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Sentencia T-350/14

(Bogotá D.C, junio 6)




Referencia: expediente T-4.204.621


Fallos de tutela objeto de revisión: Sentencia de única instancia del Juzgado Promiscuo Municipal de Suan, Atlántico, del 24 de octubre de 2013.


Accionante: Emiro Martínez Arévalo


Accionado: Concejo Municipal de Suan Atlántico


Magistrados de la Sala 2ª de Revisión: Mauricio González Cuervo, Luis Guillermo Guerrero Pérez y Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.


Magistrado Ponente: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO.




I. ANTECEDENTES.


1. La demanda de tutela.


1.1. Elementos:


1.1.1. Derechos fundamentales invocados. Participación ciudadana, petición, igualdad, vida y ambiente sano.


1.1.2. Conducta que causa la vulneración. La negativa por parte del Concejo Municipal de Suan, Atlántico, de adelantar un proceso de cabildo abierto.


1.1.3. Pretensión. Ordenar al Concejo Municipal de Suan, Atlántico, que establezca una fecha y hora precisa para llevar a cabo el cabildo abierto.


1.2. Fundamentos de la pretensión:


1.2.1. El accionante en su condición de Presidente de la Veeduría Ciudadana “Caribe Legal”, solicitó ante la Registraduría Municipal de Suan Atlántico información en relación con el número de apoyos o firmas de la ciudadanía que se requieren para solicitar la realización de un cabildo abierto en dicho municipio. En respuesta a lo anterior, la entidad señaló que se requiere el 5 x 1000 del censo electoral que para el caso de Suan, Atlántico, es un apoyo equivalente a 46 ciudadanos.


1.2.2. El accionante inició el proceso de recolección de firmas para que se realizara el cabildo abierto con el fin de discutir diferentes temas en relación con el medio ambiente y corrupción, particularmente, las decisiones, manejo y funcionamiento que se le ha dado al relleno sanitario, la laguna de oxidación y el matadero municipal.


1.2.3. El 15 de julio de 2013, el accionante presentó ante el Concejo Municipal de Suan la solicitud de convocatoria de un cabildo abierto acompañada por 500 firmas. El 12 de agosto de 2013 el Registrador Municipal certificó que 363 firmas eran válidas con lo cual se cumplía con el requisito del 5 por mil del censo electoral de Suan, Atlántico.


1.2.4. Mediante oficio del 27 de agosto de 2013, el Concejo Municipal negó la convocatoria o la realización del cabildo abierto. A su juicio este no podía llevarse a cabo por las siguientes razones: (i) si bien la solicitud se radicó en la Corporación antes de que se iniciara el periodo de sesiones de agosto, la certificación de la Registraduría fue recibida días después del mencionado inicio, con lo cual no se satisface con la obligación de prestar la solicitud quince días antes del inicio de sesiones, (ii) lo que se pretende discutir no corresponde a temas propios de la naturaleza de este mecanismo de participación ciudadana, en tanto los “temas propuestos para que sean objeto de deliberación, ya son ventilados en causas litigiosas que se surten en instancias judiciales”1, y (iii) algunas de las firmas fueron recolectadas sin otorgar plena información a los ciudadanos.


2. Respuesta del accionado.


2.1. Concejo Municipal de Suan, Atlántico.


A través del Presidente del Concejo, se solicitó negar el amparo de los derechos alegados. Señaló que no existe material probatorio suficiente que demuestra una eventual violación de los derechos a la igualdad, ambiente sano y participación ciudadana. Reiteró que el accionante a pesar de presentar la solicitud el 15 de julio de 2013, es decir con quince días de anticipación al inicio de sesiones, la certificación de la Registraduría Municipal sólo es recibida en el Concejo el día 13 de agosto del mismo año. A su juicio “el término de quince días debe ser contado a partir del proceso de acreditación o verificación entregado por el representante del órgano electoral en nivel municipal”2.


Por su parte, señaló que no se vulneró el derecho de petición en tanto se le otorgó una respuesta a tiempo y de fondo al requerimiento del ahora accionante.


3. Decisiones judiciales objeto de revisión:


3.1. Sentencia de única instancia del Juzgado Promiscuo Municipal de Suan, Atlántico del 24 de octubre de 2013.

Negó el amparo solicitado. A juicio del despacho judicial el accionante se limitó a señalar la ocurrencia de unos hechos fácticos en relación con realización del cabildo abierto sin fundamentar o argumentar específicamente en qué consistió la supuesta vulneración de sus derechos fundamentales.


Así mismo, señala que el hecho de que la certificación de la Registraduría Municipal sólo hubiese llegado al Concejo Municipal el 13 de agosto de 2013, demuestra que no se cumplieron con los requisitos señalados por la Ley para solicitar un cabildo abierto, en tanto no se satisfacía con la necesidad de presentarla con quince días de anticipación a la fecha de iniciación del periodo de sesiones.


