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Sexta conferencia especializada oea/Ser. K/Xxi. 6 Interamericana sobre derecho cidip-vi/doc. 14/02 corr

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Ello nos obliga a adelantar algunas reflexiones sobre las críticas al proyecto de 1989 y las posibles modificaciones e innovaciones al mismo.


A. Introducción


Como dijimos la misma fue elaborado sobre la base de un proyecto,18/ mucho más completo que el texto finalmente aprobado, elaborado por los profesores Bendomir (Argentina) y Solari (Uruguay), tarea que les había sido encomendada por la Secretaría de OEA.


El proyecto Bendomir-Solari proponía un régimen uniforme sumamente detallado para regular el transporte de mercaderías por carretera entre los Estados Miembros de OEA. Abarcaba todas las principales cuestiones relativas al tema, como la documentación (arts. 6-23), la responsabilidad del transportista (arts. 24-50) y la jurisdicción (arts. 62-64). También incluía normas de conflicto subsidiarias (arts. 69-70), indispensables en un instrumento de derecho material.19/ Lamentablemente, en el transcurso de la Conferencia se eliminaron varias de las soluciones incluidas en el proyecto original, como las normas de conflicto, sobreviviendo sólo 24 de los 77 artículos del proyecto original.


En la elaboración del referido proyecto, sus autores tuvieron en consideración las necesidades de la región y recurrieron a fuentes normativas regionales e internacionales,20/ incorporando aquellas soluciones que funcionan habitualmente en la práctica. De ahí que el fracaso de la Convención de 1989 no tenga, presumiblemente, nada que ver con sus cualidades técnicas sino con otros problemas.


Las estadísticas muestran que la mayoría de las mercaderías transportadas entre los Estados Miembros de OEA lo son por carretera.21/ No obstante, téngase presente que no existe transporte de mercaderías por carretera entre Estados Unidos y Sudamérica o viceversa. Un vendedor de Nueva York le enviará mercaderías a un comprador argentino o uruguayo por avión o barco, pero por cierto que no por carretera. En todo caso será el último tramo del transporte el que se realice por carretera, pero eso nos conduciría a otra tema que es el transporte multimodal, lo cual excede los límites de este trabajo.


Por tanto, una Convención Interamericana que regule el Transporte Internacional de Mercaderías por Carretera será de aplicación en los distintos ámbitos subregionales americanos que efectivamente se vinculan a través de redes viales que justifiquen el transporte de las mercaderías por carretera. Esto ocurre por ejemplo entre Canadá, Estados Unidos y México, o entre Chile, Argentina, Uruguay y Brasil, pero no entre Canadá y Uruguay. Pero además debe tenerse en cuenta que las distintas realidades existentes en las referidas subregiones no son por cierto coincidentes. Por ello la adopción de una Convención Interamericana en la materia será para nosotros la adopción de una convención que va funcionar en la realidad del MERCOSUR y para el MERCOSUR. Todo esto debería hacernos reflexionar a la hora de adoptar soluciones internacionales en la materia.


B. Problemas Metodológicos


Es cierto que lograr un régimen de responsabilidad uniforme y un conocimiento de embarque armonizado con relación al transporte internacional de mercaderías por carretera sería muy positivo para el comercio internacional en el ámbito de OEA en general y del MERCOSUR en particular; brindaría certeza y previsibilidad. Por cierto que semejante sistema funcionaría mejor en la práctica que el sistema de conflicto tradicional, conduciéndonos a diversas soluciones nacionales. No obstante, una Convención Interamericana o eventualmente subregional para el MERCOSUR para que persiga dicho objetivo, sólo podrá alcanzarlo si durante el proceso de su elaboración se discuten libremente y con la participación de todos los sectores involucrados, las implicancias políticas de las soluciones que se propongan.


Jeffrey Wool22/ ha criticado la metodología habitualmente utilizada en la elaboración de proyectos de convenciones de derecho uniforme, señalando algunos puntos que pueden resultar útiles para explicar la falta de ratificaciones de la Convención de 1989. Si no queremos que se repita ese fracaso, la proyectada revisión de la Convención de 1989 en CIDIP-VI debe hacerse en base a un método diferente. Wool sostiene que el problema conceptual básico en la elaboración del derecho comercial internacional contemporáneo es que confía en lo que él llama el “método comparativo”, el cual busca identificar un lenguaje común a través del cual los diferentes países, con conceptos jurídicos diferentes, puedan alcanzar un acuerdo en pro de objetivos transnacionales. Sería un error pensar que la aplicación de éste método resulta políticamente neutro: no lo es. Explícita o implícitamente, conciente o inconscientemente, adopta cierta política, lo cual inevitablemente se refleja en las normas que se elaboran.


