 

Programa  Nacional  de  Saneamiento    (en  general)  que  las  empresas  más  chicas.  Estas  desglosan 

específicamente  el  tema  de  las  enfermedades  cuarentenarias  como  un  tema  muy  relevante  y  enfatizan  el 

problema del HLB. La certificación de viveros tiene un destaque similar para todos y el tema de conseguir 

diseñar  un  programa  único  de  investigación  para  la  citricultura  es  (lógicamente)  demandado  por  las 

instituciones (ver gráfico 3.2.2.9) 

 

Gráfico 3.2.2.9‐ Opinión por grupos sobre restricciones técnicas fundamentales  

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Empresa 

Chica

Empresa 

Grande

Institución

Restricciones para desarrollo  ‐ Grupos

3. Prog Cuarentenarias

11. Prog. Unico Investig.

4. Prog. HLB

2. Certificación Viveros

1. Prog N Saneamiento

 

 

Cuando se analizan todos los factores simultáneamente  (y no solo el primer factor)  naturalmente 

surge  una  imagen  más  compleja  y  diversa,  aunque  todavía  con  tendencias  claras.  El  tema  sanitario, 

expresado en el Programa de Saneamiento, Programa para Cuarentenarias, Programa para HLB, Certificación 

de Viveros, sigue siendo la principal preocupación con casi el 70% de las respuestas. Si se adiciona el tema 

“Inocuidad” se concluye que hay un “núcleo duro” de temas vinculados a sanidad‐inocuidad que representan 

más de las tres cuartas partes de las respuestas elegidas por los expertos: resolver satisfactoriamente este 

problema es claro que es el primer paso del proceso de relanzamiento o dinamización de la citricultura en el 

país. 

 

Gráfico 3.2.2.10‐ Opinión sobre restricciones técnicas fundamentales: todos los factores  

4. Prog. HLB, 19%

1. Prog N 

Saneamiento, 18%

2. Certificación 

Viveros, 15%

3. Prog 

Cuarentenarias, 15

%

7. Prog 

Inocuidad, 8%

11. Prog. Unico 

Investig., 7%

5. Involucram. 

Empresas, 4%

6. Subsidio M. 

Genético, 4%

9. Centraliz. 

Decis.Políticas, 4%

10.Política 

Introducción, 2%

12.Promoción, 2%

8. Regionalización 

Especies, 2%

Todos los Factores ‐ Global

 

48 

 


 

 

Entre los factores que no constituyen el núcleo sanidad‐innocuidad, se destaca  la demanda por un 

programa  único de investigación que evite duplicaciones y direcciones bien los recursos. Todos los demás 

factores tienen un nivel de respuesta inferior al 5%, lo que indica preocupaciones puntuales de algún grupo 

específico  de  interés.  Nuevamente  aquí  vale  la  reflexión  anterior:  una  vez  atacado  el  problema  principal 

(sanidad‐innocuidad)  habría  que  ver  cómo  se  posiciona  el  sector  respecto  al  conjunto  de  factores 

mencionados. 

 

Como síntesis fundamental de la opinión de los expertos en este punto, es claro que el ataque de los 

problemas de sanidad e innocuidad es un consenso de todo el sector: sin eso, no habrá desarrollo posible. 

Esto es importante destacarlo porque una de las dificultades mayores que existen en nuestro país es lograr 

concentrar  esfuerzos  y  priorizar:  para  hacer  unas  cosas  a  veces  hay  que  dejar  de  hacer  otras  (o  bajar  su 

intensidad). El sector citrícola expresa una gran preocupación por disponer de materiales de buena calidad, 

saneados para intensificar el proceso de renovación de plantas.  El que esto sea con una u otra especie o con 

una  u  otra  variedad  es  una  decisión  secundaria,  a  la  luz  de  la  preocupación  mayor.  Del  mismo  modo  los 

temas  de  control  de  los  materiales  genéticos  nuevos  (derechos  de  propiedad)  deben  contextualizarse 

debidamente  a  la  luz  de  este  análisis.  Siendo  un  tema  importante  para  la  citricultura,  se  discutirá  en  el 

diseño  estratégico,  no  debe  olvidarse  que  es  complementario  o  de  menor  magnitud  frente  a  otros  temas 

mayores. Del mismo modo los temas de innovación, promoción de mercados e inteligencia competitiva no 

forman parte de las urgencias del sector en este momento: deberían atacarse en la secuencia, luego de dar 

pasos significativos en “las bases” técnicas de la producción. 

 

3.2.3‐ Validación del diseño institucional 

 

La información útil es la que sirve para la toma de decisiones. En el sector privado esas decisiones 

refieren  a  la  inversión;  en  el  sector  público  esas  decisiones  refieren  a  las  políticas  (productiva,  comercial, 

tecnológica, etc).  El sentido de la interacción y consulta entre el sector público y privado es lograr que las 

políticas  den  el  mejor  marco  posible  para  la  toma  de  decisiones  de  los  privados  en  sus  inversiones, 

posibilitando  círculos  virtuosos  de  crecimiento:  más  inversión,  más  innovación,  más  crecimiento,  más 

desarrollo. 

 

En  las  políticas  públicas  hay  que  lograr  un  balance  en  dos  aspectos:  eficiencia  y  equidad.    Por  el 

primer principio se deberá propiciar el uso más eficiente posible de todos los recursos: humanos, naturales, 

económicos. Por el segundo se buscará que los frutos de ese crecimiento sean distribuidos de la forma más 

equitativa posible, para conseguir un mejor desarrollo de la sociedad como un todo. 

 

Los  distintos modelos institucionales por los cuales las sociedades, y su sector político, optan atacan 

de  diferente  manera  ambos  aspectos:  el  equilibrio  eficiencia‐equidad,  la  cogestión  público‐privada  de  la 

formulación, ejecución y seguimiento de las políticas que afectarán a todos (y por tanto públicas). 

 

El  tercer  bloque  de  consulta  a  los  expertos  en  el  Taller  sobre  un  plan  estratégico  a  la  citricultura, 

buscó atacar estos temas. La metodología empleada (ver formulario en Anexo 3), planteo las opciones como 

polos  opuestos  buscando  hacer  más  nítido  el  contraste  de  opciones.  Los  cuatro  ejes  que  se  presentaron 

apuntaron a: 

 

Eje 1‐ Validez de la ley vigente (Nº 13930) o necesidad de una reformulación importante de la misma. 

 

Eje 2‐  Mantenimiento independiente de la citricultura  o integración institucional a una fruticultura de 

exportación (con liderazgo citrícola, por ser la principal exportación frutícola). 

 

49 

 


Eje 3‐  Abordaje amplio de problemas (productivos, sanitarios, técnicos, comerciales) o énfasis y foco en las 

temáticas comerciales y de acceso a mercados (agenda reducida). 

 

Eje 4‐  Peso más fuerte del sector público (incluyendo el tema de la discrecionalidad de subsidios por escala) 

o mayor involucramiento de los privados (inclusive con aportes específicos) aumentando su incidencia en la 

toma de decisiones. 

 

Lo que se procuró con esta presentación fue testear si existía en el sector citrícola una “visión” más o 

menos  nítida  de  la  institucionalidad  deseable  para  llevar  adelante  los  cambios  propuestos.  Todo  lo 

anteriormente planteado precisa un nivel de organización muy superior al que existe en la actualidad y por 

lo  tanto  hay  que  elegir  el  mejor  camino  (la  mejor  institucionalidad)    para  ir  priorizando  temas,  asignando 

recurso, planteando los temas de agenda, asesorando en la formulación de políticas. 

 

Para  una  mejor  visualización  de  todos  los  aspectos  simultáneamente,  en  el  gráfico  3.2.2.11  se 

presenta el resultado de la consulta a expertos. Debe recordarse que según la escala utilizada (ver formulario 

en  Anexo  3)  una  respuesta  de  “+2”    expresaba  el  total  acuerdo  del  participante  con  la  afirmación  y  una 

escala  de  “‐2”  expresaba  su  total  desacuerdo.  Asimismo  es  destacar  que  este  tipo  de  técnica  produce  en 

ocasiones resultados a primera vista “ambiguos” o de doble interpretación: un resultados promedio de “0” 

puede  significar  tanto  que  existe  un  consenso  de  neutralidad  en  todo  el  grupo  (no  está  de  acuerdo  ni  en 

desacuerdo) como que la mitad tiene una opinión muy firme a favor y la otra mitad está muy firmemente en 

contra.  Las  consecuencias,  en  término  de  la  búsqueda  de  acuerdos  y  consensos,  son  diametralmente 

diferentes en ambos casos. 

 

Un elemento final a comentar,  previo al análisis de resultados en el gráfico 3.2.2.12, es que si bien existe en 

el  análisis  de  los  consultores  una  contradicción  evidente  en  las  opciones

28

  esto  quizás  no  fue  percibido 

exactamente  así  por  quienes  respondieron  el  formulario.  Esto  complejiza  un  poco  el  análisis  al  mismo 

tiempo  que  da  riqueza  de  opciones,  al  momento  de  evaluar  el  rediseño  de  la  institucionalidad  de  la 

citricultura. 

 

No debe olvidarse que muchos de los actores toman sus posiciones con paradigmas más o menos claros  y 

simples, (“..hay que volver a implantar el modelo del  viejo Plan Citrícola”  o “…no se debe repetir el modelo 

del viejo Plan Citrícola”), por lo que es útil confrontarlos con opciones más específicas y definidas: quizás no 

todos hayan compartido la misma vivencia en el pasado entiendan cosas diferentes respecto a su significado. 

Si es difícil lograr una interpretación no ambigua en los significados de algunos términos (ejm: promoción de 

la  marca  país)  entre  grupos  que  trabajan  con  regularidad  hace  muchos  años,  tanto  más  es  lograrlo  en  un 

grupo “ad hoc” reunido para participar en el Taller de consulta. 

 

En el gráfico se presentan los resultados sobre algunos aspectos, de la institucionalidad citrícola necesaria. 

Como se observa fueron colocados los ejes de forma de tener una lectura lo más simple posible. Por ejemplo 

una  opinión  muy  fuerte  (+  2)  de  mantenimiento  de  la  ley  13930,  con  reedición  de  la  estructura  y 

funcionamiento del Plan Citrícola, enfocado a múltiples áreas y con un fuerte subsidio estatal  “dibujaría” el 

sector derecho del gráfico

29

. Por el contrario una visión fuertemente reformista que enfocara a una nueva 

ley  de  fruticultura  de  exportación,  con  cometidos  limitados  (comercial)  y  muy  fundamentada  en  recursos 

privados dibujaría el sector izquierdo del gráfico (ala izquierda). 

 

Naturalmente en un grupo heterogéneo, con visiones e intereses diversos, la figura resultante no será tan 

simple y clara sino más bien algo más tenue que hay que interpretar. 

 

                                                            

28

  Por ejemplo no se podría poner “totalmente de acuerdo (+ 2)” en las preguntas 1‐2 (o 3‐4 y así sucesivamente) en la medida que 

implican situaciones lógicamente contradictorias.  

29

  Se vería como un “ala derecha” 

50 

 


Gráfico 3.2.2.12‐ Opinión sobre institucionalidad citrícola, grupo de consulta 

0,0

1,2

‐0,5

‐0,2

1,1

‐0,1

0,8

0,5

‐2

‐1

0

1

2

Citricultura

Cometidos AMPLIOS

Ley 13930

Apoyo PUBLICO

Fruticultura

COMERCIAL

Ley NUEVA

Co‐Financiación

 

 

Eje 1‐  En relación a la ley 13930 (Plan de Mejoramiento y Extensión Citrícola) existió entre este grupo  de 

expertos  la  tendencia  a  opinar    que  la  misma  ha  perdido  validez  en  sus  grandes  lineamientos  (opinión 

promedio,  ‐  0,5).    De  todos  modos  no  es  un  rechazo  fuerte  (valores  entre  ‐1  y  ‐2)  lo  que  seguramente 

indique  que  hay  actores  que  la  siguen  entendiendo  como  válida  y  otros  que  tienen  posiciones  levemente 

negativas.    Esta  visión  del  grupo  es  coherente  con  su  opinión  en  el  otro  sentido  del  eje  (Ley  Nueva)  que 

indica una posición “parcialmente de acuerdo”  (+ 0,8) en que sería importante para el país dictar una nueva 

ley, a la luz de que han transcurridos 40 años de la ley original (de 1970). 

 

En síntesis, existe una tendencia a que el consenso del sector sea de derogar la ley actual y elaborar 

un nuevo marco normativo para la citricultura uruguaya. 

 

Eje 2‐  En relación al segundo eje de trabajo (institucionalidad solo citrícola o de fruticultura de exportación) 

el  resultado  es  un  poco  sorprendente.  El  promedio  de  opiniones  respecto  a  “gestión  separada  de  la 

citricultura”  se  ubico  en  “0”  o  sea  en  la  neutralidad  (por  cualquiera  de  las  combinaciones  posibles 

anteriormente mencionadas). Al mismo tiempo, indagados los expertos sobre la conveniencia y/o utilidad de 

una  institucionalidad  más  amplia  que  llegue  a  la  fruticultura  de  exportación  (con  rol  protagónico  de  la 

citricultura)  la  respuesta  promedio  tendió  a  coincidir  con  esta  visión  (+  1,1).    Si  bien  esto  podría  ser 

lógicamente integrable con el Eje 1 (“…una nueva ley, para la citricultura de exportación”) es parcialmente 

contradictorio con los resultados de Visión discutidos en el punto 3.2.1: el 70% se sentía más cómodo con un 

relanzamiento de la citricultura y solo un 30% enfatizaba la necesidad de aprovechar la integración con otros 

sectores  frutícolas  exportadores.    Un  aspecto  metodológico  a  no  olvidar  es  que  la  dinámica  del  Taller  de 

consulta  incluyó  una  devolución  intermedia  de  resultados  y  discusiones  e  intercambios  entre  todos  los 

participantes.  Podría  haber  sucedido  que  una  visión  “a  priori”  más  favorable  a  mantener  a  la  citricultura 

fuertemente  separada  del  resto  (siguiendo  la  Ley  13930)  hubiera  ido  cambiando  a  lo  largo  del  taller  hacia 

una visión más “integradora” con otras actividades exportadoras. 

 

51 

 


En síntesis, parece haber una cierta apertura del sector citrícola para explorar los posibles puntos de 

contacto  o  sinergias  con  otras  actividades  frutícolas  de  exportación.  Leídas  en  conjunto  ambas  respuestas 

(Eje  1‐2)  indicarían  una  mayor  predisposición,  sin  ser  categóricos,  sobre  la  utilidad  de    reformular  la  ley 

enfocando  a  la  fruticultura  de  exportación  y  no  solamente  a  la  citricultura.  Este  aspecto  se  discutirá  en  el 

diseño estratégico (capítulo siguiente). 

 

 

Eje 3‐  Contrariamente a lo esperado, los expertos no optaron por una solución “pragmática” o ejecutiva de 

concentrarse solamente en los temas comerciales (acceso a mercados, logística de puertos, promoción). A 

priori podría pensarse que una ley nueva, que integre a la fruticultura de exportación (tarea compleja) para 

tener  mejores  chances  debería  focalizarse  (apartándose  del  diseño  original  de  la  ley  13930).  Sin  embargo 

esta  opción  recibió  una  baja  adhesión (‐  0,1)  en  el  promedio  de  respuestas.  El  grupo  de  consulta  se  sintió 

más cómodo con la propuesta de un abordaje integral, como está tratado en la ley vigente. Nótese que este 

es el valor positivo más alto de las 8 preguntas realizadas (+ 1,2), aspecto relevante a la hora de entender 

cómo entiende el sector sus necesidades. 

 

En  síntesis,  el  sector  entiende  que  la  institucionalidad  específicamente  citrícola  debe  abordar  un 

conjunto  amplio  de  temas:  sanitarios,  productivos,  técnicos  y  comerciales.  Esto  tendrá  importantes 

implicancias en la propuesta del nuevo  diseño institucional que se discutirá en el capítulo siguiente. 