4. Pruebas decretadas en sede de revisión.


Mediante auto del 8 de abril de 2014, el magistrado sustanciador haciendo uso de las facultades establecidas en el artículo 57 del Acuerdo 05 de 1992, ordenó al Concejo Municipal de Suan, Atlántico, para que en el término de 2 días informara si ya se había llevado a cabo el cabildo abierto solicitado por el señor Emiro Martínez Arévalo, en calidad de Presidente de la Veeduría Ciudadana “Caribe Legal”.


Transcurrido el término mencionado no allegó ninguna comunicación por parte del mencionado Concejo Municipal3.


II. CONSIDERACIONES.


1. Competencia.


La Corte Constitucional es competente para revisar la decisión judicial mencionada, con base en la Constitución Política -artículos 86 y 241.9- y lo desarrollado en el Decreto 2591 de 1991 -artículos 31 a 36-4.


2. Procedencia de la demanda de tutela.


2.1. Alegación de un derecho fundamental. En el caso bajo estudio se analiza la posible vulneración al derecho fundamental a la participación, conformación, ejercicio y control del poder político.

2.2. Legitimación por activa. La tutela fue presentada por el ciudadano Emiro Martínez Arévalo, en su condición de Presidente de la Veeduría Ciudadana “Caribe legal”5, quien es la institución que llevó a cabo el proceso de recolección de firmas y solicitó la realización del cabildo abierto ante el Concejo Municipal.


2.3. Legitimación por pasiva. La acción de tutela fue presentada contra el Concejo Municipal de Suan, Atlántico quien fue la entidad pública que negó la realización del cabildo abierto6.


2.4. Inmediatez. Mediante comunicación de fecha 27 de agosto de 2013, el Concejo Municipal de Suan informó la negativa para la realización del cabildo abierto. La acción de tutela fue presentada el 20 de septiembre del mismo año7, con lo cual la Sala encuentra que se cumple con el requisito de inmediatez.


2.5. Subsidiariedad. El derecho a formar parte en las diferentes formas de participación democrática es un derecho fundamental establecido en el artículo 40 de la Constitución Política de 1991, el cual no cuenta con otro mecanismo judicial para obligar su garantía y efectividad. De esta manera, se cumple con el requisito de subsidiariedad.


3. Problema jurídico constitucional.


¿Vulneró el Concejo Municipal de Suan, Atlántico, el derecho a participar en la conformación, ejercicio y control de poder público al negar la realización de un cabildo abierto a pesar de que la solicitud se realizó con quince de días de anticipación pero la certificación de las firmas o apoyos ciudadanos por parte de la Registraduría Municipal sólo fue allegada una vez iniciado el periodo ordinario de sesiones?


4. La vulneración al derecho a participar en la conformación, ejercicio y control político ante la negativa del Concejo Municipal de Suan, Atlántico de adelantar un proceso de cabildo abierto. (Cargo).


4.1. Derecho Fundamental a la Participación en la conformación, ejercicio y control político. Modelo de Democracia Participativa.


La promulgación de la Constitución de 1991 implicó el reconocimiento de que la soberanía reside en el pueblo y constituye un eje axial de la Carta Política. Esta consagración identifica a las democracias participativas en las cuales se crean y habilitan “instituciones y procedimientos que permiten que esa voluntad soberana se exprese, de forma libre e inequívoca, con el fin de determinar la conformación de esos poderes [públicos]”8. En igual sentido la jurisprudencia constitucional ha señalado que resulta de la esencia de la democracia participativa que las decisiones que adoptan las diferentes instituciones públicas, solo es legítima cuando ha estado precedida de un proceso deliberativo, en que los interesados en las medidas correspondientes logran espacios concretos y efectivos de participación”9.

Frente a la concepción de la democracia participativa que caracteriza el sistema de la Constitución de 1991, esta Corporación ha afirmado:


“La democracia participativa y pluralista otorga identidad al actual modelo constitucional.  En contraposición con la Constitución de 1886, que basada en el concepto demoliberal clásico, circunscribía el ejercicio de la actividad política de los ciudadanos al sufragio universal y libre, la democracia constitucional contemporánea prevé un cambio cualitativo sobre este tópico, el cual (i) amplía las modalidades de participación democrática en instancias que van más allá que la elección representativa; y (ii) supera la concepción individualista, a través de la previsión de fórmulas que reconocen el pluralismo político, entendido como la necesidad de incorporar al debate democrático las diferentes tendencias ideológicas existentes en la sociedad, al igual que las distintas vertientes de identidad social y comunitaria, entre ellas las derivadas de perspectivas de género, minorías étnicas, juventudes, etc.”10.


