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Título de la ponencia: La Asignación Universal por Hijo en el Partido de Lanús: Aciertos y Desafíos en el proceso de inclusión educativa.


Autoras: Silvia Dávila, Mónica Fernández y Silvana Garello.


ABSTRACT


Este documento intenta sintetizar uno de los momentos de una propuesta de investigación iniciada en el año 2012, en la Universidad Nacional de Lanús, sobre el proceso de implementación de la Asignación Universal por Hijo en el partido de Lanús, a través de un estudio de corte descriptivo analítico, sobre la población efectivamente perceptora del mismo. De las tres dimensiones de análisis propuestas para su estudio dentro de la investigación: educación, salud y condiciones de vida de la población, se tomará solo la dimensión educativa en esta exposición.

Los programas de transferencia condicionada de ingresos están siendo utilizados por varios países en la región con evaluaciones positivas y resultados favorables en lo que se denomina la perspectiva estática: alivio de la pobreza y la indigencia en el corto plazo, esperando que esta secuencialidad se extienda en la perspectiva dinámica: el impacto en el mediano y largo plazo del incremento del capital humano y social y la mejoría estable en las condiciones de vida de la población.

Respecto del análisis bibliográfico y documental, se han revisado producciones académicas, resultado de investigaciones recientemente finalizadas o en curso; se ha realizado un exhaustivo relevamiento sobre el tratamiento de los datos producidos por el plan en los medios masivos de comunicación, (diarios de alcance nacional), en tanto aporte a la construcción de la percepción general acerca de esta política social y también se ha explorado la relación establecida entre programas sociales con transferencia de ingresos condicionada, aplicados en la región y la variable educación como punto de apoyo de la política.

Asimismo, se presenta en el documento de investigación el análisis de información recogida a través de un avance muestral de entrevistas realizadas a los principales actores locales vinculados con la dimensión educativa. La evidencia registrada en otros programas de transferencia de ingresos condicionada, demuestra que en el corto plazo se ha incrementado la matrícula escolar, ha aumentado la asistencia a clase, han aumentado los controles de salud y se ha reducido el trabajo infantil. En este sentido, con respecto a la educación, las dificultades se expresan en torno al ausentismo y desgranamiento escolar. Si bien aumentaron los niños y adolescentes escolarizados a raíz del requisito del plan, esto no los sostiene dentro del ámbito escolar cotidianamente.

Los desafíos radican principalmente en generar las condiciones de posibilidad en el pasaje de un sistema expulsivo a uno inclusivo con un fuerte compromiso por parte de los actores que integran el sistema educativo (funcionarios, directivos, docentes, no docentes y padres de los alumnos). Agregando a su vez, la incorporación de la noción de los estudiantes como “sujetos de derecho”, el abandono de la naturalización de la deserción escolar y la disponibilidad de recursos que fortalezcan una política educativa en consonancia con la AUH.



TRES PALABRAS CLAVES: Política Social, educación, inclusión.






TRABAJO­


Introducción


Este documento intenta sintetizar uno de los momentos de una propuesta de investigación iniciada en el año 2012, en la Universidad Nacional de Lanús, sobre el proceso de implementación de la Asignación Universal por Hijo en el partido de Lanús, a través de un estudio de corte descriptivo analítico, sobre la población efectivamente perceptora del mismo. De las tres dimensiones de análisis propuestas para su estudio dentro de la investigación: educación, salud y condiciones de vida de la población, se tomará solo la dimensión educativa en esta exposición.


Los programas de transferencia condicionada de ingresos están siendo utilizados por varios países en la región con evaluaciones positivas y resultados favorables en lo que se denomina la perspectiva estática: alivio de la pobreza y la indigencia en el corto plazo, esperando que esta secuencialidad se extienda en la perspectiva dinámica: el impacto en el mediano y largo plazo del incremento del capital humano y social y la mejoría estable en las condiciones de vida de la población.


Respecto del análisis bibliográfico y documental, se han revisado producciones académicas, resultado de investigaciones recientemente finalizadas o en curso; se ha realizado un exhaustivo relevamiento sobre el tratamiento de los datos producidos por el plan en los medios masivos de comunicación, (diarios de alcance nacional), en tanto aporte a la construcción de la percepción general acerca de esta política social y también se ha explorado la relación establecida entre programas sociales con transferencia de ingresos condicionada, aplicados en la región y la variable educación como punto de apoyo de la política (tema en el que no indagaremos en este artículo).