 

 

Eje  4‐      En  este  último  eje  se  recoge  la  opinión  sobre  un  financiamiento  fuertemente  público  (sin  nuevas 

cargas impositivas) o con mayor involucramiento privado a través de aportes directos o indirectos (a través 

de tasas

30

). Parecería para este factor haber una cierta madurez en el sector, en el sentido de no recargar 

solamente en el sector público la responsabilidad del financiamiento sino compartir esta responsabilidad de 

una u otra forma. La pregunta que ubicaba al sector público en un rol decisivo en el financiamiento tuvo baja 

aceptación  (‐  0,2)    mientras  que  aquella  que  marcaba  la  necesidad  de  mayores  compromisos  del  sector 

privado tuvo una tendencia a ser más aceptada (+ 0,5). 

 

En síntesis, este es un factor a desarrollar con mayor profundidad en el diálogo público‐privado, ya 

que  refiere  al  conjunto  de  derechos‐obligaciones  de  cada  uno.  En  principio  no  existe  en  el  sector  citrícola 

una  expectativa  mayor  de  que  el  sector  público  financie  todo  el  esfuerzo  de  la  construcción  institucional  

sino que podría haber algún nivel de co‐financiamiento del mismo. 

 

 

Una  lectura  global  de  las  respuesta  del  grupo  de  expertos,  expresado  en  el  gráfico  precedente, 

indicaría que hay una cierta tendencia a identificar la necesidad  de una nueva ley que sustituya la actual, 

que  mantenga  cometidos  amplios  e  integrales,  que  aproveche  la  sinergia  con  otros  sector  frutícolas  y  en 

donde el sector público y privado compartan responsabilidades financieras en la nueva institucionalidad.  

 

Si se optara por un diseño de este tipo, existen importantes consecuencias en la forma de gestionar 

esta institucionalidad que difieren en forma significativa de lo que sucede en la actualidad. 

 

 

 

 

 

 

                                                            

30

 El pago de una tasa, a diferencia de un impuesto, tiene una contrapartida directa identificable.  Por ejemplo una tasa a las 

exportaciones. Como contrapartida de esa tasa el sector privado, si la institucionalidad lo permite, tiene derecho a una incidencia 

mayor en el direccionamiento 

de los recursos. 

52 

 


Opinión según organización 

 

Además  de  la  opinión  “promedio”,  interesa  ver  en  que  medida  esa  opinión  expresa  un  consenso 

(poca  variabilidad)  o  en  realidad  equilibra  posiciones  encontradas  (alta  variabilidad).  El  análisis  que  se 

presenta a continuación refleja los resultados sobre la institucionalidad según organización de pertenencia 

(empresas  menores  y  mayores,  instituciones).  Básicamente  se  buscaba  analizar  si  había  un  “sesgo”  o 

corrimiento claro en algún grupo de opinión, a efectos de identificar posteriormente la mejor estrategia para 

ir transitando la construcción de la nueva institucionalidad

31

. En gráfico se presentan los resultados. 

 

Gráfico 3.2.2.13‐ Opinión sobre institucionalidad citrícola, por organización de pertenencia 

‐2

‐1

0

1

2

Citricultura

Cometidos AMPLIOS

Ley 13930

Apoyo PUBLICO

Fruticultura

COMERCIAL

Ley NUEVA

Co‐Financiación

Empresa Chica

Empresa Grande

Institución

 

 

 

En la visión general se observa que los expertos pertenecientes a instituciones se ubicaron más bien 

en  opiniones  “interiores”  cercanas  al    “0”  o  la  neutralidad.  Es  razonable  que  así  sea  porque  seguramente 

quienes más experimentaron las ventajas e inconvenientes del marco regulatoria actual de la citricultura son 

las empresas privadas. Para un técnico en una institución este no es un tema de los más importantes. 

 

No existe una tendencia clara entre las empresas menores y mayores a ubicarse hacia la derecha o la 

izquierda. Existen sí diferencias puntuales en algún aspecto: es notorio que las empresas mayores se inclinan 

por  un  cambio  en  la  legislación  actual,  mientras  las  empresas  menores  parecería  que  se  ubican  en  una 

posición opuesta. En relación a los cometidos parece haber un cierto nivel de inconsistencia en la respuesta 

de  las  empresas  “chicas”  que  al  mismo  tiempo  señalan  la  importancia  de  que  sean  amplios  (respuesta 

cercana  a  +  2)  y  están  parcialmente  de  acuerdo  con  que  sean  restringidos  a  las  temáticas  comerciales 

(respuesta cercana a + 1). Quizás en este caso, y en otros, lo que se indica es la necesidad de priorizar estos 

aspectos, algo que se puede ir dilucidando futuramente con el desarrollo de la agenda citrícola en la nueva 

institucionalidad (con consultas dirigidas). 

 

                                                            

31

  Recordar que un “ala a la derecha” expresaba una conformidad amplia  con la ley actual y un “ala a la izquierda” la necesidad de 

una reforma amplia, tocando varios puntos de la actual ley. 

53 

 


Es  interesante  notar  que  el  eventual  beneficio  de  “coordinación  con  otros  rubros

 

frutícolas

 

de 

exportación”  es  percibido  por  los  tres  grupos  de  respuesta:  hay  aquí  un  punto  de  acuerdo  básico  a 

desarrollar con propuestas específicas. 

 

Finalmente las empresas menores son las que presentan una mayor expectativa de apoyo financiero 

del  sector  público.  Esto  tiene  lógica  en  una  perspectiva  histórica  de  largo  plazo  y  fundamentalmente  de 

corto plazo, en administraciones anteriores se ha enfatizado la necesidad de apoyar la agricultura familiar o 

de menor escala: esto genera expectativas sobre la mejor forma de posicionarse.  

 

En síntesis: en relación a la nueva institucionalidad citrícola las opiniones más marcadas vienen de 

las  empresas  y  no  de  las  instituciones.  Existen  ciertos  acuerdos  básicos  (ampliar  a  fruticultura,  tomar 

cometidos  integrales),  y  otros  en  donde  seguramente  haya  un  menor  consenso  (modificar  la  ley,  apoyos 

públicos selectivos). 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

54 

 


 

 

4‐ Análisis FODA 

 

 

4.1‐ Introducción 

 

Una  técnica  bastante  difundida  para  los  análisis  de  empresas  o  sectores  de  actividad  es  la 

Fortalezas/Oportunidades/Debilidades/Amenazas  (FODA).  Por  el  mismo  se  intentan  identificar  aquellos 

factores  “internos”  de  la  organización  (fortalezas‐debilidades)  para  confrontarlos  con  los  elementos  de 

entorno o contexto “externo” (oportunidades‐amenazas). 

 

El primer elemento a destacar, para hacer un buen uso de esta herramienta, es que hay que hacer 

un esfuerzo analítico para distinguir con claridad qué es externo y qué es interno de la empresa: no siempre 

esta distinción es bien hecha en los trabajos. 

 

Un  segundo  elemento  importante  es  que  tanto  las  fortalezas  (positivas)  como  las  debilidades 

(negativas) sufren influencias del entorno en los dos sentidos: una fortaleza podrá interactuar positivamente 

con  una  nueva  oportunidad  o  negativamente  con  una  amenaza.  Del  mismo  modo  una  debilidad  de  la 

empresa  podrá  interactuar  negativamente  con  una  amenaza  o  positivamente  con  una  oportunidad  (para 

levantar esa misma debilidad). 

 

Es  decir:  el  elemento  clave  para  hacer  un  buen  uso  de  la  técnica  es  entender  cómo  se  relacionan 

potencialmente  las  cosas,  para  aprovechar  las  fortalezas  y  evitar  o  disimular  el  efecto  de  las  debilidades 

objetivas que toda organización tiene.  

 

¿Cuál es la dificultad fundamental en el empleo exitoso de los análisis FODA? En general los estudios 

tienen dificultad en priorizar, ponderar y secuenciar la importancia de los distintos factores. En ocasiones el 

analista  entenderá  que  una  lista  exhaustiva  de  factores  (ejm:  fortalezas)  es  más  valiosa  que  una  lista 

pequeña. Del mismo modo en ocasiones se abusa de la generación de  escenarios posibles para hacer una 

prospección de amenazas y oportunidades: si estos escenarios tienen una baja probabilidad de ocurrencia, 

lejos de facilitar el proceso de diseño de alternativas lo complejiza. 

 

Una  variante  que  se  ha  demostrado  útil,  a  criterio  del  equipo  consultor,  es  el  denominado  FODA 

incrementado.  Este  enfoque  toma  el  análisis  FODA  tradicional  y  le  adiciona  un  elemento:  la  necesidad  de 

identificar  previamente  Éxitos  y  Fracasos  ocurridos  en  el  pasado  en  la  empresa,  con  su  correspondiente 

asociación a las fortalezas y debilidades de la organización. 

 

Una fortaleza es llamada de tal, si a través de ella se ha logrado un éxito que pueda ser demostrable 

de alguna manera (cuantitativa o cualitativamente). Del mismo modo llamamos debilidad a aquel factor que 

llevó a la empresa a un fracaso o falla sensible.  

 

Al tomar este camino, nos obligamos a seleccionar mucho mejor entre la lista de factores candidatos 

a  ser  “fortalezas”  y  factores  candidatos  a  ser  “debilidades”:  tiene  que  ser  demostrable  lógicamente,  o  al 

menos argumentable, que los mismos se asociaron a “éxitos” y “fracasos” objetivos que tuvo la organización 

en el pasado. Por supuesto que el término éxito o fracaso cumple un rol meramente ordenador de ideas: no 

implica ningún juicio de valor especial ni tiene necesariamente una connotación particular. Pero al ponerlo 

de  esa  forma  (esquemática,  en  blanco  y  negro)  se  fuerza  a  los  actores  privados  y  públicos  a  definir  con 

mayor claridad su línea de pensamiento. 

 

Para nuestro análisis “la organización” es la citricultura en su conjunto, es decir la sumatoria de 

todas las empresas citrícolas del país, las instituciones vinculadas y las interacciones entre ellas que dan el 

55 

 


resultado final en cualquier campo (productivo, tecnológico, comercial). Estos ejercicios tienen una altísima 

dosis de subjetividad: depende de la experiencia y vivencia del analista respecto a su objeto de estudio, del 

padrón de comparación que elija, de su visión estratégica del futuro, entre otros tantos factores. De todos 

modos la gran virtud de los análisis FODA (incrementado) es que sintetizan en pocos elementos una realidad 

compleja, que de otra forma no sería posible de análisis para su posible modificación. 

 

Estudios anteriores sobre la citricultura

32

  han propuesto algunos factores pasibles de ser empleados 

en análisis FODA. En este estudio se toman algunos de ellos, se proponen otros, pero fundamentalmente se 

ordenan y analizan de forma diferente para intentar auxiliar la formulación estratégica. 

 

4.2‐ El FODA incrementado 

 

Si  bien  puede  parecer  discrecional  qué  elementos  se  presentan  primero  (fracasos  o  éxitos)  en 

realidad  no  lo  es:  tendemos  a  prestar  más  atención  a  los  elementos  que  cierran  una  visión  sobre  un 

problema. En la medida que en este estudio se intenta aportar a la construcción estratégica del futuro y que 

el  sector  citrícola  ha  pasado  un  período  relativamente  extenso  de  desánimo  en  las  empresas  (también 

comentado en el trabajo: Propuesta Plan Estratégico, Cluster Citrícola de E. Manchancoses) en este estudio 

se analizará primero los eventuales fracasos del sector (asociado a debilidades) y luego los éxitos (asociados 

a fortalezas) a efectos de dejar abierta una posibilidad más constructiva de la visión. 

 

 Fracasos‐Debilidades: Amenazas y Oportunidades

Amenazas 

1‐  Baja del desempleo estructural, 

competencia creciente de otros rubros, 

aumento del costo de la mano de obra. 

2‐  Riesgo de enfermedades potencialmente 

muy peligrosas (HLB) y aumento de los 

requisitos en mercados tradicionales 

(Europa, residuos) 

3‐  Incremento de la competencia en contra‐

estación: tradicionales (Sudáfrica, 

Argentina) y nuevos  (Perú,otros) 

Oportunidades

 

1‐  Visión nacional de valor agregado, visión 

local de importancia del empleo. 

2‐  Cambio de relación con Brasil (y 

crecimiento de este país), apertura de 

USA a los cítricos. 

3‐  Priorización política de la administración 

MGAP del problema sanitario. 

 

Fracasos 

Llevó a 

Debilidad 

1‐  Caída del Programa 

de Saneamiento 

 

 

Mala coordinación 

institucional. Rol 

débil de los 

privados (visión). 

 

2‐  No acceso a USA, 

problemas en 

Brasil,

 

excesiva

 

concentración en

 

 

Europa. 

 

 

País pequeño. Falta 

de potencia 

negociadora y 

enfoque. 

 

3‐  No captación de 

nuevas inversiones 

 

 

Inestabilidad 

macro‐económica. 

Ciclos largo de 

maduración. 

 

4‐  Baja productividad 

de la mano de obra 

 

 

Pobre 

competitividad con 

otros rubros, queda 

mano de obra no 

calificada. 

 

                                                            

32

  Ver en bibliografía,  Machancoses, E. (2009) 

56 

 


 

 

Fracasos y Debilidades 

 

El  primer  elemento  a  destacar  de  mala  performance  en  el  sector  es  la  caída  del  Programa  de 

Saneamiento. Este problema ya ha sido suficientemente debatido y no merece especial análisis. La debilidad 

que  dio  origen  a  este  problema  fue  la  mala  coordinación  institucional,  una  des‐  priorización  de  la  sanidad 

como base para el desarrollo posterior y una mala comprensión de los agentes privados del rol que debían 

cumplir como demandantes de políticas públicas: no entender la naturaleza de “bien público” que tiene el 

patrimonio sanitario de un país (animal o vegetal) tiene graves consecuencias en el largo plazo. Típicamente 

esta  es  un  área  en  donde  se  precisa  un  sector  público  fuerte  que    diseñe  e  imponga  las  normativas,  para 

cuidar  lo  que  es  de  todos.  Toda  acción,  declarada  o  no,  del  sector  privado  que  tienda  a  socavar  esta 

autoridad o limitar su acción puede mejorar su desempeño o agilidad en el corto plazo pero a expensas de 

altísimos riesgos para el conjunto en el largo plazo. La diferencia de enfoque que tienen los países en cuanto 

a  estos  problemas  (cuanto  permitir  la  “injerencia”  pública  en  la  sanidad  privada)  tiene  consecuencias 

enormes  en  el  posicionamiento  internacional  de  unos  y  otros.  Quizás  el  fenómeno  sea  más  grave  en  los 

productos  de  origen  animal  que  en  los  de  origen  vegetal.  Pero  da  la  sensación  que  la  citricultura  no  fue 

inmune  a  este  problema  y  que  una  mala  resolución  de  esta  base  sanitaria  ha  sido  un  factor  de  debilidad 

objetiva a subsanar. 

 

Un segundo elemento importante es la poca profundidad de inserción internacional, que hace que 

nuestro país no aproveche bien algunos mercados o directamente haya estado fuera de otros. Por ejemplo 

el mercado brasilero, que sería muy interesante por razones logísticas (costos de transporte), de demanda 

(población y renta) y de necesidades específicas (carece de algunos productos) no ha sido en el pasado una 

opción interesante. En realidad los factores que más dificultaron en el pasado la penetración en ese mercado 

fueron  la  inestabilidad  macroeconómica    (apreciación  y  depreciación  de  las  monedas)  sumados  a  trabas 

aduaneras de diverso tipo, con gran impacto en un producto perecedero. Otro mercado relevante al que no 

se ha podido ingresar aun es el de Estados Unidos. Como ya se dijo ese mercado no solo es importante en si 

mismo  (por  el  alto  poder  adquisitivo)  sino  también  porque  actúa  como  señalizador  de  otros.  En  este 

contexto  de  mercados  limitados  para  nuestros  cítricos,  con  las  dificultades  de  llegar  en  buena  forma  a 

destinos remotos (Asia) las opciones para los exportadores fueron relativamente poco atractivas. En relación 

a la debilidad asociada a este fracaso  hay que diferenciar dos planos: uno general y otro particular. En el 

plano general, es evidente que Uruguay es un país pequeño: su capacidad de imponer acuerdos favorables o 

condiciones comerciales ventajosas es muy limitada. Pero en el plano particular, específico, existe un cierto 

“margen”  de  acción  a  nivel  político:  el  buen  o  mal  uso  de  ese  potencial  o  margen  en  ocasiones  produce 

resultados  importantes.  Por  ejemplo  es  evidente  que  la  relación  comercial  con  Brasil  se  facilita  cuando  se 

solucionan diferendos de muchos años (ejm: liberalización del ingreso de pollos). No sería de extrañar que 

indirectamente  el  cítrico  se  vea  beneficiado  por  la  solución  de  este  diferendo.  Del  mismo  modo  quizá  la 

apertura del mercado norte‐americano a los cítricos se pueda lograr en plazos breves, si se le da el enfoque 

correcto (ejm: si se detectan las trabas reales a nivel del APHIS). 