La idea es que la metodología a utilizar en la reelaboración de la Convención Interamericana sobre Contrato de Transporte Internacional de Mercaderías por Carretera debe permitir la identificación de las cuestiones de política legislativa involucradas, y no sólo los supuestos defectos técnicos que habrían hecho fracasar la Convención de 1989. ¿De qué sirve que los expertos y profesores discutan cuestiones como la definición de “transportista efectivo”, documentos del transporte o ámbito de aplicación, si lo único que logran es elaborar un proyecto que evite las cuestiones políticamente sensibles o, peor aún, que brinde una solución supuestamente técnica y políticamente neutral?


¿Cuántas de las omisiones de la Convención de 1989 se debieron a consideraciones técnicas más que a decisiones concientes y deliberadas sobre cuestiones políticamente sensibles? Así por ejemplo, la Convención de 1989 no regula tres puntos que son invariablemente incluidos en otras convenciones sobre la materia, como plazos de prescripción, normas de conflicto subsidiarias y límites de responsabilidad.


(a) Con respecto al plazo de prescripción, podría parecer que la razón fue la falta de acuerdo en un tema técnico y no la imposibilidad de llegar a un acuerdo sobre la política al respecto. Una convención que carezca de solución a este respecto hará muy difícil la tarea de jueces y abogados a la hora de determinar el plazo para iniciar acciones por daño, faltante o demora, especialmente cuando la convención no incluye normas de conflicto subsidiarias.


(b) Este tipo de dificultades puede resolverse a través de normas de conflicto subsidiarias, como lo hacía el proyecto Bendomir-Solari en los arts. 69-70 que fueron luego eliminados. Si bien jugaron factores técnicos vinculados a la tradicional oposición entre normas de conflicto u normas materiales, la razón por la que se excluyó la regla de conflicto subsidiaria fue la cerrada oposición de último momento del presidente de la delegación argentina, cuando ya no había tiempo de seguir debatiendo el tema.


(c) Los límites de responsabilidad son el otro tema conflictivo que la Convención de 1989 optó por no incluir. Parecería que el tema limitación constituye el punto central de cualquier intento de unificación del derecho del transporte, cualquiera sea el modo, no porque sea técnicamente recomendable, sino porque los transportistas lo consideran un dogma incuestionable. No se trata de una cuestión de justicia o equidad: ¿por qué debería un cierto sector tener el derecho de limitar su responsabilidad por los daños que causa a terceros? Tampoco es una cuestión técnica. Este problema refiere a la toma de decisiones económicas y políticas.


En realidad la Convención sí incluye una forma de limitación, cuando establece que “en ningún caso la responsabilidad del transportador excederá el valor real de la mercadería en el lugar y tiempo de su expedición o en el lugar y tiempo en que se hizo o debió hacerse su entrega, o el valor declarado en el conocimiento de embarque, según el que fuere mayor” (art. 12, inc.2). Esta regla parecería ser una transacción razonable entre los partidarios de la limitación y aquellos contrarios a ella. Protegería a los transportistas de reclamos imprevisibles por lucro cesante, daño contra el prestigio comercial o pérdida de mercados, los cuales pueden llegar a sumas muy elevadas. Además, esta fue la solución adoptada por casi todos los Códigos de Comercio de América Latina, antes de que los lobbies de los transportistas lograran imponer el dogma de la limitación en la mayoría de las Convenciones de unificación, protegiendo así sus propios intereses por sobre aquellos de los usuarios del servicio de transporte.


Si analizamos los proyectos de Convenciones sobre transporte por carretera elaborados por las Reuniones regionales de los Ministerios de Transporte de Sudamérica, nos encontramos con que no sólo ignoran la obra de CIDIP sino que incluyen límites de responsabilidad extremadamente bajos.23/ Esta aparente falta de coordinación entre la tarea de los Ministerios de Relaciones Exteriores en CIDIP (OEA) y la de los Ministerios de Transporte en la elaboración de otros instrumentos sobre la misma materia no puede ser mera casualidad. Los intereses vinculados al transporte de carga notoriamente ejercieron su influencia tanto en esos proyectos como en los referidos al transporte multimodal.24/ Y parece acertado inferir que esos mismos intereses obstaculizaron cualquier intento de aprobación legislativa de la Convención de 1989.


Eso no significa que ahora que sabemos cuál fue el problema con la Convención de 1989 podamos solucionarlo elaborando una nueva Convención con límites bien bajos. Estamos manejando una cuestión donde existen intereses opuestos, y todo lo que lograríamos sería invertir la oposición al proyecto, como ya ha ocurrido en ocasiones anteriores.