Asimismo, se presenta en el documento de investigación el análisis de información recogida a través de un avance muestral de entrevistas realizadas a los principales actores locales vinculados con la dimensión educativa. La evidencia registrada en otros programas de transferencia de ingresos condicionada, demuestra que en el corto plazo se ha incrementado la matrícula escolar, ha aumentado la asistencia a clase, han aumentado los controles de salud y se ha reducido el trabajo infantil. En este sentido, con respecto a la educación, las dificultades se expresan en torno al ausentismo y desgranamiento escolar. Si bien aumentaron los niños y adolescentes escolarizados a raíz del requisito del plan, esto no los sostiene dentro del ámbito escolar cotidianamente.

Características y alcances del decreto

La Asignación Universal por Hijo para la Protección Social (AUH), que tiene su origen en el decreto presidencial 1602/09, es un programa social enmarcado en la lucha contra la pobreza y la marginalidad. Su objetivo básico, es fortalecer a las familias con hijos menores en situación de vulnerabilidad social y condicionar dicho aporte, al cuidado de la salud y al acceso y permanencia de los niños/niñas y adolescentes en el sistema educativo.



A través del ANSES cada familia que no cuente con cobertura social y se encuentren en situación de vulnerabilidad, percibe la asignación por cada hijo menor de 18 años o sin límite de edad en el caso de hijos discapacitados, hasta un máximo de 5 hijos.

La asignación se paga a uno solo de los padres y si ambos cumplen con los requisitos se privilegia como titular de la asignación a la madre. Son destinatarios de la misma aquellos niños cuyos padres no perciban asignación familiar por encontrarse desocupados, estar empleados en el mercado informal, o ser monotributistas sociales. El monto de la asignación está fijado actualmente en $340 por hijo y $1200 por hijo discapacitado; las familias perciben mensualmente el 80% del mismo, siendo que, el 20% restante se acumula y se cobra una vez al año, si se cumplimenta con la condición de controles de salud y vacunación hasta los 4 años, y la asistencia a la escuela a partir de esa edad. Dichos controles se acreditan mediante la presentación de una libreta firmada en los centros de salud y educativos correspondientes

En el año 2011 se han incorporado como perceptoras de este programa, mujeres embarazadas a partir del 3er. mes de gestación. En este caso deben cumplir con los controles de embarazo correspondientes


Acerca del compromiso del Estado


En el año 1989 se sancionó la Convención Internacional de los Derechos de la niñez. Argentina firmó el acuerdo en el año 1990 obligándose como Estado parte a respetar los derechos allí incluíos, mediante la adopción de medidas jurídicas, administrativas y legislativas necesarias para la protección de los niños, niñas y adolescentes.


Con la reforma de la Constitución Nacional de 1994, el acuerdo adquiere rango constitucional en nuestro país. A pesar de ello recién en el año 2004 se sanciona la ley nacional 26.061 de “Protección integral de los derechos de niños, niñas y adolescentes” y su correspondiente en la provincia de Buenos Aires, Ley 13.298.


La sanción de dichas leyes propone un cambio de paradigma, se pasa de un paradigma tutelar, Ley 10.903 (conocida como Ley del Patronato) que data de principios del siglo XX a uno de protección de derechos, donde niños, niñas y adolescentes son considerados ciudadanos sujetos de derechos. Los adultos (familia, comunidad y el mismo Estado) deben garantizar el cumplimiento de derechos de la infancia. Es en el sentido antes señalado que los Estados asumen el compromiso de diseñar e implementar Políticas Sociales, cuyo objetivo contribuya a satisfacer las necesidades de la niñez en lo que respecta a su desarrollo integral.


En el caso de la Provincia de Buenos Aires, la inclusión escolar constituye el eje vertebrador de las políticas educativas que se llevan a cabo desde la Dirección General de Cultura y Educación (DGCyE) desde el año 2003 y que se afianza con la sanción de la Ley de Educación Provincial 13.688 en el año 2007.


La ley de protección de derechos de la Provincia de Buenos Aires, Ley 13.298, mencionada con anterioridad en este informe constituye un andamiaje de las concepciones de derechos de infancia que operan en la definición de la política educativa; la AUH complementa y enmarca las pretensiones inclusoras como se pone de manifiesto en la investigación llevada adelante por la Universidad Nacional de General Sarmiento sobre Analisis y evaluación de los aspectos educativos de la AUHPS (2011). La necesidad de mejorar el ingreso en las familias queda en relación directa con la posibilidad de respetar los derechos de la niñez.