 

Las debilidades anteriores más un pasado reciente de inestabilidad macro‐económica (crisis de tipo 

de cambio) combinado con los ciclos largos de maduración de las inversiones llevaron a un tercer fracaso, 

que  es  también  destacado  en  el  taller  de  consulta:  la  falta  de  atractivo  de  la  citricultura  para  nuevas 

inversiones (del país o del exterior). La dinámica de los rubros que compiten por el uso de la tierra, el agua, 

la  mano  de  obra,  los  canales  comerciales  y  la  atención  de  las  políticas  (forestación,  agricultura  de  secano, 

lechería, ganadería, etc.) están dadas por un fuerte proceso de inversión en las empresas de esas cadenas. 

Eso no sucedió en la citricultura en la última década donde en general se ha ido deteriorando y envejeciendo 

la base productiva. Ha habido algunas inversiones en el sector de packing y procesamiento, pero las mismas 

no han sido de magnitud si se compara con los otros sectores del agronegocio nacional. 

 

57 

 


Finalmente  otro  factor  que  se  podría  denominar,  arbitrariamente,  de  “fracaso”  es  la  baja 

productividad de la mano de obra que hace ese factor de producción tenga un peso muy alto en la ecuación 

de  costos  de  las  empresas.  La  debilidad  asociada  seguramente  es  que  la  citricultura,  en  un  contexto  de 

competencia con otros rubros y aun con actividades urbanas, no pudo retener los empleados más calificados 

ni  aquellos  que  trabajan  en  las  chacras  ni  aquellos  que  trabajan  en  el  packing.  De  este  modo  se  fue 

perdiendo la “especialización citrícola

33

” con el consecuente impacto en la productividad de este factor de 

producción.  Adicionalmente  no  debe  olvidarse  que  entre  los  años  1999‐2002  nuestro  país  sufre  una  crisis 

económica muy importante con caída del PBI acumulada de más del 30%, que repercutió directamente en el 

nivel de ingresos. En  un  proceso de  más largo plazo amplios  sectores de la población  pasaron a residir en 

condiciones muy precarias de vivienda (asentamientos) agravando más el cuadro social. 

 

Algunas empresas en las entrevistas señalan que, paradojalmente, algunos planes sociales realizados 

en  el  período  2005‐2009  provocaron  el  efecto  contrario  al  buscado.  El  Plan  de  Emergencia,  por  ejemplo, 

brindó una ayuda a los sectores más carentes de la población en donde se encontraban trabajadores zafrales 

de  la  citricultura  (entre  otros).  En  vez  de  darse  un  complemento  entre  el  ingreso  salarial  por  el  trabajo 

citrícola y el apoyo social a través de este plan, algunos trabajadores optaron por dejar la actividad citrícola 

(o atenderla irregularmente) para hacer usufructo del apoyo social. Esto aparentemente habría agravado el 

problema de la mano de obra para la citricultura o al menos no habría traído una mejora perceptible. 

 

 

Amenazas y Oportunidades y su relación con los Fracasos y Debilidades 

 

Las  amenazas  y  oportunidades  que  los  cambios  de  contexto  traen,  fueron  elegidas  con  un  sentido 

práctico  y  de  ejecutividad:  se  seleccionaron  aquellos  factores  sobre  los  cuales  se  puede  trabajar 

inmediatamente para mitigar los riesgos de que agraven los problemas o directamente revertir la debilidad 

que llevó a los fracasos del período reciente de la citricultura. 

 

La primera amenaza evidente es la tendencia en el mercado de trabajo. Consistentemente la tasa de 

desempleo viene  cayendo en  el  Uruguay, ubicándose ya en niveles cercanos  al 6,5%. Al  mismo tiempo  las 

oportunidades de empleo (y la tasa de empleo) viene creciendo consistentemente: otros sectores pujan con 

ventaja  por  los  empleados  más  calificados.  Adicionalmente  la  política  de  la  administración  pasada  (2005‐

2009) continuada por la administración actual, es de protección del trabajo nacional (Consejos de Salarios, 

pautas  de  reajuste,  formalización  del  empleo,  etc).    Si  las  empresas  citrícolas  no  toman  una  postura  “pro‐

activa” para atacar esta debilidad estructural, se enfrentaran con un peso creciente de la mano de obra en la 

ecuación global debido a dos factores: baja productividad de la misma (por captar los menos capacitados) y 

aumento del salario real por condiciones del mercado y pautas del gobierno. Un doble problema. 

 

¿Qué alternativas hay en este escenario? Como se discutirá en el capítulo siguiente, la estrategia puede ser 

variada. Básicamente las empresas tienen tres opciones: 

 

a‐  Automatización de la mayor cantidad de funciones en chacra y packing que sean posibles. 

b‐  Capacitar a la mano de obra (programas propios y del gobierno) para aumentar la productividad. 

c‐  Organizarse para captar recursos públicos que mejoren las otras condiciones que le importan al 

trabajador (vivienda, salud, educación, etc).  

 

La segunda amenaza evidente, como ya fue discutido en el punto técnico 2.2, es el ingreso al país del 

HLB. Esta es una ventaja comparativa que el país tiene por el momento respecto a otros (Brasil, USA) pero 

que  tendría  un  efecto  devastador  en  las  actuales  condiciones  de  fragilidad  institucional  en  los  aspectos 

                                                            

33

  Este fenómeno no es exclusivo de la citricultura. Otros rubros que han retrocedido, ejemplo la ovino‐cultura, sufren problemas 

similares de “perdida de la cultura laboral específica”: la mano de obra que luego se contrata para cumplir estas funciones tiene un 

nivel de capacitación muy inferior a la que se fue.

 

58 

 


sanitarios. Este es un caso claro en donde una “amenaza” puede impactar directamente en una “debilidad” 

aumentando la sensación de “fracaso” del sector (desde dentro y desde cómo se ve desde fuera). 

 

Finalmente  entre  las  amenazas  más  claras  está  el  desarrollo  de  la  citricultura  en  países  que  son 

potencialmente competidores de Uruguay en el suministro contra‐estación. En la última década el panorama 

de  estancamiento  en  nuestro  país  no  fue  seguido  en  otras  regiones  del  mundo  citrícola:  es  un  fenómeno 

estrictamente local. Sudáfrica ha tenido un gran desarrollo en sus exportaciones. Adicionalmente Argentina, 

que tiene una política de sesgo anti‐exportador en carnes o granos, ha tenido un buen desarrollo citrícola. 

Finalmente países que hace años tenían escaso o nulo desarrollo de la citricultura (como Perú) han tenido un 

crecimiento notable en la última década, en buena medida tomando modelos de producción y tecnologías 

de nuestro país (aplicados correctamente y con mayor ejecutividad). Si Uruguay no relanza su citricultura y 

comienza  a  disputar  espacios  en  los  mercados  internacionales  estos  países  terminarán  de  desplazarlo 

totalmente. 

 

Estas  debilidades,  y  sus  consiguientes  fracasos,  enfrentan  amenazas  pero  también  podrían  aprovechar 

oportunidades  para  su  posible  reversión.    En  primer  término,  existe  desde  hace  algún  tiempo  en  Uruguay 

una tendencia a analizar los sectores de la actividad económica por su potencial agregado de valor y no solo 

por el monto total de las inversiones. Las leyes de promoción de inversiones y otros tipo de herramientas 

que maneja el Poder Ejecutivo (como programas ministeriales) ponen en el foco de análisis la capacidad de 

los distintos sectores de emplear mano de obra, de desarrollar empleos de mayor capacitación, de agregar 

valor a lo largo de toda la cadena, de proponer a la sociedad negocios sustentables en sus tres dimensiones: 

económica, social y ambiental. Es evidente que la citricultura compite con muchísima ventaja frente a otras 

actividades en estas dimensiones. Adicionalmente el tema del empleo puede tener un “refuerzo” de soporte 

si se plantea correctamente a nivel local, y no nacional: es en los departamentos de Salto, Paysandú y San 

José en donde la citricultura puede presentarse frente a las autoridades a efectos de mostrar su importancia 

estratégica en lo económico y social. Todas las iniciativas de descentralización que tienden a asignar recursos 

localmente deberían ser vistos por la citricultura como una oportunidad importante en los departamentos 

anteriormente  mencionados:  es  allí  que  hay  que  enfocar  las  acciones  para  levantar  las  restricciones  de  la 

mano de obra.  Esta concentración es una ventaja y no una desventaja: un buen trabajo con los intendentes 

de esos departamentos (o aun con los alcaldes de localidades, según los cambios recientes) puede producir 

algún resultado positivo en el corto plazo. 

 

La segunda oportunidad importante, que puede levantar una debilidad, es que la relación comercial con 

Brasil ha cambiado (y seguirá cambiando) y al mismo tiempo las recientes gestiones del Ejecutivo avizoran 

una  apertura  más  rápida  del  mercado  de  USA  que  lo  que  estaba  previsto.  Esto  no  solo  cambia  las 

condiciones  objetivas  del  negocio  (algo  que  lleva  tiempo)  sino  que  fundamentalmente  mejora  las 

expectativas de los inversores y empresarios: no es lo mismo invertir en el rubro con los mercados de Brasil y 

USA  plenamente  operativos  y  viables  que  en  escenario  diferente.  Téngase  presente  que  fue  un  consenso 

bastante marcado en el Taller de consulta que estos mercados crecerían en el futuro y que por tanto podrían 

ser atractivos para muchas empresas en Uruguay. 

 

Finalmente es muy notorio el impulso que ha dado la nueva administración del MGAP a la búsqueda de 

una mejor coordinación institucional para la fortalecer la fito‐sanidad en el citrus.  Para el momento en que 

este trabajo de consultoría está siendo finalizado (setiembre de 2010) se está por concretar la firma de un 

acuerdo  entre  los  3  agentes  claves  para  garantizar  un  relanzamiento  del  Programa  de  Saneamiento  en 

Citrus: la Dirección de Sanidad Vegetal (perteneciente a la DGSA del MGAP), el INASE (Instituto Nacional de 

Semillas) y el INIA (Instituto Nacional de Investigación).  La concreción de un acuerdo de esta envergadura 

sería la piedra fundamental de un nuevo sistema nacional que pueda garantizar algo muy simple y al mismo 

tiempo  difícil  de  lograr:  que  todas  las  empresas  puedan  tener  acceso  a  material  sano  para  recambiar  sus 

plantaciones o iniciar otras nuevas. 

 

59 

 


Adicionalmente este acuerdo entre institutos públicos elevaría el estándar de cooperación en el rubro, 

obligando los actores privados a actuar en consecuencia renovando sus compromisos (entre ellos y con el 

sector público). Se precisa una suerte de “nuevo contrato” entre todos aquellos interesados en la promoción 

de la citricultura en el país y este acuerdo en el tema sanitario es un excelente primer mojón para ese nuevo 

tiempo. 

 

 

A continuación se presentan los principales éxitos y fortalezas del sector, vinculados a las amenazas y 

oportunidades para consolidar los mismos. 

 

Éxitos‐Fortalezas: Amenazas y Oportunidades 

 

Amenazas 

1‐  Alto nivel de endeudamiento, 

localizado en las principales 

empresas exportadoras. 

2‐  Alta dependencia de Europa en las 

exportaciones. 

3‐  Se perdió la institucionalidad 

citrícola (Plan Citrícola), sin 

respuestas en la última década. 

Oportunidades

 

1‐  Habrá un boom de demanda de 

alimentos en esta década. 

Fundamentalmente en países 

emergentes (BRIC y otros) 

2‐  Los rubros que hagan un mejor 

uso de todos los factores 

(fundamentalmente agua) 

tienen un mejor 

posicionamiento relativo. 

3‐  Otros grupos de la fruticultura 

de exportación en Uruguay, 

podrían compartir una agenda 

común y los costos de llevarla 

adelante. 

 

Éxito 

Llevó a 

Fortaleza 

1‐ Presencia en 

mercados 

sofisticados 

(Europa) 

 

 

Cultura exportadora 

original, impulso de 

la Ley 13930. 

 

2‐ Se sorteo la 

crisis sanitaria 

del cancro. 

 

 

Flexibilidad táctica 

en protocolos. 

Reputación país. 

 

3‐ Reputación de 

citricultura se 

mantiene. 

Know how 

comercial 

 

 

Empresas 

integradas 

verticalmente.  

Trasmisión de la 

demanda final. 

 

4‐ Costo de 

producción 

total 

relativamente 

competitivo. 

 

 

País pequeño 

(costos logísticos), 

50% superficie con 

riego, buena 

disponibilidad agua. 

 

 

 

 

 

 

Éxitos y Fortalezas 

 

La  principal  fortaleza  del  sector  es  que  el  mismo  nació  en  el  país  con  una  vocación  clara  de 

exportación: esto impuso un estándar de exigencia muy grande desde el inicio. Cumplir adecuadamente con 

todos  los  pasos  necesarios  para  llegar  con  un  producto  perecedero  al  mercado  europeo,  sin  dudas 

demuestra  una  gran  madurez.  Si  bien  existieron  exportaciones  experimentales  ya  en  1932  (a  Amberes, 

Bélgica,  por  la  empresa  Solari),  la  década  del  30  y  40  fue  signada  en  Europa  por  la  guerra  y  este  flujo 

comercial  se  interrumpió.  Se  retomaría  a  finales  de  la  década  del  50  e  inicios  del  60  por  empresas 

nacionales,  y  ya  bien  entrada  la  década  del  60  por  empresas  citrícolas  de  inmigrantes  argelinos  que 

proponen un gran cambio en la citricultura del norte (fundamentalmente en Paysandú). El éxito evidente de 

esta fortaleza (cultura exportadora) es la presencia prácticamente ininterrumpida desde aquel momento en 

el mercado europeo, que tiene un estándar de calidad muy alto en sus demandas.  La ley 13930 de 1970 de 

creación  del  Plan  Citrícola  le  da  un  orden  y  un  nuevo  impulso  a  una  actividad  que  ya  traía  una  dinámica 

propia. Es decir, no es una ley que busca crear condiciones para un desarrollo que no existe (como podría ser 

la  ley  forestal)  sino  que  es  una  ley  que  llega  en  el  momento  justo  que  el  sector  está  mostrando  toda  su 

pujanza empresarial a través de la inversión. 

 

60 

 


Una segunda fortaleza se encuentra en la reputación internacional  que tiene el país en su conjunto y 

los  servicios  de  sanidad  vegetal  que  son  vistos  como  confiables.  En  el  marco  de  un  “fracaso”  en  los 

estratégico para controlar el ingreso de enfermedades clave (ejm: cancro) el sistema uruguayo encontró la 

flexibilidad  táctica  para  diseñar  protocolos  de  manejo  de  modo  de  poder  convivir  con  las  enfermedades, 

mitigando  los  problemas.  El  éxito  asociado  a  esta  fortaleza  (flexibilidad  táctica)  es  que  a  pesar  de  la  crisis 

sanitaria se consiguió mantener presencia en los mercados de Europa o que inclusive hoy en día sería posible 

pensar en el acceso a Estados Unidos, una vez superados algunos escollos residuales. Esta fortaleza es algo 

que está en el país en su conjunto, ya que un enfoque similar sobre cómo sortear los problemas sanitarios se 

observa en la producción animal

34

 

Una tercera fortaleza es que la exportación está concentrada en un conjunto de empresas integradas 

verticalmente  que  participan  “de  punta  a  punta”  en  todos  el  proceso.    Introducción  de  material  genético, 

multiplicación en viveros, producción en chacra, packing, industrialización, comercio internacional, acuerdos 

con clientes finales: esta es la agenda típica de un líder empresarial citrícola. ¿Cuál es la principal ventaja de 

esta  forma  de  organización

35

?  Que  este  tipo  de  empresa  reciben  muy  directamente  las  señales  de  los 

mercados  mundiales,  los  pueden  interpretar  sin  error  y  pueden  trasmitir  hacia  la  base  productiva  las 

mismas: difícilmente Uruguay esté lejos de entender cuales son  las tendencias en esos mercados y la mejor 

forma  de  prepararse  para  mejorar  la  inserción  del  país.  El  éxito  más  claro  de  esta  fortaleza  es  que  la 

citricultura  nacional,  en  su  conjunto,  tiene  una  muy  buena  reputación  comercial  y  tecnológica:  este  es  un 

activo intangible que hay que ver cómo se capitaliza. Produce lo que se denominan “derrames” hacia otras 

actividades (“spillovers”) tanto en el campo tecnológico como comercial. Los beneficiarios más directos de 

este proceso a nivel nacional, son los otros rubros frutícolas de exportación  quienes muchas veces toman a 

la citricultura como modelo (en sus aciertos y errores) en la medida que visualizan claramente que va “un 

paso  adelante”  abriendo  caminos.  A  nivel  de  Latinoamérica  varios  países  aprovechan  el  “know  how” 

generado en Uruguay, captando el mismo a través de la contratación de técnicos y consultores o haciendo 

alianzas  con  empresas  nacionales.  Todo  esto  es  valor  generado  por  el  rubro,  que  no  se  contabiliza 

correctamente si se mira solo la estadística de exportaciones o ventas al mercado interno. 

