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Republica de costa rica respuesta al cuestionario mesicic / oea – 2da ronda noviembre de 2006

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REPUBLICA DE COSTA RICA

RESPUESTA AL CUESTIONARIO MESICIC / OEA – 2da RONDA

NOVIEMBRE DE 2006






CUESTIONARIO
EN RELACIÓN CON LAS DISPOSICIONES DE LA CONVENCIÓN INTERAMERICANA CONTRA LA CORRUPCIÓN SELECCIONADAS EN LA SEGUNDA RONDA Y PARA EL SEGUIMIENTO DE LAS RECOMENDACIONES FORMULADAS EN LA PRIMERA RONDA




La República de Costa Rica suscribe e incorpora al Derecho Interno la Convención Interamericana contra la Corrupción, mediante Ley Nº 7670 del 17 de abril de 1997, adquiriendo el compromiso de crear, mantener y fortalecer los mecanismos necesarios para prevenir, detectar, sancionar y erradicar la corrupción, en razón de ello y en atención a lo dispuesto en los artículo 25 y 28 del Reglamento del Comité de Expertos, a continuación se presenta la respuesta de Costa Rica al cuestionario sobre la implementación de las disposiciones del Artículo III, párrafo 5 y 8 y Artículo VI de la Convención, disposiciones seleccionadas para su análisis en la segunda ronda.

Se adjunta además un informe de avances registrados en la implementación de las recomendaciones formuladas por el Comité, en el informe nacional en la primera ronda de análisis.


SECCIÓN I


Preguntas en relación con la implementación de las disposiciones de la Convención seleccionadas para ser analizadas en la Segunda Ronda

CAPÍTULO PRIMERO

Sistemas para la contratación de Funcionarios Públicos y para la Adquisición de Bienes y Servicios por parte del Estado (Artículo III, párrafo 5 de la Convención)

1. Sistemas para la contratación de funcionarios públicos.

a) ¿Existen en su país normas y/u otras medidas que establezcan sistemas para la contratación de funcionarios públicos? En caso afirmativo, describa brevemente los principales sistemas, señalando sus características y principios y relacione y adjunte copia de las disposiciones y documentos en los que estén previstos.

Describa también cómo los anteriores sistemas aseguran en su país la publicidad, equidad y eficiencia.


Como nota introductoria conviene mencionar que en el sitio www.pgr.go.cr, accediendo a la opción SCIJ (SINALEVI) se ingresa al Sistema Costarricense de Información Jurídica, en el cual puede ser consultada toda la normativa y pronunciamientos que se citan a lo largo del presente informe. Igualmente, en la página www.cgr.go.cr, puede consultarse tanto la normativa como todos los demás documentos relevantes emitidos por la Contraloría General de la República.


Pasando a los aspectos de fondo, tenemos que en la República de Costa Rica existen diversos sistemas para la contratación de funcionarios públicos. Sobre el particular, conviene empezar citando el artículo 11 de la Constitución Política1, que a la letra dispone:


Artículo 11.-Los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad. Están obligados a cumplir los deberes que la ley les impone y no pueden arrogarse facultades no concedidas en ella. Deben prestar juramento de observar y cumplir esta Constitución y las leyes. La acción para exigirles la responsabilidad penal por sus actos es pública. La Administración Pública en sentido amplio, estará sometida a un procedimiento de evaluación de resultados y rendición de cuentas, con la consecuente responsabilidad personal para los funcionarios en el cumplimiento de sus deberes. La ley señalará los medios para que este control de resultados y rendición de cuentas opere como un sistema que cubra todas las instituciones públicas.

(Así reformado por Ley N° 8003 del 8 de junio del 2000) “


Además, la misma Carta Fundamental, en su Título XV denominado Servicio Civil, contiene dos normas de especial relevancia que conforman la base de todo el sistema de contratación de funcionarios públicos, a saber, los numerales 191 y 192, que establecen lo siguiente:


ARTÍCULO 191.- Un estatuto de servicio civil regulará las relaciones entre el Estado y los servidores públicos, con el propósito de garantizar la eficiencia de la administración.”


ARTÍCULO 192.- Con las excepciones que esta Constitución y el estatuto de servicio civil determinen, los servidores públicos serán nombrados a base de idoneidad comprobada y sólo podrán ser removidos por las causales de despido justificado que exprese la legislación de trabajo, o en el caso de reducción forzosa de servicios, ya sea por falta de fondos o para conseguir una mejor organización de los mismos.”


Teniendo claro lo anterior, debemos destacar que tanto el respeto de estos derechos constitucionales de los servidores como la escogencia a base de idoneidad comprobada y méritos constituyen reglas de acatamiento obligatorio para todos los sistemas de contratación de funcionarios públicos.


  • Definiciones de servidor público.


