Página principal



El debate Estado Mercado en la Argentina

Descargar 1.59 Mb.

El debate Estado Mercado en la Argentina





Descargar 1.59 Mb.
Página6/20
Fecha de conversión09.08.2018
Tamaño1.59 Mb.
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   20

2.3 El debate Estado Mercado en la Argentina

  1. 2.3.1 El debate en los orígenes de la República


En la “Argentina”, el debate acerca del rol del Estado estuvo siempre presente. Aunque recién a partir de la presidencia de Santiago Derqui en 1860, se utiliza la denominación “República Argentina”, ya en 1825, a partir de una propuesta de Juan José Paso en el Congreso, comenzó a utilizarse la denominación de “Confederación Argentina”.

Desde el período comprendido entre 1811 y 1850, etapa de luchas por la independencia no sólo contra España sino también contra las otras dos potencias coloniales de la época (Inglaterra y Francia), se fueron conformando dos diferentes proyectos de Nación (diversidad política, económica y cultural) con diferentes visiones del rol del Estado: El Proyecto Centralista (Unitario) y el Proyecto Federal (37).


El proyecto Unitario, con el liderazgo inicial de Bernardino Rivadavia, impulsaba la conformación de un gobierno centralizado (primero monárquico y luego republicano), con una autoridad legal institucionalizada por una Constitución, con un programa político y económico “Nacional” de corte liberal, librecambista y progresista de acuerdo con las ideas del “Iluminismo” y los ejemplos de Naciones Europeas como Francia e Inglaterra. El proyecto Unitario propugnaba la presencia de una única y estratégica aduana en la ciudad puerto de Buenos Aires con la cual ejercer una política arancelaria única y centralizada, así como la libre navegabilidad de los ríos de la cuenca del Plata (Paraná y Uruguay), aún para las potencias extranjeras. A cambio del control aduanero absoluto, los unitarios prometían el desarrollo del interior y sus mercados facilitando su conexión con Buenos Aires, quien centralizaría la relación con Europa.


El proyecto Federal, en cambio impulsaba la unión política de Estados Libres, esto es con abundante autonomía de las Provincias y sin la hegemonía de la ciudad/puerto/aduana de Buenos Aires. El proyecto Federal sostenía un proteccionismo arancelario a través del establecimiento de aduanas interiores que defendieran las producciones regionales. Los federales además de rechazar la foránea cultura Europea (reivindicaban la cultura nativa –criolla-), rechazaban que Francia e Inglaterra pudieran navegar libremente los ríos interiores.


La Ilustración fue un movimiento filosófico, literario y científico del siglo XVIII, que continuando en la línea del Humanismo y del Racionalismo de los siglos XVI y XVII respectivamente, sostenía como valor dominante la razón, por medio de la cual se podrían resolver todos los problemas de la vida humana. Los intelectuales y científicos de la Ilustración reivindicaban a los pensadores del Renacimiento (Copérnico, Kepler, Bruno, Bacon) e intentaban recrear la modernidad de Galileo y Descartes. Difundían el método científico (observación y experimentación) y proclamaban que todos los hombres eran naturalmente libres e iguales. Por ende, las monarquías de origen divino debían ser reemplazadas por una nueva organización política de base racional, aún reteniendo la figura del rey como necesaria. Pero un rey ilustrado (absolutismo ilustrado). En 1750, como expresión del siglo de las luces (XVIII) y del Iluminismo, fue publicada “La Enciclopedia, diccionario razonado de las ciencias, las artes y los oficios, por una sociedad de gentes de letras”, donde escribieron entre tantos otros Diderot, Voltaire, Montesquieu y Rousseau. Los partidarios de la ilustración también se mostraban partidarios de una “religión natural”, el deísmo, que reconocía la existencia de un Dios creador de la naturaleza pero se negaba a aceptar que pudiera manifestarse de modo alguno que estuviera reñido con la razón.