 

La cuarta fortaleza es que, en términos comparativos con otros países o regiones, el Uruguay tiene 

una buena base de producción y ventajas logísticas potenciales que le permiten tener un costo por unidad 

de  producción  relativamente  bajo  (que  se  puede  mejorar).    El  país  está  bien  localizado  para  el  ingreso 

contra‐estación  en  el  hemisferio  norte,  con  tierras  de  buena  calidad  para  el  cultivo  y  un  clima  que  tiene 

algunas  restricciones  pero  no  insalvables  (problema  de  heladas,  fundamentalmente).  Pero  en  la 

comparación internacional en donde más se destaca es en la disponibilidad de agua, tanto en la superficie 

como sub‐superficial: este es el elemento clave de competencia en el mundo de alimentos actual y futuro. Al 

ser un país pequeño la distancia entre los puntos de producción y los puertos es relativamente corta, lo que 

debería abaratar el flete.  Mirado en su conjunto y en la comparación internacional, esto debería producir un 

éxito  claro  en  cuanto  a  costos  competitivos  con  otras  regiones  del  mundo:  el  llevar  este  potencial  a  su 

máxima expresión es uno de los desafíos de futuro. 

 

 

 

 

 

 

 

                                                            

34

  Por ejemplo Uruguay tiene acceso a los mercados del NAFTA con carne in natura, a pesar de que se vacunan los bovinos contra la 

fiebre aftosa. Este privilegio no lo tienen países del porte de Brasil (líder mundial en exportación) o Argentina. Los servicios de 

sanidad animal de Uruguay son creíbles para las autoridades sanitarias internacionales. 

35

  La desventaja, como en toda actividad económica, es que la concentración en pocas empresas aumenta los riesgos, puede 

producir abuso de posición dominante (como marca la ley) y eventualmente no contribuir con la equidad. 

61 

 


 

 

Amenazas y Oportunidades y su relación con los Éxitos y Fortalezas  

 

Los  éxitos  del  sector,  cimentados  en  sus  fortalezas,  han  sido  erosionados  en  los  últimos  años 

llevando a una década de relativas pocas realizaciones (la última). Sin embargo en este momento se plantea 

un  punto  de  inflexión  orientados  al  2020:  o  el  sector  se  relanza,  retomando  su  camino  de  mejora 

incremental,  nueva  inversión  y  dinamización  o  definitivamente  irá  resignando  posiciones  frente  a  otros 

sectores de los Agronegocios con mayor capacidad de adaptación a un ambiente económico muy desafiante. 

 

La primera amenaza del sector es el alto nivel del endeudamiento y la concentración del mismo en 

empresas  claves  para  la  exportación  (y  el  proceso  todo).  Esta  no  es  una  situación  ajena  a  la  realidad 

agropecuaria del país que cíclicamente vio como muchos rubros ingresaron en situaciones de insolvencia de 

forma más o menos generalizada: ganadería, industria frigorífica, empresas arroceras, lechería, etc. Lo que 

quizás  constituye  una  excepción  (negativa  para  la  citricultura)  es  que  en  la  última  década  de  una  u  otra 

manera  todos  esos  rubros  (y  empresas)  fueron  encontrando  una  solución  frente  a  sus  acreedores 

recorriendo diversos caminos. Refinanciación con uso de bonos de gobierno

36

 , implementación de fondos 

sectoriales  específicos

37

  ,  integración  de  nuevos  socios  al  negocios  (con  pérdida  parcial  del  control)  o 

finalmente con la venta lisa y llana de la actividad lo que abrió el ingreso a nuevos actores económicos en 

estos rubros (del país o del exterior).  La citricultura no participó de este proceso y quedó con este problema 

sin  resolver,  lo  que  limita  seriamente  su  capacidad  de  ingresar  plenamente  a  un  nuevo  ciclo  virtuoso  de 

inversión‐aumento  de  productividad‐reducción  de  costos‐  mejora  de  la  rentabilidad  global.  Este  problema 

requiere un ataque inmediato por las empresas más afectadas: el tiempo no corregirá solo esta debilidad. 

 

Una segunda potencial amenaza para las fortalezas actuales, es la alta dependencia de Europa en un 

contexto en donde este continente está sufriendo una de las crisis más severas de las últimas décadas. La 

baja  diversificación  en  este  contexto  es  un  “talón  de  Aquiles”  de  la  citricultura  de  exportación  porque 

inevitablemente una menor disponibilidad de renta en los consumidores europeos (aumento del desempleo, 

caída del salario real) repercutirá en una menor demanda y en caída de precios (o al menos no aumento, al 

ritmo que crecen otros alimentos en otras regiones). Es decir al problema estructural de Europa (población 

que no crece, envejecimiento de la misma) se suma el problema coyuntural de la crisis que comenzó siendo 

financiera  y  ahora  se  ha  transformada  en  económica.  Buscar  nuevos  mercados  que  absorban  nuestros 

productos citrícolas debe ser una prioridad estratégica. 

 

La tercera gran amenaza es que lo que fueron fortalezas del sector en el pasado (trabajo integrado 

entre  empresas  y  con  instituciones,  aprendizaje  colectivo,  buena  reputación  sectorial  como  innovador  y 

exportador)  se  va  erosionando  en  la  medida  que  la  institucionalidad  citrícola  está  muy  debilitada.  El  Plan 

Citrícola  ha  perdido  su  apoyo  material  sustantivo  en  la  medida  que  no  hay  recursos  presupuestarios 

asignados para su funcionamiento y que no existe una unidad ejecutora específica del MGAP para este fin. 

Queda en funcionamiento, como fue comentado, la Comisión Honoraria Nacional del Plan Citrícola que aun 

mantiene cierta capacidad de convocatoria a los agentes del sector pero con discontinuidad en sus tareas y 

sin centralidad en su agenda. 

 

Estas  tres  amenazas,  por  citar  las  principales,  han  erosionado  las  fortalezas  y  lo  pueden  continuar 

haciendo en el futuro si no se toma un cambio de rumbo importante en el corto plazo. Todo depende de en 

qué  medida  hay  claridad  y  liderazgo  para  interpretar  correctamente  las  oportunidades  que  el  contexto 

actual plantea y la forma de ir organizando las tareas para conseguir logros concretos  que cambien el estado 

de situación actual. 

                                                            

36

 Comprados a precios por debajo de su valor nominal, por problemas circunstanciales en la cotización de los mismos. 

37

 Que básicamente descuentan un flujo de fondos futuro en las exportaciones. Estos fondos fueron muy atractivos para inversores 

institucionales por su buena relación rentabilidad‐riesgo. 

62 

 


 

En relación a las oportunidades la primera y más evidente es que la demanda por alimentos está en 

un nivel muy alto hoy en día y se prevé que siga aumentando en el horizonte relevante para esta consultoría 

(la próxima década).  En el mundo viven hoy más de 7 mil millones de personas, la población sigue creciendo 

fundamentalmente  en  Asia,  África  y  en  menor  medida  América  y  la  creciente  urbanización  hace  que  el 

balance  entre  oferta  y  demanda  de  alimentos  sea  cada  día  más  ajustado.  La  repercusión  en  precios  es 

inmediata. 

 

Los cítricos deben analizarse en su totalidad, por la amplia gama de productos que de este negocio 

pueden  obtenerse.  Frutas  para  consumo  fresco,  jugos  para  consumo  directo,  jugos  concentrados  para 

preparaciones,  aceites  esenciales,  subproductos  para  alimentación  animal,  entre  otros,  pueden  irse 

colocando en los distintos nichos de mercados.  Aquí la gama es muy amplia  y apunta a distintos estratos 

socio‐económicos: seguramente el consumo de jugo de naranja de una variedad común apunta a un estrato  

mientras  que  el  consumo  de  ciertas  variedades  muy  especiales  de  mandarina  apuntan  a  otro.    Las 

oportunidades habrá que analizarlas en el conjunto y es a él cuando nos referimos con la expresión “habrá 

una fuerte demanda por alimentos”. En particular los citrus tienen varios componentes de mucho valor hoy 

en  día:  el  agua  que  contienen,  los  aminoácidos  y  algunos  elementos  minerales  que  lo  definen  como  un 

producto  muy  saludable  prácticamente  sin  restricciones  para  su  consumo  (como  sí  pueden  tener  otros 

alimentos, por ejemplo los productos animales de elevado tenor graso). 

 

El    hecho  de  que  en  ese  boom  de  consumo  participen  muchos  países  de  los  denominados 

emergentes agrega una ventaja adicional: en general estos países son deficitarios en alimentos y no tienen 

instrumentadas  (como  Europa,  Japón  o  Estados  Unidos)  políticas  proteccionistas  que  obstaculicen  el 

comercio. Una vez establecidos los canales comerciales el intercambio se da con mayor fluidez que con otros 

destinos ya más maduros o “saturados” de productos. Hay que volver a destacar aquí que uno de esos países 

que está teniendo ese rápido crecimiento es Brasil: el PBI actual supera los 2 trillones de USD

38

 y se espera 

que  en  una  década  desplace  a  Alemania  en  el  quinto  lugar  del  ranking  mundial  en  cuanto  a  tamaño 

económico. 

 

Los grandes movimientos de capital en el mundo (fondos de inversión, fondos de pensiones, ahorros 

de gobiernos, etc) están realizando un movimiento muy claro para posicionarse en recursos naturales en los 

distintos  países.  Compra  de  tierra,  compra  de  agua,  compra  de  cadenas  de  suministros  de  alimentos 

completas con todo su know how incluido. Esto es así porque son activos sumamente valiosos debido a la 

crisis  que  sufrieron  sucesivamente  las  empresas  de  informática  (crisis  de  las  denominadas  “punto.com”  a 

inicios del 2000) y las empresas financieras (que comienzan en el 2008 con la caída de bancos en USA). Los 

alimentos tienen la demanda asegurada en la década y todos quieren que sus activos estén anclados allí. 

 

En segundo lugar hay que destacar un factor que está tomando una relevancia estratégica: el agua. 

Hace muchos años se sabe que las reservas de agua dulce no contaminada en el mundo están disminuyendo: 

los países que tienen riqueza hídrica pueden aprovecharla como palanca para el desarrollo. El petróleo, por 

ejemplo, tiene sustitutos posibles en el gas, la energía nuclear, eólica, hídrica, los bio‐combustibles y muchas 

otras variantes. Pero el agua, como recurso, no tiene sustituto posible y no es fácil palear su déficit al menos 

con  opciones  económicamente  viables.  Adicionalmente  el  denominado  “cambio  climático”  debido  al 

calentamiento global del planeta ha traído otra consecuencia importante sobre el régimen pluviométrico: su 

irregularidad.  En muchas regiones los registros promedios en períodos largos (un año o varios años) se han 

razonablemente mantenido: lo que no se ha mantenido es su distribución.  La variabilidad de las lluvias en 

períodos  de  un    año  ha  aumentado  considerablemente  por  lo  que  es  cada  vez  más  común  ver  períodos 

prolongados  de  escases  severa  de  agua  (de  2‐3  meses)  seguidos  por  períodos  de  pluviosidad  excesiva 

concentrada, que los suelos no pueden absorber (aguas que escurren rápidamente a arroyos, ríos o el mar).  

                                                            

38

  Se usa aquí la convención internacional para billones y trillones: un trillón equivale a mil billones y un billón equivale a mil 

millones.   

63 

 


En  este  contexto  el  riego  estructural  pasa  a  ser  la  única  alternativa  válida  para  intentar  estabilizar  la 

producción agropecuaria en ciertos niveles. En algunas zonas del país se puede realizar riego por gravedad, 

mientras que en otras debe ser por bombeo (con el consiguiente gasto de energía). ¿Qué producciones será 

más rentable regar? Naturalmente aquellas que ofrezcan la mejor relación costo‐beneficio para el sistema 

de  riego.  Los  cítricos,  por  su  alto  contenido  de  agua,  son  un  candidato  natural  a  emplear  riego  en  forma 

estructural  algo  que  está  planteado  desde  el  origen  en  los  proyectos  citrícolas  de  mayor  desarrollo 

tecnológico en el país. Como se dijo, aproximadamente la mitad de la superficie de cítricos está bajo riego. 

¿Por qué razón es una oportunidad para los cítricos? Internamente porque frente a otros rubros se puede 

posicionar  como  una  producción  que  hace  un  uso  más  eficiente  de  este  recurso  escaso.  Externamente, 

porque otros países estén sufriendo el mismo problema del cambio climático (y las sequías prolongadas) y 

no cuentan con la misma riqueza hídrica del Uruguay. 

 

Finalmente  una  tercera  oportunidad  que  se  quiere  destacar  es  la  dinámica  que  han  tomado  otras 

actividades de exportación de frutas de Uruguay. La conformación de Upefruy en el 2007

39

, organización que 

nuclea a exportadores de fruta, es una señal concreta y clara de esta oportunidad. El surgimiento con mucha 

intensidad  de  la  producción  de  arándanos  es  un  ejemplo  de  un  rubro  que  nace  con  orientación  casi 

exclusivamente exportadora (menos del 1% se destina al mercado interno).  Quizás sería interesante que se 

nuclearan  en  esta  iniciativa  los  exportadores  de  manzanas  y  otros  rubros  (duraznos,  peras,  etc)  para 

constituir una “escala mínima” eficiente para la resolución de diversos aspectos.  

 

Es  bastante  razonable  pensar  que  la  fruticultura  de  exportación  (toda  ella)  comparte  una  agenda 

común  de  intereses  de  largo  plazo  (imagen  país,  sanidad,  logística  de  puertos,  innovación  técnica, 

articulación de cadenas, etc). También es evidente que en el corto plazo existe la competencia por una serie 

de recursos (tierra, agua, mano de obra, programas públicos, etc).  Resolver inteligentemente el equilibrio 

competencia‐cooperación de las distintas actividades, es sin dudas uno de los mayores desafíos que tiene la 

institucionalidad  frutícola  por  delante:  en  un  contexto  de  recurso  públicos  limitados  no  debería  haber 

duplicaciones ni ineficiencias en el empleo de los mismos.  

 

Muchas soluciones a los problemas no están dentro del rubro sino en la integración entre ellos. Por 

ejemplo  la  posibilidad  de  darle  estabilidad  a  la  mano  de  obra  a  lo  largo  del  año  (algo  de  interés  de  los 

trabajadores  y  también  del  Ministerio  de  Trabajo)  puede  lograrse  combinando  actividades  zafrales  en 

períodos complementarios (ejm: cítricos, arándanos). Empresas que tienen ambas producciones ya emplean 

este modelo naturalmente: generalizarlo y darle soporte concentrando otros recursos públicos alrededor de 

ese modelo (ejm: vivienda, salud, apoyos locales) sin dudas dará más fortaleza a ambas cadenas. 