Al igual que para las políticas sociales, para la política educativa es un desafio reemplazar la noción de “beneficiario” por la de “sujetos de derechos”. Es necesario trabajar en pos del abandono de la naturalización de la deserción escolar, particularmente en el secundario; incorporar prácticas educativas que permitan la retención en el sistema de aquellos adolescentes que se reinsertan en él, para lo cual es fundamental tener una mirada integral, y buscar la complementariedad que otorgan otros planes o programa del mismo u otro ministerio.


En un informe del Ministerio de Educación de la Nación del año 20111 donde se publican los resultados

de varias investigaciones de universidades de distintos puntos del país, que han relevado el impacto de la AUH en el sistema educativo, queda de manifiesto que la preocupación de los funcionarios es diferente en cada uno de los niveles:


  • En el nivel inicial la preocupación está en la oferta escolar insuficiente, principalmente en zonas de mayor vulnerabilidad, y esto se visualiza más claramente a partir de la implementación de la AUH, debido al aumento de matrícula.

  • En el nivel primario es la problemática más relevante la repitencia y permanencia en los grados del primer ciclo y la sobre edad.

  • En el nivel secundario la poca oferta, principalmente en los barrios más pobres y la sobre edad a causa de abandonos temporarios o el no ingreso en edad escolar.

En cuanto a la percepción que genera la AUH, a nivel central de la DGCyE y de supervisores de los niveles, destacan el valor político del Programa; ven a quienes la perciben como sujetos de derechos, visión que comparten con organizaciones sociales y servicios locales de protección integral de los derechos de niños, niñas y adolescentes de la provincia de Buenos Aires.


Otro de los resultados a los que arriban es el aumento de matrícula principalmente en el nivel inicial y en la escuela secundaria, viéndose aquí además mayor retención. En estos casos estaría influyendo como una variable a favor, la flexibilización en el horario y la entrega de la netbook. En el caso de la escuela primaria no se observa incremento en la matrícula ni de la retención.



Incremento de la matrícula escolar secundaria y AUHPS en los medios gráficos de información

En la investigación en curso, se ha revisado además, la información proveniente de los medios gráficos de información considerados como “tribuna” de difusión de las interpretaciones de diversos actores, respecto del tema que nos ocupa.


Se han considerando en esta oportunidad todos aquellos contenidos relacionados con la condicionalidad educativa, que propone la Asignación Universal por Hijo para Protección Social (AUH). Se seleccionaron los diarios nacionales Página 12, La Nación y Clarín, en un intento de considerar las posibles disímiles opiniones de los autores y entrevistados convocados para la realización de las diversas notas periodísticas, las cuales se identifican en el período que va de junio 2009 a diciembre de 2012.


También fue tema de debate en los medios gráficos de difusión, donde se puso de relieve el tema del incremento de la matrícula escolar, sobre todo en la escuela secundaria; el ministro de Educación de la Nación, A. Sileoni afirma: "Tras un sondeo que hemos realizado en contacto con directivos, el 54 por ciento de las escuelas dicen que se registró un aumento de la matrícula respecto al año pasado, en alrededor del 25 por ciento… y en un 88 por ciento de esas escuelas dicen que la razón del crecimiento tiene que ver con la asignación universal por hijo", (Página 12, 21 -03-10).


El aumento de matrícula también comienza a ser percibido como un problema relacionado con la previsión de dotación de infraestructura escolar: "Hoy no hay capacidad para esa cantidad de alumnos nuevos. Es necesaria una política de transición, tener espacios educativos dignos en lo inmediato. Al mismo tiempo, para el sistema educativo es una oportunidad excelente de expandir el acceso a la educación", dijo a La Nación Axel Rivas, director del área de Educación del Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento (Cippec). El especialista estimaba que la cantidad de potenciales nuevos alumnos era de 580.000”. (La Nación, 07-03-10).