En el año 2004 la Asamblea Legislativa promulgó la Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, Ley N° 8422 del 6 de octubre del 2004.


Esta ley amplió la definición de servidor público que se había manejado hasta ese momento, y que estaba contemplada en la Ley General de la Administración Pública, Ley N° 6227 del 2 de mayo de 1978, en los siguientes términos:


Artículo 111.-

1. Es servidor público la persona que presta servicios a la Administración o a nombre y por cuenta de ésta, como parte de su organización, en virtud de un acto válido y eficaz de investidura, con entera independencia del carácter imperativo, representativo, remunerado, permanente o público de la actividad respectiva.

2. A este efecto considéranse equivalentes los términos "funcionario público", "servidor público", "empleado público", "encargado de servicio público" y demás similares, y el régimen de sus relaciones será el mismo para todos, salvo que la naturaleza de la situación indique lo contrario.

3. No se consideran servidores públicos los empleados de empresas o servicios económicos del Estado encargados de gestiones sometidas al derecho común.”


La Ley Contra la Corrupción recientemente vino a definir –para efectos de la aplicación de dicha normativa- el concepto de servidor público de la siguiente forma:


Artículo 2º—Servidor público. Para los efectos de esta Ley, se considerará servidor público toda persona que presta sus servicios en los órganos y en los entes de la Administración Pública, estatal y no estatal, a nombre y por cuenta de esta y como parte de su organización, en virtud de un acto de investidura y con entera independencia del carácter imperativo, representativo, remunerado, permanente o público de la actividad respectiva. Los términos funcionario, servidor y empleado público serán equivalentes para los efectos de esta Ley.

Las disposiciones de la presente Ley serán aplicables a los funcionarios de hecho y a las personas que laboran para las empresas públicas en cualquiera de sus formas y para los entes públicos encargados de gestiones sometidas al derecho común; asimismo, a los apoderados, administradores, gerentes y representantes legales de las personas jurídicas que custodien, administren o exploten fondos, bienes o servicios de la Administración Pública, por cualquier título o modalidad de gestión.”


Teniendo claro lo anterior, es preciso traer a colación el dictamen N° C-114-2006 del 16 de marzo del 2006 de la Procuraduría General de la República, que abordó la distinción entre la Ley General y la Ley Contra la Corrupción, en los siguientes aspectos:


II.-Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública y su ámbito de aplicación.

Para efectos de la presente consulta es un hecho indiscutible que quienes despliegan su actividad laboral, de empleo o profesional al servicio de la Administración, e incluso particulares que ejerzan de uno u otro modo una función pública, ya sea porque custodien, administren o exploten fondos, bienes o servicios de la Administración Pública, por cualquier título o modalidad de gestión , no sólo tienen el deber de cumplir fielmente sus funciones específicas, sino que pueden también estar obligados a someterse, como parte ineludible de sus deberes, a determinado régimen general de prohibiciones, impedimentos e incompatibilidades propios de la función pública, cuya regulación es manifestación de la transparencia de la Administración que hoy por hoy se constituye en uno de los principios fundamentales que rigen el accionar administrativo. Todo con el objeto de garantizar el correcto y eficaz ejercicio de la función pública (Dictámenes C-061-2001 de 6 de marzo de 2001, C-316-2005 de 5 de setiembre de 2005 y C-030-2006 de 30 de enero de 2006).

Según refiere la doctrina, desde el punto de vista institucional o de interés público, la regulación de los deberes de los servidores públicos pretende proteger determinados bienes jurídicos, que incluso encuentran acomodo entre los principios constitucionales, algunos enunciados expresamente por nuestra Carta Política, como el de legalidad y eficacia, otros reconocidos con aquél grado por la jurisprudencia constitucional, como el jerarquía u obediencia, imparcialidad u objetividad, respeto a los derechos de los administrados, etc. En fin, podríamos denominar a la suma de todos ellos: el régimen de los deberes funcionales.

En ese contexto, la Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública –Nº 8422 de 6 de octubre de 2004-, que otorga mayor trascendencia a los deberes de probidad en el servicio (art. 3º), vino indiscutiblemente a complementar, de manera importante, el régimen de los deberes funcionales del empleo público, y por lo menos, dentro del vasto complejo organizativo que hoy componen las Administraciones Públicas –centralizada y descentralizada-, representa un primer esfuerzo integrador en la materia; pero aún así, debemos admitir que estamos lejos de alcanzar con ello un régimen único para todo el Sector Público.

En tesis de principio, la aplicación de aquel régimen de incompatibilidades –como también se le puede denominar-, contenido en la citada Ley Nº 8422, no representa mayor problema cuando se trata de un típico funcionario público. Las dudas pueden surgir respecto de otras personas físicas que no son funcionarios, en sentido estricto, pero que ejercitan funciones públicas en la organización administrativa, como podrían ser los empleados de empresas públicas o de servicios económicos de un ente público, encargados de gestiones sometidas al Derecho común (artículo 111, párrafo 3º de la Ley General de la Administración Pública); también los trabajadores de la Administración, vinculados por una relación laboral no estatutaria, interinos, trabajadores esporádicos e incluso los que prestan servicios profesionales (artículo 112, párrafo 2º Ibídem).