Esta resistencia llevó inclusive en 1845 a la masacre de la Vuelta de Obligado, donde las baterías de cañones obsoletos y la muralla de barcos amarrados con cadenas no pudieron detener el paso del invasor anglo francés, produciéndose numerosas muertes de milicianos y vecinos que colaboraban con las tropas Argentinas. Es por ello que el día 20 de noviembre de 1845 se lo recuerda como el día de la soberanía.


La década comprendida entre 1841 y 1850, fue dominada por el gobierno del federal Juan Manuel de Rosas, quien actuó con un doble rol: como gobernador de la provincia de Buenos Aires y como jefe de la Confederación Argentina (las demás provincias delegaban en Rosas la responsabilidad de las relaciones exteriores). A pesar de ser Rosas el gobernador de la provincia de Buenos Aires y de proclamar la Santa Federación, ejerció de hecho un gobierno de características nacionales, con un gran poder central, con un estricto control de los ríos de la cuenca del Plata (Paraná y Uruguay) y la aduana de la ciudad puerto, así como un fuerte control económico y militar sobre las provincias. Un gobierno conservador y autoritario pero fuertemente integrador de la incipiente Nación alrededor de una férrea defensa de la soberanía, que por aquella época se denominaba independencia, resistiendo las pretensiones de Francia e Inglaterra.


En 1852, Justo José de Urquiza (acaudalado terrateniente gobernador de la provincia de Entre Ríos), aliado con Francia e Inglaterra, y al mando del “Ejército Grande” (conformado por tropas propias, tropas correntinas, uruguayas y brasileñas), luego de vencer en pocas horas el ejército de Rosas en Caseros, firmó junto a los gobernadores de las demás provincias el Acuerdo de San Nicolás, por el cual se estableció:

  • La realización de un Congreso General Constituyente en Santa Fe, con el compromiso de redactar la Constitución Nacional.

  • La abolición de todas las aduanas interiores, nacionalizando la de la provincia de Buenos Aires así como sus ingresos, declarando libres de todo derecho a las personas y mercaderías que transitaran por territorio argentino.

  • La libertad de navegación de todos los ríos. Aún para las potencias extranjeras.

  • La creación de un gobierno provisorio, con el nombre de Directorio, con Urquiza como Director, quien comenzaba por este medio a comandar las milicias del país y manejar los fondos de la aduana de Buenos Aires. (38).



      1. 2.3.2 Nacimiento y consolidación del Estado Nacional



Durante el proceso de Organización del Estado Nacional por encima de los Estados Provinciales (1851/1880), además de producirse una gran expulsión y sometimiento de la población indígena, se sentaron las bases institucionales para adaptarse al mundo del capitalismo y la división internacional del trabajo. Fueron protagonistas de este periodo, como presidentes de la Nación Argentina:

  • Justo José de Urquiza: 1851/1960

  • Santiago Derqui: 1960/1961

  • Bartolomé Mitre: 1862/1868

  • Domingo Faustino Sarmiento: 1868/1874

  • Nicolás Avellaneda: 1874/1880 (39)



Durante el período de consolidación del Estado Nacional (1881/1912), de características liberales, fuertemente autoritario y excluyente, se consolidó el modelo productivo agro exportador en manos de una pequeña burguesía muy vinculada al poder político. Este período, que tuvo como gran protagonista a Julio Argentino Roca (dos veces presidente de los Argentinos: 1880/1886 y 1898/1904), estuvo signado por una fuerte inmigración y urbanización, con gran desarrollo agropecuario en toda la región de la pampa húmeda, aunque con una escasa industrialización y una gran dependencia externa, particularmente de Gran Bretaña.


Roca concentró un enorme poder político a través de la figura presidencial, el apoyo de las más caracterizadas figuras de la “Generación del 80”, el control de los gobernadores con el arma de la intervención y el control sobre los comicios a través de todos los métodos, inclusive el fraude electoral. Esta concentración de poder político por encima de las libertades individuales, de concentración en el Presidente de la República de la jefatura del partido gobernante además de las atribuciones inherentes al cargo, así como un avance sobre el Congreso y la Justicia, fue conocida como “el Unicato” y como “el Régimen”.