Frente a los primeros efectos del incremento de matricula escolar, desde el matutino Página 12 se convoca a la voz oficial, ministro A. Sileoni, quien en reunión de la Asamblea del Consejo Federal de Educación, anuncia: “… la compra centralizada de mobiliario escolar por ocho millones de pesos y una línea de subsidios del ministerio “para las provincias que puedan necesitar ayuda”. Algunos de los conceptos que comienzan a ser discutidos en el ámbito del Consejo dan cuenta del fuerte incremento en la escolarización de jóvenes adultos y la consecuente necesidad de organizar alternativas de terminalidad educativa para enfrentar el alto índice de repitencia: “Hay chicos que llevan más de un año sin cursar”, explicó Díaz, (Mrta. Educación de San Juan), que sin dejar de celebrar los efectos del programa de ingreso universal opinó que “el gran desafío es ver cómo la escuela va a recibir y los va a contener”. (Págína 12, 13-04-10).

La Nación, a través de la voz del Vice Ministro de la Nación, J. Percik, brinda información respecto del Programa de Prevención del Ausentismo Escolar, el cual se presenta como una propuesta para acompañar la permanencia de los alumnos, sobretodo a aquellos reincorporados a la escuela secundaria, refiriendo que el mismo:. "Es un programa online donde la dirección de la escuela carga las ausencias, los docentes van a buscar a sus casas a los que no están yendo y si esto no surte efecto, lo intenta una persona del área de acción social. Hay chicos que el solo hecho de ir a buscarlos a su casa hace que vuelvan. Lo que tenemos que lograr es que ellos sientan que la sociedad y el Estado están preocupados porque no van a la escuela", (La Nación, 20-03-10).

En la misma publicación, La Nación introduce un análisis de contexto de la AUH, sentando clara posición respecto de la mirada optimista oficial sobre los alcances de este tipo de Política Social; una nota de opinión de Juan C. Tedesco, Director de la Unidad de Planeamiento Estratégico y Evaluación de la Educación Argentina, da cuenta de lo expresado: “La situación de emergencia en la cual se encuentran estos jóvenes es social y no sólo educativa. Para eso no hay más que ver el contexto familiar al cual pertenecen y sus condiciones de vivienda, empleo e ingresos económicos. Distinto es decir que, frente a esta emergencia social, la escuela constituye el lugar desde el cual se pueden elaborar las respuestas apropiadas. La primera razón de este enfoque es que hoy la escuela secundaria es obligatoria. La sociedad no puede declarar obligatorio un nivel educativo y no brindar las condiciones para que dicha obligatoriedad sea efectiva. Una de esas condiciones es garantizar a las familias ingresos dignos que les permitan mantener a sus hijos en la escuela hasta el final de la escolaridad obligatoria, sin necesidad de que vayan a trabajar para poder subsistir. La asignación universal por hijo, recientemente definida por el gobierno nacional, es un paso importante en esta dirección. En un mediano y largo plazo, el crecimiento económico basado en empleos decentes y una distribución equitativa del ingreso son las únicas soluciones de fondo a este problema”. ( La Nación, 20/03/10).

En todos los diarios analizados, se observa recurrentemente la apelación a las “entrevistas” realizadas a familias perceptoras de la AUH, desde La Nación y Clarín, se advierte una clara intención de demostrar que los ingresos de la asignación son utilizados por el grupo familiar para fines que no se encuentran vinculados a la educación y salud de los niños/ adolescentes de la familia. En respuesta a los casos presentados por los mencionados matutinos, el Mtro. De Educación de la Nación, A. Sileone, sostuvo que: “… los útiles como las chapas, mejoran la calidad educativa, porque mejora la calidad de vida de las personas" y agregó que actualmente, “cambió el corazón de la escuela: ahora es el aula, no el comedor", en expresa alusión a que el ingreso de la asignación estaría posibilitando el acceso a la compra de alimentos del grupo familiar. (Página 12, 08-11-11).

Respecto de la relación entre incremento de la matrícula y distritos escolares, datos oficiales de la provincia de Buenos Aires señalaron que en el año lectivo 2010: “…las principales escuelas que incrementaron la matrícula fueron los establecimientos educativos situados en el primer cordón del conurbano bonaerense. Especialmente en los distritos de La Matanza, Lomas de Zamora, Merlo, José C Paz y Morón”. (La Nación, 09-07-10).