 

Como  cierre  de  este  punto  debe  recalcarse  un  elemento  muy  positivo  que  no  ha  sido 

suficientemente  explotado  por  la  citricultura:  la  voluntad  política  de  la  actual  administración  de  re‐lanzar 

este  y  otros  rubros  de  exportación.  La  citricultura  fue  priorizada  en  el  denominado  Gabinete  Productivo 

como  uno  de  los  sectores  estratégicos  a  impulsar.  Adicionalmente  la  máxima  autoridad  del  Ejecutivo  en 

temas agropecuarios (el ministro) impulsó firmemente un acuerdo interno dentro del MGAP para apuntalar 

el  tema  sanidad,  se  ha  mostrado  partidario  de  dar  apoyos  especiales  para  resolver  diversos  temas  que 

preocupan a los productores de menor escala (riego, nuevos materiales genéticos) y participa directamente 

en el diálogo con los sectores productivos

40

.   Es muy razonable pensar que si la citricultura de exportación, 

en  sus  empresas,  toma  un  rol  más  pro‐activo  de  intercambio  de  idas  con  el  Ejecutivo  pueda  ir  ocupando 

naturalmente  un  rol  clave  como  interlocutor  de  toda  la  fruticultura  de  exportación,  renovando  las 

expectativas sobre el desarrollo en Uruguay de estos rubros. 

 

 

                                                            

39

  Apoyada por el programa PACC/Diprode, oficina dependiente de la OPP (Presidencia de la República) 

40

  En los primeros 6 meses de gestión (marzo‐agosto) se registran varias reuniones de trabajo e intercambio con las empresas 

citrícolas para tratar diversos temas (endeudamiento, sanidad, apertura USA, otros). 

64 

 


 

 

4.3‐ Conclusiones para la propuesta estratégica 

 

La citricultura no ha cosechado éxitos relevantes en la última década, si comparada con el conjunto 

de los Agronegocios en el Uruguay o el país en su conjunto. Esto es más notorio aun en la segunda mitad de 

la  década.  Esto  contrasta  fuertemente  con  lo  sucedido  en  la  década  del  70  y la  primera  mitad  de  los  80

41

 

donde  el  sector  era  visto  como  dinámico,  innovador  y  con  gran  proyección  de  futuro.  Allí  estuvieron  los 

mayores éxitos y a partir de allí se ingresó primero en una etapa de meseta y luego de retroceso (absoluto y 

relativo)  que  hizo  temer  a  muchos  que  se  perdiera  el  capital  acumulado  en  tantos  años  (capital  físico, 

humano y de conocimientos). 

 

El  sector  presenta  en  el  pasado  reciente  una  serie  de  debilidades  que  ha  llevado  a  “fracasos”  o 

frustraciones en cuanto al desempeño de las empresas.  Importantes problemas sanitarios no bien resueltos, 

fuerte  endeudamiento  en  las  principales  empresas,  envejecimiento  de  los  materiales  productivos,  bajo 

progreso  técnico  en  relación  a  la  etapa  inicial,  pérdida  de  mano  de  obra  calificada,  desánimo  bastante 

generalizado  por  malos  resultados  económicos  y  pocas  expectativas  futuras.  Por  resumir  en  un  solo 

indicador, que dice mucho respecto a la inversión, la edad media de los montes productivos en Uruguay se 

puede estimar entre 25–27 años, lo que contrasta notablemente con uno de nuestros competidores que ha 

innovado e invertido en estos últimos 10 años (Sudáfrica, edad media de entre 14‐15 años). En este contexto 

no  es  de  extrañar  que  a  las  empresas  les  cueste  encontrar  los  recambios  necesarios  para  continuar  en  la 

actividad: no resulta atractivo para los integrantes de la “tercera generación”. 

 

Al mismo tiempo el sector aun mantiene ciertas fortalezas intactas, que sirven como plataforma para 

un  relanzamiento  o  rediseño  de  la  citricultura  en  el  país.  Reputación  y  cierta  flexibilidad  sanitaria  para 

resolver  algunos  protocolos,  presencia  en  mercados  sofisticados  (Europa),  empresas  integradas 

verticalmente que trasmiten directamente la demanda, integración parcial de pequeños productores a estas 

empresas  (que  se  puede  incrementar  sin  dificultad),  vocación  de  trabajo  colectivo  entre  instituciones  y 

empresas que recoge una tradición que no se interrumpió. 

 

En  la  medida  que  el  contexto  nacional  e  internacional  cambia  muy  rápidamente,  surgen  allí  tanto 

amenazas para la situación actual (si continua el aislamiento y la no respuesta a los desafíos) como buenas 

oportunidades si se saben capitalizar. A nivel político, el gobierno central (Gabinete Productivo) ha incluido 

el  sector  entre  aquellos  interesantes  desde  el  punto  de  vista  estratégico.  Esto  puede  ser  complementado 

con un enfoque local, fundamentalmente en los departamentos de Salto, Paysandú y San José de modo de 

buscar soluciones para temas específicos (ejm: mano de obra, capacitación, etc).  Este involucramiento muy 

directo de la administración ya ha producido algunos resultados concretos en un periodo breve de tiempo: 

acuerdo  de  saneamiento,  diálogo  por  el  tema  endeudamiento,  eventual  apertura  de  USA  para  cítricos, 

disposición para apoyar proyectos de fortalecimiento institucional (en forma competitiva, contra resultados) 

y otros. El sector, a través de sus empresas exportadoras, no debería desaprovechar esta oportunidad. 

 

A nivel mundial es evidente que existe cada día más interés de los grandes fondos de inversión por 

los alimentos: el financiamiento de estas actividades no debería ser un obstáculo mayor, en un mundo en 

donde las tasas de interés están en niveles mínimos. Súmese a esto la reputación internacional del país que 

hace  que  el  riesgo  país  continúe  bajando  y  se  define  un  escenario  muy  favorable  desde  el  punto  de  vista 

financiero.    Si  bien  hay  un  fuerte  endeudamiento  concentrado  en  pocas  empresas,  se  entiende  que  las 

mismas tendrán mejores condiciones para enfrentarlo en el futuro: sea manteniendo la totalidad del control 

patrimonial,  integrando  capitales  o  directamente  transfiriendo  la  propiedad  (si  es  su  voluntad).  Esto  ya  ha 

sucedido  en  otros  rubros  a  nivel  nacional

42

,  por  lo  que  se  debe  siempre  separar  lo  que  son  problemas  de 

                                                            

41

  Hasta la crisis de surgimiento del cancro cítrico. 

42

  Notoriamente en la carne vacuna. 

65 

 


ciertas empresas de lo que son problemas generales de todo un rubro. No es el caso de la citricultura hoy y 

seguramente no lo sea en el futuro, si se desarrolla una estrategia pro‐activa que ataque sus problemas. 

 

 

66 

 


5‐ El Plan Estratégico para la citricultura  

 

5.1‐ Lineamientos y agenda

 

 

 

Las  recomendaciones  que  se  presentarán  a  continuación  y  que  constituyen  el  núcleo  de  un  Plan 

Estratégico  para  la  citricultura  del  Uruguay,  no  deben  entenderse  como  un  proceso  lineal  que  surge 

simplemente del trabajo  de algunos meses de estos consultores. En primer lugar existieron valiosos trabajos 

previos  algunos  de  los  cuales  fueron  mencionados  anteriormente

43

.  En  segundo  lugar  estos  aportes 

ayudaron a los agentes relevantes de la citricultura a entender que una nueva oportunidad se abría para el 

rubro  y  que  era  pertinente  pensar  en  un  “relanzamiento”  o  “refundación”:  las  expectativas  comenzaron  a 

cambiar.  En  tercer  lugar  el  propio  desarrollo  de  este  trabajo  y  las  múltiples  acciones  y  reacciones  que 

provocó  tienen  una  influencia  decisiva  en  las  recomendaciones  que  se  realizan:  cuando  las  empresas  e 

instituciones  “destraban”  su  capacidad  de  propuesta  y  creación,  el  trabajo  del  consultor  es  más  el  de 

encauzar  un  proceso  que  el  de  originarlo.  La  propia  administración  del  MGAP  ha  ido  definiendo  (y 

corrigiendo) a lo largo del tiempo su visión de los distintos rubros, el rol de la agricultura familiar, la forma 

más  eficiente  de  cooperación  entre  el  sector  público  y  privado.  Las  recomendaciones  que  se  expresan  a 

continuación son una resultante de todas estas interacciones. 

 

El  objetivo  del  plan  que  aquí  se  presenta  es  ayudar  a  identificar  las  opciones  reales  que  tiene  la 

citricultura  ante  sí,  para  mejorar  su  posición  absoluta  y  relativa  en  los  próximos  10  años.  Se  espera  haber 

demostrado con claridad en lo expuesto anteriormente que la trayectoria actual de desarrollo no es positiva, 

que  se  están  desperdiciando  buenas  oportunidades  y  que  se  precisa  un  “golpe  de  timón”  para  facilitar  el 

relanzamiento de la misma como actividad productiva atractiva para las inversiones. 

 

El  enfoque  es  intencionalmente  pragmático,  ejecutivo,  parcial:  más  importante  que  desplegar  un 

conjunto amplio de ideas y soluciones posibles (especulativamente) es indicar un camino sencillo y factible 

de  ser  recorrido  en  el  corto  plazo  por  todos  los  agentes  interesados  en  el  rubro  (privados  y  públicos).    Es 

mucho  más  importante  trabajar  en  la  construcción  de  las  respuestas  (“…el  cómo”)  que  en  re‐discutir 

nuevamente    las  tareas  a  emprender  (“…el  qué”).    Mejor  sanidad,  mejores  materiales,  mayor  penetración 

exportadora, integración de los pequeños al circuito exportador, mejores condiciones para los trabajadores 

para  poder  retenerlos,  capacitación  en  todos  los  niveles,  innovación  y  desarrollo.  Los  “qué”  son  bastante 

claros y no merecen discusión: lo que hay que apuntalar es los “cómo”  o sea la mejor forma de secuenciar 

las tareas, de acotarlas para diseñar las soluciones, de coordinar los esfuerzos, de medir el desempeño para 

corregir, etc. 

 

Para  que  el  re‐lanzamiento  de  la  citricultura  sea  creíble  es  muy  importante  que  se  enfaticen  los 

elementos ejecutivos: deben haber programas con objetivos, calendarios, recursos, resultados esperados y 

evaluaciones.  El  sector  tiene  una  larga  experiencia  de  diálogo  e  intercambio  (propiciada  por  la  propia  ley 

13930)  pero  la  misma  se  ha  ido  desgastando  en  el  tiempo:  muchos  agentes  claves,  tanto  privados  como 

públicos,  entienden  poco  productiva  su  participación  en  una  dinámica  que  no  apunta  a  resultados.  Si  las 

instituciones  entran  en  esta  dinámica  “discursiva”  y  no  ejecutiva,  primero  se  debilitan  por  ausencias  de 

protagonistas  y  finalmente  se  vacían  de  contenidos:  no  representan  a  quien  dicen  representar.  El  plan 

estratégico y la institucionalidad que se proponga  debe tener  muy presente esta amenaza para no repetir 

errores. 

 

Dado  que  hay  múltiples  agentes  (empresas,  agremiaciones,  instituciones,  ejecutivo)    y  que  la 

competitividad  de  un  rubro  se  logra  atacando  muchos  temas  al  mismo  tiempo  (técnicos,  productivos, 

                                                            

43

  Un antecedente fundamental para este trabajo fue la consultoría de Ernesto Manchancoses, patrocinada por el 

programa PacPymes del MIEM. En lo organizativo  el denominado “Grupo Gestor del Cluster Citrícola”  ha cumplido un 

rol importante en el seguimiento de la agenda principal de interés del rubro (técnica, comercial, productiva). 

67 

 


sanitarios,  comerciales,  etc)  se  sugiere  dividir  la  agenda  a  abordar  más  o  menos  arbitrariamente  en  

grandes ejes temáticos: sanidad, investigación y desarrollo, sustentabilidad social, inserción internacional

Como  se  verá  en  el  punto  siguiente,  esta  división  tendrá  consecuencias  en  el  formato  organizacional 

propuesto. Esta división por temas (luego se discutirá como se integran), busca darle mayor ejecutividad a la 

búsqueda de soluciones, planteando aquellos grandes asuntos en los que se ha observado tendría sentido 

convocar “mesas” o “grupos de trabajo” para elaborar propuestas específicas y consensuar enfoques. Esto 

naturalmente no abarca la totalidad de los intereses: al seleccionar 4 se está indicando que estos consultores 

entienden  es  beneficioso  focalizar  para  tener  mayor  impacto.  Una  citricultura  sana,  dinámica,  pujante  irá 

naturalmente resolviendo otros temas asociados si resuelve correctamente estos temas mayores. 

 

Eje 1‐ Agenda de sanidad 

Nuclea  la  discusión  de  todas  las  iniciativas,  programas  y  proyectos  que  buscan  el  disponer  de  un 

material sano para la producción frutícola, así como cuidan de la innocuidad del producto para el consumo 

humano. 

 

Eje 2‐ Investigación y desarrollo 

Fundamentalmente en el producto (frutos), pero también en los procesos que apuntan a mejorar la 

productividad y  eficiencia en toda la cadena de suministro. Tiene un particular énfasis en los aspectos de 

calidad  y  su  evolución  según  la  inserción  internacional  del  país.  El  análisis  de  materiales  disponibles 

(introducción,  mejoramiento,  etc.)  es  otro  de  los  puntos  clave  a  abordar.  Se  orienta  a  coordinar  los 

programas de investigación y desarrollo, evitando duplicaciones y maximizando el impacto económico de los 

recursos (públicos y privados). Como “gran norte” busca la definición de un programa único de investigación 

y desarrollo para la fruticultura de exportación (con la citricultura como pieza fundamental). 

  

Eje 3‐ Sustentabilidad social 

Enfoca  su  acción  en  la  coordinación  de  recursos  públicos  y  privados  para  lograr  la  mayor  equidad 

posible en el desarrollo de la fruticultura de exportación. Por un lado analiza la inserción de la agricultura 

familiar en las cadenas exportadoras y las restricciones que hay que levantar para que esto suceda. Por otro 

evalúa  la  mejor  forma  de  coordinar  recursos  públicos  y  privados  para  mejorar  la  capacitación  y  las 

condiciones de trabajo de los asalariados que se vinculan con la cadena citrícola. En ambos puntos, se busca 

potenciar  los  recursos  del  gobierno  nacional  con  los  recursos  de  los  gobiernos  locales,  en  aquellos 

departamentos  en  donde  la  citricultura  tienen  una  mayor  expresión  (Salto,  Paysandú  y  en  menor  medida 

Canelones, San José). 

 

Eje 4‐  Inserción internacional 

Cuida aquellos aspectos que hacen al éxito de nuestro país como exportador de frutas. Apertura de 

mercados (requisitos sanitarios y de otro tipo), condiciones arancelarias, ingreso y consolidación, problemas 

logísticos  y  portuarios,  articulación  marca  (o  imagen)  país  con  las  marcas  de  empresas,  participación  en 

ferias mundiales,

 

etc. 

 

La propia definición de los ejes ayuda a identificar a quienes habría que nuclear para resolver qué 

temas. Si bien es útil periódicamente tener jornadas informativas donde todos los agentes se informen de 

todos los problemas (utilizando como apoyo una página web para seguimiento), es más productivo y eficaz 

restringir a los directamente involucrados la negociación concreta de los temas: solo quien está afectado 

directamente con un asunto tiene la motivación suficiente para darle seguimiento hasta encontrar una 

solución negociada al mismo. 

 

 

 

 

 

68 

 


5.2‐ Diseño organizacional 

 

El diseño organizacional propuesto parte de los siguientes principios rectores: 

 

a‐  Una  organización  tiene  que  tener  un  objetivo  claro,  entendible  por  todos  y  que  apunte  a  la 

búsqueda  de  logros  concretos.  En  una  sociedad  abierta  e  informada,  todo  está  bajo  evaluación 

permanente. 

 

b‐  Los recursos que se asignen tienen que estar en proporción con las tareas que se encomiendan: ni 

excesivos, ni escasos. Todas las acciones tienen que ser pasible de medición, evaluación, corrección y 

mejora. Esta “cultura” tiene que nacer con la organización misma: todo será evaluado. 

 

c‐  Dado  que  se  requiere  de  múltiples  agentes  para  resolver  los  temas,  la  agenda  debe  entenderse 

como  una  “negociación  en  búsqueda  de  acuerdos”.  Esto  contrasta  con  los  enfoques  de 

organizaciones meramente discursivas o reivindicativas: debe evitarse de todos modos este riesgo. 

Las  organizaciones  con  integración  mixta  (público‐privadas)  y  con  diferentes  estamentos  de  la 

producción son eso: espacios de negociación. Esta otra cultura (la de la buena negociación en base a 

intereses  y  no  en  base  a  posiciones  rígidas)  también  debe  formar  parte  desde  el  inicio  de  la 

organización. 