En tales hipótesis habría que entender que el solo hecho de que la relación jurídica existente entre el ente público y el trabajador, obrero o empleado que no participa de la gestión pública se rija por el Derecho Laboral o Mercantil (art. 112, párrafo 2º Ibídem), no es motivo suficiente para excluirlos de la aplicación de aquella normativa –Ley Nº 8422-, máxime cuando en algunos supuestos las labores de aquellos podrían estar vinculadas, aunque sea de forma indirecta, con la gestión pública de la administración respectiva, es decir, con la ejecución de funciones públicas, como podría ser: la prestación de un servicio público o el ejercicio de una competencia pública, por ejemplo.

Véase que incluso el párrafo 3º del artículo 112 de la citada Ley General establece que a este tipo de trabajadores o empleados que no participan de la gestión pública se les aplicarán las disposiciones legales de Derecho Público para garantizar la legalidad y moralidad administrativas, dentro de las cuales se encuentran indudablemente las relativas al denominado régimen de los deberes funcionales o incompatibilidades, entre otras.

Si bien con base en las consideraciones expuestas podría llegarse a pensar que el ámbito de aplicación de la citada Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, como alude su nombre, y según lo reafirma su artículo 1º, se circunscribe únicamente a aquél grupo cuyo conjunto denominamos “ función pública” , lo cierto es que el artículo 2º de ese mismo cuerpo normativo, siguiendo aquel criterio orientador del numeral 112, párrafo 3º de la Ley General de la Administración Pública, amplía su cobertura bajo la acepción de “servidor público”, contenida por el artículo 111 de ese mismo cuerpo normativo; llegando incluso a cubrir tanto a los denominados funcionarios de hecho, como a las personas que laboran para empresas públicas o servicios económicos del Estado encargados de gestiones sometidas al derecho común, que la citada Ley General excluye de aquél concepto (Art. 111. 3 Ibídem.); igualmente somete a los apoderados, administradores, gerentes y representantes legales de personas jurídicas que custodien, administren o exploten fondos, bienes o servicios de la Administración Pública, por cualquier título o modalidad de gestión.

Amplitud que se reafirma al constatar que con base en la conjunción armónica de los artículos 1º de la comentada Ley General y 1º inciso 4 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, la Administración  Pública está constituida por el Estado (Poder Ejecutivo, Legislativo y Judicial, en cuanto estos últimos realizan, excepcionalmente, función administrativa) y los demás entes públicos (municipalidades, instituciones autónomas y todas las demás entidades de Derecho Público) (Véanse al respecto, entre otros, los dictámenes C-024-2005, C-061-2005, C-238-2005 y C-246-2005).


Así, resulta de vital importancia rescatar, en el marco de las finalidades de la Convención Interamericana contra la Corrupción, que el artículo 2 de la Ley N° 8422, extiende la aplicación de la normativa contra la corrupción incluso a los sujetos privados que custodien, administren o exploten fondos, bienes o servicios de la Administración Pública, bajo “cualquier título o modalidad de gestión”, con lo cual se ha ampliado el rango de acción estatal hasta alcanzar, por ejemplo, a los empleados de aquellas empresas privadas concesionarias que usufructúan actividades estratégicas o aquellos que en el futuro puedan acceder a la administración de los puertos o de servicios eléctricos o de telecomunicaciones, todo ello en el contexto de la lucha contra la corrupción.


A partir del marco constitucional arriba señalado, procede indicar que el numeral 9 de la Carta Fundamental, respecto de la organización del Estado, dispone:


Artículo 9º—El Gobierno de la República es popular, representativo, participativo, alternativo y responsable. Lo ejercen el pueblo y tres Poderes distintos e independientes entre sí. El Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial.

(Así reformado por la Ley N° 8364 de 01 de julio de 2003)

    Ninguno de los Poderes puede delegar el ejercicio de funciones que le son propias.

    Un Tribunal Supremo de Elecciones, con el rango e independencia de los Poderes del Estado, tiene a su cargo en forma exclusiva e independiente la organización, dirección y vigilancia de los actos relativos al sufragio, así como las demás funciones que le atribuyen esta Constitución y las leyes.”

(Este párrafo fue adicionado por Ley No.5704 de 5 de junio de 1975)


En consecuencia, más adelante se abordarán los sistemas existentes en relación con cada uno de los poderes señalado, así como las instituciones autónomas y los gobiernos locales, a fin de brindar un panorama completo de la organización del Estado en materia de contratación de servidores públicos.



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