Entre las cuestiones centrales que después de un año efectivo de implementación de la AUH, motivan discusión, se encuentra la relación entre calidad educativa y retención escolar. El ministro de la provincia de Buenos Aires, M. Oporto, expresa su opinión argumentando que: “con la asignación ha llegado a la escuela el sector que estaba fuera del colegio, el sector de más baja escolaridad. La asignación universal tiene una gran política de retención: el chico, frente al fracaso escolar no se va, se queda en la escuela. Eso es un éxito para nosotros, pese a que repitan de grado"; a pesar de lo cual anunciaba en la misma entrevista, que para atenuar la repitencia se había puesto en marcha el Plan de la Tercera oportunidad, señalando que el mismo consistía en una nueva instancia de evaluación que se había comenzado a desarrollar a fines de marzo y principios de abril para que los alumnos del nivel secundario, tuvieran otra posibilidad de examen, tras haber rendido mal las materias en diciembre y marzo, (La Nación, 04-04-11).

Inclusión educativa y AUHPS en el partido de Lanús


  1. Datos sociodemográficos

El partido de Lanús forma parte de un importante conglomerado urbano en el cordón del territorio que rodea a la ciudad capital, conocido como "Gran Buenos Aires". Limita con los municipios de Lomas de Zamora, Quilmes, Avellaneda y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Según datos del último censo INDEC, 2010), Lanús tiene 453.500 habitantes, lo que la ubica en el 5° lugar entre los 24 partidos del GBA. La superficie del partido es de 48,35 km2; analizando la relación existente entre cantidad de población y territorio geográfico, vemos que es el partido con mayor densidad poblacional (10 mil habitantes por km2).


La pirámide poblacional nos muestra una serie de características diferenciales:

  • El angostamiento de la base (0 a 4 años); esto indica un descenso de la Tasa de Natalidad que se ubica en el 16.5 ‰

  • Envejecimiento poblacional; el porcentaje de personas con 65 años o más es del 13.8%. El valor de Lanús no ha experimentado cambios respecto al Censo del 2001. A su vez el grupo etario más numeroso es el de 30-34 años, produciéndose una disminución en las edades más jóvenes.

  • Los menores de 15 años representan el 20.9% de la población.





Gráfico 1. Pirámide poblacional de Lanús. Censo 2010


Con respecto a datos censales del 2010, sabemos que son 122.207 niños, niñas, y adolescentes entre 0 y 18 años que habitan en el partido de Lanús: 19.115 niños y niñas de 3 a 5 años quiénes deberían cursar el nivel inicial; 37.776 el nivel primario y 45.670 el nivel secundario, correspondiendo en este último caso 19.179 adolescentes en la escuela secundaria básica y 26.491 la secundaria superior.


Para dar respuesta a la demanda de educación de esta población, el partido de Lanús cuenta con 13 Jardines maternales dependientes de la municipalidad y 41 jardines de infantes, 77 escuelas primarias con sus correspondientes escuelas secundarias básicas, 17 escuelas medias y 9 escuelas técnicas, 8 escuelas de educación especial y un centro de formación integral, todas ellas de gestión pública y dependientes de la Dirección de Cultura y Educación de la Provincia de Buenos Aires; también hay una importante cantidad de escuelas de gestión privada.


Es de destacar que Lanús tiene un crecimiento demográfico de un 1%, por lo tanto el aumento de crecimiento en el nivel educativo estaría dado no por el crecimiento demográfico, o por el aumento de la tasa de natalidad, sino por la inclusión educativa.








  1. La implementación de la AUHPS, según datos secundarios y primarios.

Según Gustavo Magnaghi, Director de la Unidad de Atención Integral (UDAI-Lanús)2, a quien se entrevistó en noviembre de 2012 en el marco de esta investigación, el ascenso más marcado en cuanto a cantidad de destinatarios de AUH en el partido de Lanús, se produce entre el año 2010 y el año 2011, luego se ameseta, no modificándose sustantivamente en los años siguientes. También refiere que no se han producido bajas en el partido de Lanús, desde el inicio de la AUH.


Entre las razones que esgrime, se encuentran las relacionadas con la implementación de una nueva construcción de política social, la difusión que la misma tuvo y el alcance poblacional. Comenta que en ese año y para agilizar el trámite, se solicita al municipio que coloque un centro de salud móvil delante de la UDAI, “estuvo dos meses, con dos administrativas, una vacunadora y dos pediatras, la gente llegaba y por ahí le faltaba un vacuna… la gente se acostumbró a esto y no iba a la salita del barrio."Según datos enviados por ANSES3, en relación a la AUH en el partido de Lanús, corroboran lo mencionado por el entrevistado. También refiere que no se han producido bajas en el partido de Lanús, desde el inicio de la AUH.


Gráfico 1: CANTIDAD DE PRESTACIONES POR AÑO, LANUS 2009-2012

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