 

d‐  En  cada  estamento  o  nivel,  deben  participar  aquellos  que  efectivamente  pueden  contribuir  a  la 

solución:  cuantos  más  participantes  haya  mayor  el  riesgo  de  esterilidad  y  vaciamiento  de  las 

instituciones.  Los  ámbitos  grandes  sirven  para  recoger  iniciativas  y  validar  posiciones,  los  ámbitos 

reducidos para buscar acuerdos sustantivos y avanzar hacia metas objetivas y medibles. 

 

e‐  Quien mejor se organiza, tiene mayores chances de captar “recursos competitivos” de la sociedad 

(por proyecto). Una institucionalidad “competitiva” es deseable para los tiempos futuros: obliga 

orientarse a resultados que serán evaluables. La co‐financiación público‐privados es una señal clara 

de involucramiento de ambas partes (a veces se tiende a mal utilizar los subsidios plenos). 

 

f‐  Hay que definir claramente desde el inicio cuales son los roles de los agentes públicos y cuales los de 

los  agentes  privados.  En  la  medida  que  la  empresa  privada  está  presionada  por  resultados 

particulares  y  de  corto  plazo  y  que  quien  representa  al  sector  público  cuida  de  los  intereses 

generales (el bien común) y el largo plazo,  en general existen diferencias de enfoque. Negociar estas 

visiones  respetando  los  espacios  y  funciones  de  cada  uno,  es  otra  de  las  claves  del  éxito  (que  el 

privado  no  intente  diseñar  las  políticas  públicas,  y  que  el  sector  público  no  intente  dirigir  los 

negocios eligiendo a priori ganadores y perdedores). 

 

g‐  Los  buenos  marcos  legales  son  aquellos  que  encauzan  y  ordenan  una  vitalidad  ya  existente  en  el 

entramado institucional.  El intentar forzar desde la legislación sobre o sub‐ representando sectores, 

sentando  en  la  misma  mesa  a  aquellos  que  no  pueden  negociar  entre  sí  (por  falta  de  interés)  o 

estructurando  modelos  rígidos  de  trabajo  es  un  grave  error  que  no  armoniza  con  los  tiempos  que 

corren.  Cualquier cambio legal futuro para la fruticultura debería hacerse en forma parsimoniosa y 

con amplia consulta a aquellos que serán afectados por la ley.  

 

En relación a la conducción de los asuntos de la citricultura (y quizás futuramente de la fruticultura) 

se propone un sistema de tres niveles de modo de encauzar las decisiones y tareas: 

 

Nivel 1‐  Junta directiva (conducción política) 

Con  representación  política    del  Poder Ejecutivo  y  de  las  empresas.  Se  reúne  periódicamente  para 

trazar los lineamientos políticos, evaluar el desempeño en las distintas áreas, coordinar acciones. Es 

69 

 


un  ámbito  de  negociación  por  excelencia.  Tiene  equivalentes  en  el  resto  de  la  institucionalidad 

agropecuaria

44

 

Nivel 2‐ Mesas técnicas de trabajo (ejecutivas y operativas) 

Se propone la creación de una mesa técnica de trabajo para dar seguimiento a cada uno de los  

grandes  ejes  temáticos:  sanidad

45

,  investigación  y  desarrollo,  sustentabilidad  social,  inserción 

internacional. 

 

Cada una de estas mesas tiene candidatos naturales por su especialización, mientras otros deberán 

irse  definiendo  en  forma  flexible.  Simplemente  a  modo  de  ejemplo,  dado  que  esto  es  algo  que 

deberán resolver las autoridades y los agentes privados, se señalan candidatos naturales para cada 

mesa: 

 

Sanidad‐  DGSA/INASE/INIA/Viveros/Productores citrícolas/Empresas integradas 

 

I & D‐  INIA/UDELAR/LATU/IIBCE/Productores citrícolas/Empresas integradas 

 

Sustentabilidad Social‐  MGAP/MTSS/MIEM/INEFOP, Productores citrícolas, Empresas 

integradas/Trabajadores. UDELAR (Facultad de Ciencias Sociales y de Agronomía) 

 

Inserción internacional‐ MGAP/MRREE/Empresas exportadoras 

 

 

 

Nivel 3‐  Área de programas complementarios 

Desde  la  Junta  Directiva,  en  un  proceso  ordenado  y  dirigido,  se  podrán  activar  a  favor  de  la 

citricultura (o futuramente la fruticultura de exportación) de una serie de programas que giran en la 

órbita pública (tanto nacionales como internacionales). El mecanismo natural, aunque no exclusivo, 

seguramente  sea  recibir  la  propuesta  desde  las  mesas  técnicas  de  trabajo  (ejecutivas)  quien 

permanentemente está en contacto con las oportunidades de  financiamiento de las actividades.  A 

título  de  ejemplo,  sin  pretender  ser  exhaustivos  o  completos,    se  mencionan  un  conjunto  de 

programas que han involucrado a la citricultura (y fruticultura) de exportación  en los últimos años y 

que eventualmente puedan tener alguna proyección a futuro: 

 

Pacpymes‐ MIEM 

Apoyó la certificación de grupos de citricultores en el litoral norte en Buenas Prácticas Agrícolas. 

Apoyó la implantación en el LATU de un Observatorio Tecnológico y de Inteligencia Competitiva. 

Apoyó la contratación de consultorías para un rediseño organizativo de la citricultura 

 

Empretec‐BROU 

Apoyó la inserción internacional de pequeñas empresas exportadores, promoviendo participación en 

ferias y haciendo un trabajo de apoyo en la comercialización. 

 

PACC‐Diprode‐OPP 

Promovió la agrupación de productores frutícolas (fundamentalmente vinculados a los arándanos), 

apoyándolos para gestiones de ingreso con productos a USA. 

 

ANII‐Diversos programas 

Apoyó diversas iniciativas de programas de investigación y desarrollo. 

                                                            

44

   Existen juntas directivas con integración mixta de este tipo en el Inac, Inale, Inavi entre otros. 

45

  Un esbozo de esta organización está previsto en el denominado acuerdo de Sanidad. 

70 

 


 

MEVIR‐ 

Apoyó algunos programas concretos de soluciones habitacionales  

 

 

INEFOP. 

Promovió cursos de capacitación en varios puntos del país, focalizado en los principales 

departamentos que ocupan la mayor mano de obra, dedicada al citrus y otros rubros (arándanos, 

hoja caduca, vid). 

 

La lista de programas públicos que de una u otra manera han tenido relación con la citricultura (o 

fruticultura) es extensa. A esto habría que sumarle los programas y proyectos específicos del MGAP en sus 

diversas modalidades. Lo que aquí se propone es que exista una cierta “centralidad” o “visión de conjunto” 

desde la Junta Directiva de la nueva organización.  De este modo resulta mucho más simple buscar sinergias, 

detectar  duplicaciones  e  ineficiencias,  concentrar  recursos  para  tener  un  mayor  impacto.  Uno  de  los 

problemas detectados por los consultores, y validado en el taller, es la existencia de una gran cantidad de 

iniciativas inconexas entre si  que llevan a que prácticamente ningún analista consiga visualizar el conjunto: 

no se puede conducir bien un sector cuando no se tiene claridad sobre sus problemas, posibles soluciones y 

medios para atacarlos.  El gráfico 5.2.1, muestra esquemáticamente el diseño organizacional propuesto. 

 

 

71 

 


 

Gráfico 5.2.1‐  Diseño organizativo propuesto  para la conducción de la citricultura 

 

 

 

Mesa 

Inserción 

Internacional 

 

Programas 

de Apoyo 

Programas 

de Apoyo 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

El diseño propuesto se entiende tiene las siguientes virtudes: 

 

a‐  Se  logra  integrar  en  una  sola  “visión” el  conjunto  de  los  problemas  de  la  citricultura.  Desde  la 

Junta Directiva se tiene una perspectiva global de los problemas y los recursos disponibles para 

resolverlos. Se hacen visibles para todos, los programas de apoyo a la citricultura y la forma de 

optimizarlos.  Se  abre  un  proceso  de  aprendizaje  de  los  agentes,  algo  ya  observado  en 

instituciones similares de la agropecuaria uruguaya. 

b‐  Se  separa  la  conducción  política  (Junta  Directiva),  de  la  conducción  técnica  (Mesas)  dando 

especificidad  y  ejecutividad  a  cada  ámbito.  Se  evita  la  falta  de  foco  definiendo  con  claridad  la 

agenda en cada ámbito (qué decisiones, en qué plazos, con qué resultados, etc). 

c‐  Se  abre  la  posibilidad  de  una  institucionalidad  “competitiva”:  el  funcionamiento  central  (Junta 

Directiva)  requiere  muy  pocos  recursos  y  los  programas  y  proyectos  que  se  desarrollen  en  las 

Mesas  Técnicas,  deberán  competir  por  la  captación  de  fondos  (públicos‐privados)  contra 

resultados. Como se verá es una estructura de pocos costos fijos y de costos variables evaluables 

contra resultados. 

d‐  No  se  define  “a  priori”    la  dimensión  de  las  mesas,  su  volumen  de  actividad  ni  el  grado  de 

intensidad de su interacción con la Junta Directiva: es esta última la que establecerá la prioridad 

de  cada  tema,  la  cadencia  y  la  mejor  manera  de  tratarlo.  Se  evita  que  “las  circunstancias” 

impongan una agenda a la Junta Directiva (deslegitimándola y quitándole interés). 

e‐  Al  darle  una  representatividad  fuerte  a  la  Junta  Directiva  (del  Ejecutivo  y  las  empresas)  se 

refuerza  la  conducción  y  el  mando  del  proceso:  esto  es  clave  para  el  “enforcement”  posterior 

tanto  de  otros  estamentos  públicos,  como  de  las  propias  empresas  privadas.  Realmente  se 

negocia  y  acuerda,  sin  posibilidad  luego  de  que  la  propia  institucionalidad  conspire  contra  los 

acuerdos. 

f‐  El modelo es flexible en varios sentidos. En relación al balance político de la integración de los 

distintos  estamentos,  no  propone  nada  en  particular:  queda  en  manos  del  poder  político  y  su 

Mesa 

Sanidad 

Innocuidad 

Mesa 

Investigación 

Desarrollo 

Junta

Directiva 

Mesa 

Sustentabilidad 

 Social 

Programas 

de Apoyo 

Programas 

de Apoyo 

72 

 


acuerdo con los actores económicos y sociales. En relación a si  es solo la citricultura o se enfoca 

en la fruticultura de exportación, tampoco exige una definición a priori: podría inclusive tener un 

abordaje secuencial  (un período inicial solo de la citricultura y luego una ampliación en caso de 

buen  funcionamiento  de  esta  institucionalidad).  Finalmente  en  caso  de  que  algunas  de  sus 

partes  no  funcione  (alguna  mesa,  la  interacción  de  la  Junta  Directiva  con  los  programas  de 

apoyo,  etc.)  esto  no  compromete  a  la  estructura,  que  se  rediseña  rápidamente  enfocando 

nuevamente los objetivos (agenda). 

 

 

 

5.3‐ Acciones ejecutivas, recursos y cronogramas. 

 

Es  necesario  dejar  claro  aquí  que  una  cosa  es  el  modelo  al  que  se  aspira  llegar  (objetivo)  y  otra 

diferente  es  cómo  se  deberá  operar  en  la  etapa  de  transición  hacia  él.  En  la  medida  que  hay  que  tomar 

decisiones  rápidas,  por  la  situación  en  que  se  encuentra  el  sector  y  la  necesidad  de  acciones  efectivas 

inmediatas, existirá una cierta “tensión” entre lo deseable y lo posible, o entre el marco legal que ampara las 

acciones y lo que efectivamente se realiza (que en ocasiones desborda el marco legal). 

 

Adicionalmente  también  es  importante  señalar  que  el  Plan  Estratégico  implica  atacar 

simultáneamente  los  objetivos  finalistas  (mejor  sanidad,  mejores  mercados,  mayor  superficie  regada,  más 

capacitación  de  la  mano  de  obra,  renovación  de  materiales,  etc.)  y  los  objetivos  intermedios  (diseño 

institucional)    que  hacen  que  se  pueda  avanzar  más  rápido  en  la  construcción  de  una  mejor  plataforma 

competitiva para la citricultura. 

 

Acciones ejecutivas 

 

Acción 1‐  Establecimiento de una Junta Directiva (provisional) 

 

El sector tiene carencias de conducción y de “negociación”  efectiva entre los agentes privados, entre 

los  agentes  públicos  y  entre  los  públicos  y  privados.  Es  necesario  identificar  claramente  cómo  se  va  a 

conducir este proceso en el futuro inmediato: muchas decisiones están siendo tomadas en la actualidad, sin 

el  consiguiente  compromiso  global  de  los  líderes  sectoriales.  Del  mismo  modo  es  fundamental  que  el 

Ejecutivo  refuerce  su  compromiso  en  la  conducción  del  proceso.  En  la  medida  que  hay  que  actuar 

rápidamente se propone que esta Junta Directiva opere por un período provisorio corto (ejm: 1 año) hasta 

que se defina un marco legal definitivo para el trabajo en la citricultura

46

 

Acción  2‐  Establecimiento de las Mesas técnicas de trabajo 

 

Se propone la creación de 4 mesas de trabajo. Una de ellas ya tiene una propuesta de organización 

relativamente avanzada (Sanidad e Innocuidad) que quizás haya que complementar. En cuanto a las otras se 

pueden ir construyendo en la medida que sus funciones, objetivos y metas comienzan a quedar claras para 

la Junta Directiva. La mesa de Investigación y Desarrollo tiene antecedentes muy claros de funcionamiento y 

no debería ser compleja de constituir

47

. La de Inserción Internacional  tiene una oportunidad muy buena de 

lanzamiento con el análisis del eventual ingreso de los cítricos a los Estados Unidos (que marca una agenda 

clara). Quizás la más compleja y ambiciosa es la que ataca el problema de equidad y sustentabilidad social de 

la citricultura: no hay demasiados antecedentes en el país de integraciones como las que se proponen. 

 

                                                            

46

  Han existido recientemente convocatorias directas del Sr. Ministro de Agricultura al dialogo con empresas para temas claves 

(endeudamiento, sanidad, mercados). Los referentes sectoriales parecen estar claros y no debería ser un mayor impedimento. 

47

  La realización del Simposio de la Citricultura en Noviembre de 2010 podría ser el ámbito ideal para divulgar esta iniciativa. 

73 

 


Las mesas técnicas de trabajo deberían ser puestas en funcionamiento por la Junta Directiva, quien definiría 

su integración, cometidos, régimen de trabajo y expectativas de resultados para el período (ejm 1 año, que 

es lo que duraría la Junta Directiva provisional). 

 

Acción 3‐ Definición de la agenda inicial de trabajo de las Mesas  

 

La primera actividad de la Mesas técnicas de trabajo, una vez constituidas formalmente y establecida 

su  relación  con  la  Junta  Directiva,    será  elaborar  un  Plan  de  Trabajo  Anual.  Este  será  enviado  a  la  Junta 

Directiva para su aprobación e integración en el Plan de Acción de la Citricultura para el período. 

 

Acción 4‐  Definición de la agenda inicial de la Junta Directiva y del Plan de Acción 

 

La Junta Directiva deberá definir su forma de trabajo (objetivos, resultados esperados, periodicidad 

de reuniones, cómo trabajar con las mesas, etc.). El primer resultado tangible de este trabajo será aprobar 

un Plan de Acción para el período provisorio que incluya los planes de las Mesas técnicas y los específicos 

propios de la Junta Directiva. Este plan será enviado a las máximas autoridades del Ejecutivo, a efectos de su 

consideración y discusión. 