El artículo 2º de la Constitución expresamente señala como un fin del Estado la necesidad de “facilitar la participación de todos en las decisiones que los afecta y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación”. Es así como la participación de los ciudadanos no solo se limita a procesos electorales sino adicionalmente, se debe garantizar su intervención en aquellas decisiones de gestión pública que incidan en sus vidas o en el rumbo del Estado. De esta manera, el sistema democrático colombiano va más allá de los espacios representativos y promueve la realización de mecanismos deliberatorios e incluso de decisión más directos, pluralistas e igualitarios.En la democracia participativa no sólo se valora más al ciudadano sino que, en razón a ello, el sistema político puede alcanzar mayores niveles de eficiencia. Un Estado en el que los ciudadanos cuentan con el derecho de tomar parte de forma directa en las decisiones a adoptar, de controlar los poderes públicos, de calificar los resultados obtenidos para exigir responsabilidad política, es un Estado en el que probablemente se logrará satisfacer en más alto grado las necesidades de sus asociados”11.


La Corte Constitucional a través de la sentencia C- 089 de 1994, en la cual llevó a cabo la revisión automática del proyecto de Ley Estatutaria por la cual se dicta el Estatuto Básico de los partidos y movimientos políticos, se dictan normas sobre su financiación y la de las campañas electorales y se dictan otras disposiciones”, explicó los elementos del principio democrático de la siguiente manera:


La que el principio democrático que la Carta prohija es a la vez universal y expansivo. Se dice que es universal en la medida en que compromete variados escenarios, procesos y lugares tanto públicos como privados y también porque la noción de política que lo sustenta se nutre de todo lo que vitalmente pueda interesar a la persona, a la comunidad y al estado y sea por tanto susceptible de afectar la distribución, control y asignación de poder social. El principio democrático es expansivo pues su dinámica lejos de ignorar el conflicto social lo encauza a partir del respeto y constante reivindicación de un mínimo de democracia política y social que, de conformidad con su ideario, ha de ampliarse progresivamente conquistando nuevos ámbitos y profundizando permanentemente su vigencia, lo que demanda por parte de los principales actores públicos y privados un denodado esfuerzo para su efectiva construcción.


Así entonces, la soberanía popular y la participación directa busca generar espacios que permitan la formación de ciudadanos más comprometidos con las decisiones públicas, críticos y analíticos de los procesos gubernamentales y especialmente, dentro de un ámbito de igualdad y de respeto por la pluralidad.


La democracia participativa encuentra sustento constitucional en diferentes normas más allá de los ya mencionados artículos 1º, 2º y 3º de la Carta Política. El derecho a la participación fue reconocido como fundamental a partir del artículo 40 superior. Así entonces, se previó la posibilidad de los ciudadanos de hacerse partícipes a través del voto, pero también se permitió que hicieran parte de todos los mecanismos de participación democrática (artículo 103), constituir partidos, movimientos o agrupaciones políticas, revocar el mandato de los elegidos, tener iniciativa legislativa (artículos 154 y 375), acceder a cargos públicos e interponer acciones judiciales en defensa de la Constitución y la Ley (artículo 242).


Sin embargo, la consagración de este derecho como fundamental, “no significa que no existan límites para su ejercicio. Por ejemplo, la Corte ha señalado que en algunas oportunidades el Estado cuenta con la facultad de regular el derecho a la participación política cuando ello es necesario para garantizar la imparcialidad que debe imperar en todas las actuaciones de los poderes públicos”12.


Los mecanismos de participación democrática a los que se ha hecho referencia se encuentran señalados en el artículo 103 constitucional siendo estos (i) el voto, (ii) el plebiscito13, (iii) el referendo14, (iv) la consulta popular15, (v) el cabildo abierto16, (vi) la iniciativa legislativa17 y (vii) la revocatoria del mandato18. La jurisprudencia constitucional ha expresado que dichos mecanismos incluyen tanto participación directa como indirecta. En el primero de ellos se encuentran el plebiscito, el referendo y la consulta popular en donde los ciudadanos son convocados para decidir sobre la aprobación o no de una determinada decisión gubernamental o norma jurídica. Por su parte, se consagra la participación indirecta en los asuntos públicos a través de la elección de los funcionarios para cargos unipersonales, miembros de corporaciones colegiadas y/o la iniciativa legislativa.


Así mismo, esta Corporación mediante la sentencia C-180 de 1994 en la cual se revisó la constitucionalidad del entonces proyecto de Ley Estatutaria, hoy Ley 134 de 1994, señaló que la garantía y efectividad del derecho a la participación pretende: a) realizar el ideal del estado democrático de derecho, de permitir el acceso de todo ciudadano a los procesos de toma de decisiones políticas; b) permitir el ejercicio de un control político, moral y jurídico de los electores por parte de los elegidos, sin intermediarios, con lo que se sanciona eficazmente la corrupción administrativa y el uso del poder en interés particular; c) hacer posible la construcción de un sistema político abierto y libre, donde el ciudadano tenga canales efectivos de expresión, que no excedan los límites de lo razonable y, d) propender por la solución de conflictos entre los órganos del poder público, acudiendo a la instancia política del electorado”19.



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