La verdadera cuestión, que es política, acerca de la cual debemos preguntarnos, es cuál es el sistema más adecuado y justo, aquel que equilibre los intereses de todos aquellos afectados en el transporte: transportistas, propietarios de la carga y aseguradores, así como los intereses nacionales, regionales e internacionales. En conclusión, la principal decisión política que debería regir cualquier intento de renegociación de la Convención Interamericana sobre transporte internacional de mercaderías por carretera es si incluir o no un sistema de limitación de responsabilidad, y si se responde afirmativamente, qué clase de límites son apropiados y aceptables.


C. Limitación de responsabilidad: una cuestión política


Se argumenta que un régimen de limitación de responsabilidad reduce los costos del transporte, y que por tanto debería tener un efecto favorable en la economía en su conjunto. Pero ¿es esto correcto? Para empezar, cualquier reducción en los costos del seguro de responsabilidad pagado por el transportista producirá un incremento en el costo del seguro de la carga pagado por el usuario del transporte. Más aún, la “irresponsabilidad” del transportista alienta la negligencia en aquellos que deberían ser diligentes en el cumplimiento de sus tareas de custodia. Si la responsabilidad del transportista se reduce a límites irrisorios, los costos serán transferidos a los aseguradores de la carga y tendrán repercusiones económicas y legales para la sociedad en su conjunto. Como sostuvo Carl E. McDowell:25/ “La entrega de la mercadería al importador en buenas condiciones es el objetivo de todas las partes involucradas en la transacción comercial. En el curso del tránsito desde el exportador al importador, muchos transportistas, depositarios y autoridades públicas, durante variados espacios de tiempo, deberán mantener un cierto grado de custodia y responsabilidad sobre las condiciones de las mercaderías”.


Existe una positiva relación entre la efectiva entrega de los bienes y la efectiva responsabilidad de los variados agentes implicados durante el tiempo del transporte (...)”


Un eslabón débil en la cadena de agentes que ejercen deberes de custodia durante el tránsito o en cualquiera de los supuestos de responsabilidad enumerados ut-supra, hace peligrar la efectiva entrega de la mercadería en buenas condiciones”.


El desperdicio económico resultante de la falta de responsabilidad (o de la falta de acciones positivas a fin de ejercer las responsabilidades) es una pesada carga para el desarrollo económico. El desperdicio no sólo se da en la pérdida o daño a las mercaderías. El aspecto más serio del desperdicio se ve en el consumo inútil de tiempo de trabajo utilizado para producir y transportar las mercaderías dañadas o perdidas, y en el desperdicio de tiempo improductivo, destinado a lograr el reemplazo de bienes y partes de bienes”.


Existe una urgencia en el desarrollo económico del Hemisferio Occidental. Para alcanzar las necesidades del progreso, es un prerrequisito esencial la existencia de un régimen de cumplimiento satisfactorio de las responsabilidades de los agentes de custodia involucrados en el transporte de mercaderías”.


A medida que el siglo llega a su fin, todas las otras ramas legales se mueven hacia la responsabilidad plena. Si los transportistas merecen una limitación de responsabilidad, ¿por qué no los hospitales, los médicos o los laboratorios? Sally-Ann Underhill26/ afirma: “Los que no son transportistas se sorprenderían si les dijéramos que los transportistas pueden limitar su responsabilidad. ¿Cuál es la diferencia entre un transportista y un taximetrista o el propietario de un laboratorio químico?”


De acuerdo con Luis Beltrán Montiel,27/ el origen histórico de la limitación de responsabilidad en el transporte se ubica en el Estatuto de Hamburgo de 1667. La limitación de responsabilidad no existía ni en los Estatutos Medievales ni en los Rôles d’Oléron, pero luego de que la Liga Hanseática los aprobara, las otras naciones marítimas también los adoptaron: el Estatuto de Colbert de 1681, en Francia, y la Responsibility of Shipowners Act de 1733 en Gran Bretaña. Estos estatutos fueron reglas proteccionistas tendientes a permitir que las naciones que detentaban el liderazgo marítimo pudieran mantener una posición competitiva, disminuyendo los costos operativos de los armadores (e incrementando los costos de los usuarios del transporte).


Como ha señalado Richard Williams recientemente,28/ nada ha cambiado demasiado: “Aquellos que son ajenos al negocio del transporte encuentran difícil de entender por qué los transportistas podrían hallarse en la privilegiada y exclusiva posición de poder limitar su responsabilidad con respecto a las reclamaciones de que sean objeto. ¿Por qué los transportistas gozan de este privilegio? Este derecho surge de la ley y no del contrato”. “Un eminente juez inglés29/ sintetizó su posición así: “la limitación de responsabilidad no es una cuestión de justicia. Es una cuestión de política legislativa que tiene su origen en la historia y su justificación en la conveniencia.”


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