 

Acción 5‐ Convocatoria a Jornada de Planificación Estratégica para el período inicial 

 

Una vez establecida la Junta Directiva y las Mesas, definidos el Programa de Trabajo de estas últimas, 

elaborado el Plan de Acción de la Citricultura  (negociado con el Ejecutivo) se procederá a la realización de 

una  Jornada  de  Planificación  Estratégica  del  sector.    A  dicha  jornada  asistirán  los  3  niveles  de  la 

institucionalidad citrícola (Junta, Mesas, Programas de apoyo) y la conducción de la misma corresponderá a 

la Junta Directiva, con los apoyos que entienda conveniente. El liderazgo efectivo de la misma será puesto a 

prueba en este evento

48

 

 

Recursos 

 

Los recursos fundamentales son el personal técnico y ejecutivo del sector público y privado: el mayor 

costo,  es  el  “costo  de  oportunidad”  del  tiempo  de  las  personas.  Hacer  un  buen  uso  de  este  recurso 

orientándose a metas concretas es quizás la guía principal para este asunto: es muy común ver el mal uso 

(por  ineficacia)  de  fondos  públicos,  debido  a  la  falta  de  foco  en  las  acciones  de  promoción  de  sectores 

productivos o sociales. 

 

En este sentido el diseño propuesto busca optimizar el uso de este “recurso”: se integran en cada 

estamento quienes tienen realmente que estar para aportar informaciones, análisis u opiniones relevantes 

para la solución de un problema.  

 

En relación al soporte estrictamente económico para llevar adelante las acciones, se entiende que hay 

distintos niveles: 

 

•  Aportes públicos, presupuestarios 

 

La  Junta  Directiva,  para  ser  eficiente,  debe  tener  un  presidente  rentado.  En  la  medida  que  este  cargo 

responde  directamente  al  Ejecutivo  la  remuneración  y  beneficios  debe  corresponderse  con  la 

responsabilidad  que  se  asume  (ser  el  nexo  entre  el  sector  privado  y  el  ministro).  El  funcionamiento  de  la 

                                                            

48

  Esta jornada no representa, a priori, un desafío insalvable: en el Taller de Consulta estuvieron representados prácticamente todos 

los estamentos lográndose en pocas horas resultados muy importantes. Con mejor planificación y propuestas más específicas 

deberían alcanzarse fácilmente los resultados buscados. 

74 

 


Junta  requiere  un  soporte  básico  de  secretaria  para  un  mejor  aprovechamiento  del  tiempo  de  todos, 

particularmente de los representantes de las empresas del sector privado. Dado que se aspira que sean los 

responsables de las mismas los que integren la Junta Directiva (y no personas delegadas), es importante que 

este organismo funcione con el mismo nivel de modernidad que tienen las empresas. La secretaría técnica 

podría apoyar también el funcionamiento de las Mesas temáticas, con la debida coordinación. 

 

De  todos  modos  se  entiende  que  estos  “costos  fijos”  de  funcionamiento  son  muy  limitados  y 

plenamente justificados, a la luz de las tareas que tendrá este grupo de trabajo. En la medida que se vea la 

necesidad concreta de una estructura mayor (en el año inicial), fácilmente se puede incluir en la Rendición 

de Cuentas una partida específica para este fin. No debería ser una limitante mayor.  

 

•  Aportes públicos, programas 

 

Las  instituciones  públicas  que  participan  en  las  Mesas  técnicas  tienen  comprometidos  recurso 

(materiales  y  humanos)  para  llevar  adelante  las  distintas  tareas.  El  MGAP,  el  Inia,  el  LATU,  la  UDELAR,  el 

IIBCE  y  otros  potenciales  candidatos  a integrar  la  institucionalidad  ya  han  realizado,  y  seguirán  realizando, 

sus contribuciones en este sentido. 

 

Al  mismo  tiempo  se  ya  se  han  abierto  nuevas  opciones  de  programas  públicos  no  sectoriales  sino 

transversales  que  han  sido  usados,  y  pueden  ser  usados,  por  la  citricultura.    PacPymes,  Empretec,  PACC, 

Mevir, URUGUAY XXI son algunos de ellos. 

 

En el área de investigación e innovación existe una Agencia (ANII) que dispone de recursos para impulsar 

varios programas de interés de la citricultura. Algunos de ellos se generarán en las Mesas Técnicas (con aval 

de la Junta Directiva) y algún otro puede ser inclusive dirigido específicamente al desarrollo de capacidades 

en la propia Junta Directiva. Estos últimos podrían ser co‐financiados por el sector privado, lo que sería una 

forma  muy  interesante  de  mostrar  compromiso  con  el  resultado  final  esperado.  En  general  aquí  la  mayor 

restricción estará en la “consistencia y racionalidad” del apoyo solicitado y no tanto en la existencia o no de 

fondos (que se entiende existen). 

 

•  Otros aportes 

 

La búsqueda en forma más o menos creativa de recursos, es justamente una de las tareas de liderazgo 

que el sector debe demostrar. En el pasado organismo internacionales comprometieron importantes fondos 

en  relación  a  la  citricultura,  cuando  se  la  visualizaba  como  una  alternativa  válida  para  el  desarrollo  en 

nuestro  país.  Quizás  en  el  futuro  próximo  este  pueda  ser  un  desafío  a  plantearse,  con  un  enfoque  más 

integral  hacia  el  sector  buscando  construir  su  competitividad.    Para  un  organismo  internacional  es  más 

simple apoyar a un sector organizado, que ya vuelca recursos para su desarrollo y que está en movimiento 

por sus buenas expectativas. 

 

 

            

 

 

 

 

 

 

 

 

 

75 

 


 

Cronograma 

 

 

A continuación se propone un Cronograma tentativo, que sirva  como guía para la implementación 

del  presente  Plan  Estratégico.  Se  entiende  que  carece  de  utilidad  y  propósito  darle  una  formulación 

demasiado rígida a un plan que debe ser en primer lugar entendido, luego consensuado y finalmente puesto 

en práctica. Es recién cuando se definen con exactitud los interlocutores válidos, el objetivo del trabajo y los 

recursos cuando se puede establecer un plan preciso en el uso del tiempo. 

 

 

Estos  consultores  entienden  que  hay  dos  áreas  bien  definidas  que  ameritan  la  propuesta  de  un 

cronograma:  por  un  lado  aquella  que  ataca  la  organización  (institucionalidad)  de  la  citricultura,  por  otro 

aquella que define la agenda temática más global que será objeto de trabajo en las respectivas mesas. Para 

ambas  se  entendió  conveniente  proponer  un  cronograma  de  expectativas  (logros),  pero  con  horizonte 

temporal diferente. En lo organizacional (instituciones) se entiende que carece de valor exceder el período 

“provisorio” de un año: lo más difícil aquí será re‐encauzar la representación del sector y hacerla efectiva y 

potente (hay un notorio desgaste). En lo temático, se entiende que muchos de los logros sustantivos a los 

que  se  aspira  trascienden  largamente  el  período  de  1  año:  se  precisan    al  menos  2  años  para  observar 

cambios significativos para algunos de los asuntos. 

 

 

En  los  cuadros  5.3.1  y  5.3.2  se  presenta  el  cronograma  sugerido,  para  ambas  áreas,  que  es  luego 

discutido. 

 

 

76 

 


 

 

Cuadro 5.3.1‐  Cronograma sugerido para la puesta en funcionamiento de la institucionalidad citrícola 

 

Nº 

General 

Específico 

Mes 

Mes 

Mes 

Mes 

Mes 

Mes 

Mes 

Mes 

Mes 

Mes 

10 

Mes 

11 

Mes 

12 

Junta 

Directiva 

Conformación 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Plan de 

Trabajo 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Mesas 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Sanidad 

 

Conformación 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Plan de 

Trabajo 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Inserción 

Internacional 

 

Conformación 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Plan de 

Trabajo 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Sustentabilidad 

Social

 

Conformación 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Plan de 

Trabajo 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Investigación 

Desarrollo

 

Conformación 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Plan de 

Trabajo 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Jornada de 

Planificación 

Estratégica 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Discusión del Marco 

Legal 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Plan Año 2 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

77 

 


 

 

 

 

La  lógica  del  cronograma  es  simple:  primero  hay  que  constituir  los  grupos  con  sus  autoridades  y 

delegados, luego hay que establecer un plan de acción y finalmente hay que evaluar y proyectar el ejercicio 

siguiente. 

 

 

La “piedra angular” de un proceso que intenta ser “centrípeto” para solucionar el problema de falta 

de  coordinación  y  mal  uso  de  los  recursos  (por  dispersión  de  los  mismos)  es  la  constitución  de  una  Junta 

Directiva  con  poder  real  de  decisiones  y  representatividad  probada.  Esta  es  la  prioridad  en  el  mes  1  de 

puesta en funcionamiento del Plan Estratégico. 

 

 

Esta Junta tiene dos misiones inmediatas: la primera, poner en funcionamiento a las Mesas Técnicas 

de Apoyo, la segunda identificar su agenda complementaria (al trabajo de esas mesas). Algunas de las mesas 

ya tienen una cierta estructura informal: lo único que se propone aquí es ordenar un trabajo que ya existe. 

Otras precisarán un mayor esfuerzo de organización. Asimismo, la selección de los representantes para esas 

mesas  implican  distintos  desafíos:  en  algún  caso  es  natural  la  integración  (ejm:  Sanidad)  mientras  que  en 

otro habrá que evaluar la conveniencia de uno y otro modelo (ejm: Sustentabilidad social). 

 

 

Para las mesas que ya tienen un capital social acumulado,  ejercicios de trabajo conjunto o intereses 

claros y precisos (ejm: Sanidad e Inserción Internacional) se entiende que pueden constituirse y elaborar su 

Plan de Trabajo en poco tiempo, quizás un mes o menos. Para las otras dos se demandaría un poco más de 

tiempo  y  trabajo.  Como  la  propia  Junta  Directiva  estaría  comenzando  sus  tareas  (ajustando  rutinas)  se 

sugiere que no se lancen las 4 mesas al mismo tiempo sino en forma secuencial para poder darle a cada una 

su debida atención y la oportunidad a que preparen sus trabajos.  

 

 

El  Plan  de  Trabajo  de  la  Junta  Directiva  se  debe  presentar  en  el  mes  6  por  dos  razones:  primero 

porque debe integrar (recoger) los planes de trabajo de las Mesas Técnicas. Esta es la primera función de la 

Junta Directiva, coordinar, estimular y recoger los avances en las Mesas. La segunda razón es que solo luego 

de  definidas  las  áreas  de  competencias  de  las  Mesas  quedará  claro  cuál  es  la  denominada  Agenda 

Complementaria  de  la  Junta  Directiva,  es  decir  aquellos  temas  (o  enfoques  sobre  temas)  que  no  serán 

tomados en las mesas. 

 

 

Se  recomienda  fuertemente  que  a  mitad  de  ese  año,  se  realice  una  Jornada  de  Planificación 

Estratégica, con duración a determinar (1‐2 días). En la misma todos los sectores vinculados a la citricultura 

(Junta, Mesas, Programas) presentarían su visión y propuestas de trabajo. La experiencia puntual del Taller 

de  Consulta    realizada  nos  hace  pensar  que  el  sector  tiene  una  buena  capacidad  de  respuesta  para  estas 

instancias.  Alto  nivel  técnico,  capacidad  de  discusión  y  elaboración  de  consensos,  claridad  a  la  hora  de 

establecer metas y sus controles. Lo que se precisa es liderazgo y esas es la responsabilidad indelegable de la 

Junta Directiva. 

 

 

Finalmente  se  entiende  que  sobre  el  final  del  período  “provisorio”  de  un  año,  la  nueva 

institucionalidad  citrícola  estaría  en  condiciones  de  abordar  dos  puntos:  la  necesidad  de  un  nuevo  marco 

legal y la continuidad de acciones en los años siguientes. 

 

 

78 

 


 

 

Cuadro 5.3.2‐  Cronograma sugerido para el desarrollo de las áreas temáticas 

 

Nº 

General 

Específico 

Semestre 

Semestre 

Semestres 

Semestre 

Sanidad 

 

1‐  Liberación de Material Sano 

 

 

 

 

 

2‐  Regulación de Viveros 

 

 

 

 

 

3‐  Programa cuarentenarias 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Inserción 

Internacional 

1‐  Programa acceso a USA 

 

 

 

 

 

2‐  Estrategia de acceso y promoción 

consensuada 

 

 

 

 

 

3‐  Agenda fruticultura de exportación 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Sustentabilidad 

Social 

1‐  Programa apoyo a pequeños y medianos 

citricultores 

 

 

 

 

 

2‐  Nuevos modelos asociativos para la 

pequeña producción 

 

 

 

 

 

3‐  Plan integral de calidad de trabajo 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Investigación 

Desarrollo 

1‐  Diagnóstico y técnicas en HLB. Estudio 

básico poblaciones de Mosca de la fruta. 

 

 

 

 

 

2‐  Alineamiento de investigaciones a 

prioridades temáticas 

 

 

 

 

 

3‐  Plan integral coordinado de investigación 

en citricultura 

 

 

 

 

 

En relación al cronograma para la agenda temática (por área) el mismo quedará bien definido en las 

mesas  de  trabajo.  Sin  embargo  quizás  pueda  ser  útil  como  disparador  de  esas  discusiones  (para  ordenar) 

expresar lo que estos consultores entienden pueden ser “mojones” o “resultados concretos” que orienten el 

accionar de los distintos grupos. A modo de ejemplo, y según nuestra experiencia, también se indican plazos 

deseables  donde  avances  sustantivos  y  verificables  se  puedan  conseguir:  la  mejor  forma  de  cambiar  las 

expectativas de un sector económico es fijarse un camino de avance y poder recorrerlo por etapas. 

 

 

En  relación  a  Sanidad  está  claro  que  la  mayor  expectativa  del  sector  productor  está  en  la 

reconstrucción  de  un  Bloque  Fundacional  que  luego  pueda  liberal  material  sano.  Este  será  un  jalón 

fundamental de la nueva citricultura: hace muchos años que esto no existe en el país. Si se pudiera lograr 

esto en el período de 2 años, sería una señal inequívoca de la recuperación del potencial de crecimiento de 

la citricultura. Otras acciones y logros propuestos tienen que ver con temas puntuales (regulación de viveros, 

programa cuarentenarias) que han sido jerarquizados por los agentes en diversas instancias (entre ellas, el 

taller de consulta). 

 

 

En relación a inserción internacional la posibilidad  cierta de ingreso a los Estados Unidos  abre una 

oportunidad  muy  interesante  de  inaugurar  un  nuevo  estilo  de  trabajo  entre  el  sector  público  y  el  sector 

privado y entre las empresas exportadoras entre sí. Coordinar la forma, modo y momento de ingreso a este 

fundamental mercado es un desafío que se debe encarar en el primer semestre del Plan Estratégico. Si se 

diera un paso firme en esta dirección, rápidamente se podría establecer un método de trabajo o enfoque en 

cuanto al posicionamiento del país y sus empresas exportadoras. Esto incluye varios  puntos: compromisos 

en  cuanto  a  sanidad,  forma  de  encarar  el  acceso  y  la  negociación  de  acuerdos  comerciales  (cuotas, 

79 

 


aranceles, barreras no arancelarias, etc), y fundamentalmente la  promoción para el posicionamiento de la 

citricultura uruguaya en los grandes mercados. Por ejemplo, parecería que dadas las dimensiones del país y 

sus  empresas  tendría  mayor  lógica  la  presentación  en  ferias  internacionales  bajo  un  mismo  formato 

(“imagen país”). Esto es lo que hacen otros sectores de la actividad exportadora con éxito hasta el momento 

(ejm: las carnes). Finalmente como ya ha sido comentado, sería muy importante integrar a esta discusión a 

otros sectores exportadores frutícolas (arándanos, frutales de hoja caduca): son quienes más tienen a ganar 

con esta integración y pueden dar una escala económica mayor a muchos emprendimientos. 

 

 

En sustentabilidad social,  el mayor desafío será construir un enfoque consistente que abarque tanto 

a los pequeños y medianos citricultores como a los trabajadores. Esta es una experiencia novedosa, pero que 

tiene  varios  puntos  de  soporte:  los  recursos  públicos  son  finitos  y  hay  que  seleccionar  bien  adonde  se 

asignan, a veces no hay una gran distancia entre la micro‐empresa y el auto‐empleo, algunos trabajadores 

muy calificados pueden estar muy cerca de poder dar “el salto” y tener su propia fracción para cultivar (ejm: 

acuerdos con el INC). De todos modos si bien co‐existirían en un ámbito común, las agendas y prioridades 

son diferentes: claramente los productores ya constituidos como tales tienen necesidades inmediatas en el 

plano  de  la  producción  y  comercialización:  riego,  materiales  sanos,  nuevas  variedades,  mecanización,  etc. 

Asimismo los poderes públicos podrían estimular la asociación (en diversas formas) para facilitar los nuevos 

“contratos”  entre  el  sector  público  y  el  sector  privado:  el  apoyo  podría  estar  supeditado  a  una  forma  de 

organización que  permita el acompañamiento, monitoreo, mejora continua, capacitación, etc. 

 

 

En  el  caso  de  los  trabajadores  está  claro  que  una  prioridad  inmediata  es  buscar  soluciones  al 

problema  de  la  zafralidad.  La  integración  con  otras  actividades  de  la  fruticultura  (o  de  la  agropecuaria  en 

general)  involucrando  en  esto  a  los  ministerios  competentes  (MTSS,  MGAP)  forma  parte  de  la  base  de 

trabajo de este grupo. Lógicamente un plan integral de calidad abarca muchas más áreas: estabilidad es solo 

el comienzo. Salud e higiene en el trabajo, seguridad, formalización, capacitación técnica son todos aspectos 

complementarios que deberán ser abordados. 

 

 

Finalmente la mesa de investigación en citricultura tiene como principal desafío mantener una cierta 

diversidad en las investigaciones (que necesariamente implica cierta duplicación) pero enfocando el trabajo 

a  los  problemas  más  acuciantes  y  relevantes  desde  el  punto  de  vista  económico.  Esto  requiere  una  gran 

apertura  y  diálogo  permanente  entre  el  sector  productor  y  los  institutos:  construir  un  Plan  integral 

coordinado de investigación e innovación es una meta que se entiende lograble en el período de un año.  

 

5.4‐ Marco Legal y su reforma 

 

 

La ley vigente que ordena la institucionalidad en la citricultura es la Nº 13930‐ Plan de Mejoramiento 

y  Extensión  Citrícola,  promulgada  en  el  año  1970.  En  un  completo  y  complejo  articulado  (32  artículos) 

establece  como  principal  medida  ordenadora  la  creación  de  la  Comisión  Honoraria  Nacional  del  Plan 

Citrícola. 

 

 

No viene al caso hacer aquí una larga mención a la trayectoria histórica de esta comisión, desde su 

creación  pasando  por  su  momento  de  máxima  actividad  hasta  la  situación  presente:  claramente  en  la 

actualidad  el  nivel  de  funcionamiento  de  este  cuerpo,  sus  cometidos,  sus  resultados  distan  mucho  de  ser 

aquellos que el legislador previó. 

 

 

La  estructura  de  Diseño  Organizacional  propuesta  en  el  punto  5.2  tiene  algunas  áreas  de 

coincidencia con la ley y algunas en donde se deberían realizar modificaciones legales para tener una mayor 

adecuación de las normas con la operativa. La pregunta relevante aquí es qué se debe hacer primero o cómo 

secuenciar  los  procesos:  esperar  a  tener  una  nueva  ley  para  comenzar  a  trabajar  en  forma  diferente  o 

forzando  un  poco  el  marco  legal  actual  (que  de  todos  modos  en  lo  sustantivo  no  se  está  cumpliendo) 

innovando institucionalmente mientras se prepara una nueva ley. 

80 

 


 

 

El primer elemento clave de esta propuesta, es  reformular el mando de la citricultura: ese es el rol 

de la Junta Directiva. Este junta se aparta un poco en su composición de aquella propuesta para la CHNPC: 

básicamente  se  intenta  que  sea  más  ejecutiva  y  se  aligeran  algunas  representaciones  no  debidamente 

justificadas en el contexto actual (ejm: BROU). 

 

 

Un segundo elemento que también puede diferir con la ley, es que la experiencia de estas décadas 

ha  demostrado  que  lo  más  costoso  es  lograr  la  participación  de  los  líderes  empresariales:  su  costo  de 

oportunidad  es  muy  alto.  Para  no  vaciar  de  respaldo  político  a  estas  juntas,  hay  que  dotarlas  de  la 

infraestructura de trabajo suficiente para hacerlas atractivas por su eficiencia y los resultados prácticos que 

se logran. Esto quiere decir, hay que asignar suficientes recursos económicos y humanos y seleccionar muy 

bien  quien los utiliza. Como ya se comentó este es un costo fijo  mínimo:  la filosofía debería ser la de una 

institucionalidad “competitiva” y “flexible” que capte recursos de programas y se vaya evaluando conforme 

a las metas conseguidas. 

 

En  relación  al  funcionamiento  de  las  mesas  y  su  articulación,  la  ley  actual  no  pone  impedimentos 

mayores a este aspecto. Del mismo modo otras cooperaciones (ejm: INC) ya están previstos en la ley. 

 

En  donde  si  se  entiende  que  existen  restricciones  es  en  una  visión  más  amplia  de  la  fruticultura  de 

exportación.  Si se quisiera dar una participación plena a otros rubros de exportación frutícola, seguramente 

sea necesario reformular la ley 13930 para acompasar mejor esta realidad.  

 

En síntesis: dada la particular situación en que se encuentra el sector en donde se demandan acciones 

ejecutivas  inmediatas  (sanidad,  comercio  exterior,  variedad,  riego,  etc.)  no  parece  aconsejable  esperar  la 

aprobación de un nuevo marco legal con todo lo que ello implica (tiempos del Parlamento Nacional). Parece 

más  lógico,  adoptar  un  período  de  “transición”  o  especial  en  donde  en  forma  “ad  hoc”  se  trabaje  en  el 

régimen propuesto en el punto 5.2 y luego de un cierto período de maduración y evaluación (no inferior a 6 

meses) abocarse a la elaboración de una nueva ley para la citricultura (o fruticultura) en caso que se estime 

conveniente. 

 

Naturalmente en este período de transición pueden existir dudas o vacios legales. ¿Cómo se solucionan 

los  mismos?  En  la  medida  que  la  sustancia  del  problema  son  las  políticas  agropecuarias,  el  responsable 

último  de  las  mismas  es  el  Poder  Ejecutivo,  en  la  persona  del  Ministro  de  Ganadería,  Agricultura  y  Pesca. 

Esta circunstancia, o sea la necesidad de una supervisión fuerte inicial del ministro de todo el proceso en el 

período  de  transición,  lejos  de  ser  una  desventaja  puede  transformarse  en  una  fortaleza  del  sector.  En  la 

práctica se ha observado desde el comienzo de esta administración un seguimiento directo del ministro de la 

agenda de la citricultura (mercados, sanidad, endeudamiento, etc.). 

 

En  caso  de  que  adicionalmente  se  decida  proveer  a  la  estructura  institucional  de  un  soporte  mayor 

(recursos) existe la posibilidad de mensajes complementarios al presupuesto en ocasión de las denominadas 

Rendiciones de Cuentas anuales. 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

81 

 


 

 

Bibliografía 

 

 

Bruno, Y. 2006. “Cítricos: Situación y Perspectivas” 

 

CHNPC. Año 1987. Relevamiento Citrícola a Nivel Nacional. 

 

Citrus Growers´ Association of Southern Africa,  2010. “Annual Report”,  

 

Citrus Growers’ Association of Southern Africa, 2008. “Key Industry Statistics”  

 

DIEA .Primavera 2009. Encuesta Citrícola.  

 

DIEA, 1996. “Censo Nacional Citrícola” 

 

DIEA. Otoño 2010. “Encuesta Citrícola”.  

 

Gabinete Productivo. Noviembre 2009. “Cadena Citrícola, Presentación, análisis, diagnóstico y medidas”.  

 

INIA, Serie Técnica Nº 176. Año 2008. Censo Nacional Pequeños y Medianos Citricultores. 

 

INIA. Noviembre 2009.Programa de Mejora Sanitaria en Cítricos.  

 

Ley Nº 13.930. Diciembre 1970. Plan de Mejoramiento y Extensión Citrícola 

 

Manchancoses, E. 2009. “Propuesta de Plan Estratégico Citrícola Para Uruguay”. Clúster  Citrícola. PacPymes 

 

MGAP. Julio 2010. Citrus Exportaciones. 

 

Ortiz de Taranco, J.,  2001. “Historia de la Citricultura del Uruguay”. 

 

Paolino, C. &  Perera, M. Octubre 2008.  “La Pobreza Rural en Uruguay”. 

 

RIAC. Cuba, Febrero 2010. Taller Regional sobre Viveros de Cítricos. 

 

 SHAFFE Citrus Teleconference, 2010. “Minutes for the Freshfel” 

 

 

82 

 


 

Anexos  

 

83 

 


 

 

Anexo 1‐ Índice de siglas 

 

 

ANII.  Agencia Nacional de Innovación e Investigación. 

 

BID. Banco Interamericano de Desarrollo.  

 

BRIC. Brasil, Rusia, India, China.  

 

BROU. Banco de la República Oriental del Uruguay 

 

CHNPC. Comisión Honoraria Nacional del Plan Citrícola.  

 

DIEA. Dirección de Estadísticas Agropecuarias 

 

DIPRODE. Dirección de Proyectos de Desarrollo 

 

DGSA. Dirección General de Servicios Agrícolas 

 

IIBCE. Instituto de Investigaciones Clemente Estable 

 

INC. Instituto Nacional de Colonización. 

 

INIA. Instituto Nacional de Investigación Agropecuaria 

 

INEFOP. Instituto Nacional de Empleo y Formación Profesional 

 

OPP.  Oficina de Planeamiento y Presupuesto 

 

PACC. Programa de Competitividad de Conglomerados y Cadenas 

 

SCFFC. Sistema de certificación de frutas cítricas.  

 

UDELAR. Universidad de la República Oriental del Uruguay 

 

UPEFRUY‐ Unión de productores y exportadores Fruti hortícolas del Uruguay 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

84 

 


Anexo 2‐ Listado de actividades y agentes entrevistados 

 

En el desarrollo de la consultoría se realizaron las siguientes actividades (algunas secuenciales, otras en 

paralelo): 

 

a‐  Revisión de antecedentes documentales y estadísticas. 

 

Entrevistas en profundidad (de entre 2‐4 hs de duración) a agentes calificados del sector. Esto incluyó 

empresas, instituciones, gremiales y autoridades. En algunos casos se complementó la entrevista con visitas 

a chacras de producción y packing de procesamiento. En el caso de la visita a Salto, hubo una visita técnica a 

chacras y discusión con grupos de productores. 

 

b‐  Taller de consulta‐ Casi 50 expertos participaron en un Taller de Consulta, en donde en forma 

iterativa se fueron evaluando aspectos (hubo devoluciones en el medio). 

 

c‐  Entrevistas complementarias post taller, a efectos de sopesar algunos elementos particulares. Entre 

ellas se destacan dos entrevistas con el Sr. Ministros de Agricultura, Ing. Tabaré Aguerre. 

 

 

Entrevistas 

 

MGAP. Tabaré Aguerre 

FAO. Antonio Morales Mengual 

OPYPA. Carlos Paolino 

Milagro. Jorge Urtiaga 

Azucitrus. Carlos Fraschini‐.Carlos Arboleya 

Caputto. Jorge Caputto 

Sandupay. Pierre Darricarrere 

Forbel.  Guy Crouzet 

 Productores Citrícolas Unidos Del  Litoral Norte. Carlos Orihuela, Domingo Savio,Luis Savio, Adolfo 

Emmeneger e hijo ,  Guzmán Errea, Sergio Gabrieli, Antonio Papa, Juan Pablo Apati,Roberto Courdin,Ricardo 

Martínez. 

AGRISUR. Alegre Sassón, Julio Yaquinta, Guillermo Clement, Agustín Olascoaga, Miguel Grasso. 

De Souza. Alberto De Souza 

Naranjales Guarino. Washington Guarino 

DGSA. Inocencio Bertoni, Ariel Guagliachino 

INASE. Pedro Queheille, Cecilia Jones, Gabriel Fontan 

INIA. Enzo Benech‐ Fernando Rivas‐Fernando Carrau‐Leonardo Hespanhol 

Empretec. Carlos Colafranceschi 

PacPymes. Ruben Barbosa 

Red de Citrus‐UDELAR. Alfredo Gravina 

LATU. Jorge Silveira‐Mariela De Giuda‐Alejandra Torre 

Clemente Estable‐IIBCE. Mercedes Peyrou 

CHNPC. Joaquín Mangado 

INEFOP. Eduardo Arcaus 

SITRACITA. Héctor Piedra Buena 

 

 

 

 

 

85 

 


Consultas a Referentes  

 

Sr. Ian. Mc.Culloch 

Sr. Leopoldo Fernández 

Ing. Agr. Daiana Martín 

Ing. Agr. Elina Zefferino 

Ing. Agr. Inés Ares 

Ing. Agr. Jaques Borde 

Ing. Agr. Marta Bentancur 

Ing. Agr. Gastón Di Lorenzi 

Ing. Agr. Darío Saracho 

Ing. Agr. Andrea Pastore 

Ing. Agr. Mariana Espino 

Ing. Agr. Luís Bicio 

Ing. Agr. Beatriz Vignale 

Ing. Agr. Gonzalo Arocena 

Ing. Agr. Juan Carlos Codina 

Ing. Agr. Carla Leborgne 

Ing. Agr. Roberto Benia 

Ing. Agr. Héctor Zefferino 

Ing. Agr. Joana Lado 

Ing. Agr. Andrés Puppo 

Dr. Gabriel Calabuig 

Ing. Agr. Gabriela Asplanato 

Dr.Q.F Eduardo Dellacassa 

Ing.Agr. Alejandro Ferrari 

 

A todos ellos nuestro agradecimiento por su colaboración en las distintas etapas de este trabajo. Sin su 

colaboración el mismo no hubiera sido posible.

86 

 


 

Anexo 3‐ Formulario del Taller de Consulta a expertos 

 

“Plan Estratégico de la citricultura 2020” 

Taller de consulta 

Hotel Balmoral, 24 de junio de 2010 

 

Programa  

 

13.00‐13.15‐  Presentación de objetivos del taller 

 

13.15‐14.15‐ Sesión 1: visión del negocio y restricciones para su desarrollo (trabajo en 4 grupos) 

 

14.15‐15.15‐ Sesión 2: los desafíos técnicos (trabajo en 4 grupos, con rotación de participantes) 

 

15.15‐15.30‐ 

Coffee break

 

 

15.30‐16.00‐ Resultados preliminares Sesión 1‐2: comentarios (en plenario) 

 

16.00‐16.30‐ Sesión 3: institucionalidad (trabajo en 4 grupos, con rotación de participantes) 

 

16.30‐16.45‐ 

Coffee break

 

 

16.45‐17.00‐ Comentarios finales y clausura del taller (en plenario) 

 

Informaciones adicionales sobre los objetivos del Taller 

 

•  Se  espera  la  participación  de  un  grupo  profesional  cercano  a  las  30  personas.  Se  buscó  en  la  convocatoria 

tener la máxima representatividad de las empresas e instituciones que se relacionan con el rubro. Desde ya los 

consultores quieren agradecer  el tiempo dispensado a esta actividad. 

 

•  En  los  trabajos  en  grupos  (Sesiones  1,2,3)  se  recogerán  opiniones  y  valoraciones  a  través  de  formularios 

entregados al inicio del Taller. Se  busca que antes de plasmar la opinión o puntuación en el formulario exista 

una  mínima  fundamentación  para  enriquecer  la  visión  de  todos.  Para  un  buen  funcionamiento del  grupo,  y 

dado lo limitado del tiempo, se solicita que los participantes sean sintéticos en sus juicios. El coordinador del 

grupo velará por el cumplimiento de los horarios establecidos. 

 

•  Si bien el consenso sobre los temas es algo siempre deseable, no es algo que se pueda imponer: finalmente 

cada  participante  tiene  su  propia  visión  sobre  los  problemas  y  es  eso  lo  que  se  quiere  captar.  El  rol  de  la 

fundamentación no es para convencer a otros, o forzar consensos, sino simplemente para aportar elementos 

que quizás no son conocidos por todos. 

 

•  Si  bien  los  consultores  han  entrevistado  en  profundidad  a  la  mayoría  de  los  participantes  del  taller 

(personalmente o a sus empresas e instituciones), esta instancia pública tiene un valor adicional: los mayores 

avances en la construcción de capacidades institucionales se logran cuando a nivel público se pueden  recoger 

la  riqueza  de  los  razonamientos  y  análisis  que  se  hacen  en  ámbitos  más  reservados.  Esto  mejora  la 

comprensión colectiva de los problemas y hace más viable encontrar soluciones apropiadas. 

87 

 


 

SESION 1‐ Visión del negocio y Restricciones para su desarrollo 

 


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