Durante el primer gobierno de Roca se dictaron leyes fundamentales:

  • La ley de unidad monetaria, que estableció el peso moneda nacional oro ($m/n oro), con una convertibilidad oro de hecho.

  • La ley de tierras, que promovió la ocupación de las tierras conquistadas al indio.

  • La ley de educación común, que estableció la enseñanza obligatoria, gradual, conforme a normas higiénicas, laica (de tolerancia religiosa) y gratuita en el ciclo primario (Ley 1.420, del año 1884).

  • La Ley Universitaria o Ley Avellaneda (Ley 1.597, del año 1885), que planteaba una cierta autonomía del poder político y del gobierno.

  • La ley de Registro Civil, por la cual se creó el Registro Civil, quitándosele a la Iglesia Católica la potestad monopólica sobre el registro de los nacimientos y las defunciones, que fue completada con la ley de Cementerios y con la quita de la potestad sobre los casamientos, a partir de la ley de Matrimonio Civil (del año 1888).


El conjunto de leyes que esencialmente pusieron en manos del Estado funciones que hasta ese momento habían sido monopolizadas por la Iglesia, generó un conflicto con el Vaticano, quien retiró al Nuncio Apostólico. En realidad, en el fondo de esa disputa subyacía un debate ideológico y una pelea por espacios de poder: Los “liberales”, cuya figura paradigmática en la defensa de las leyes de educación, de registro civil, de cementerios y de matrimonio civil fue el médico higienista, escritor, Ministro de Justicia e Instrucción Pública del gobierno de Roca, Eduardo Wilde, pretendían que la religión no interfiriera en los ámbitos públicos y se limitara únicamente al ámbito de lo privado, de la familia, del individuo, y de ser posible sólo de la conciencia. Los “católicos”, opuestos a la política liberal de secularización (rendir profano, terrenal) eran liderados por Juan Manuel Estrada, profesor Universitario de Derecho Constitucional y Pedro Goyena, Diputado Nacional.


En 1887, ante la imperiosa necesidad de continuar las obras básicas de salubridad, esto es, agua corriente y cloacas (casi la mitad de la provisión de agua de la ciudad de Buenos Aires procedía de pozos, que por su escasa profundidad estaban permanentemente contaminados; sólo el 20% de la población tenía agua corriente y el resto la obtenía por intermedio de aguateros) y la falta de recursos fruto de la crisis económica externa e interna, surgió plenamente en un debate parlamentario, la divergencia ideológica que aún hoy continúa, sobre el rol del Estado, entre liberales, representados en este caso por el Ministro del Interior de Juárez Celman, Eduardo Wilde, y las incipientes fuerzas que confluyeron posteriormente en la Unión Cívica, representadas en esta oportunidad por el senador nacional discípulo de Sarmiento, Aristóbulo del Valle.


La postura que encarnaba Wilde, sostenía que “las obras de salubridad no son inherentes al ejercicio de la soberanía ...., y como todo servicio municipal, pueden ser entregadas a particulares ...., por cuanto es necesario defenderse contra la tendencia socialista que va penetrando en el Estado, de encargar a éste, siempre mal administrador, el manejo de los servicios públicos”. La posición que encarnaba Aristóbulo del Valle sostenía que el Estado, que había demostrado ser eficiente con los hombres adecuados, debía hacerse cargo de los servicios con finalidad pública y de alto impacto en la sociedad.


Ante este debate Roca, que se opuso a la privatización de las obras de salubridad ironizó: “si el Estado es mal administrador debe ponerse bandera de remate a la Aduana, al Correo, al Telégrafo y al Ejército...”. Las obras fueron concesionadas a una compañía inglesa (Hale y Cia.), pero en 1891, ante la falta de cumplimiento de los términos contractuales y la insatisfacción de los usuarios se procedió a la rescisión del “Contrato de Arrendamiento” (40).






      1. 2.3.3 El Radicalismo y los primeros golpes militares


En las dos décadas comprendidas entre 1911 y 1930 el Radicalismo dominó la escena política del país, con dos momentos bien definidos, uno cuando ejerció el poder (1916/1930) y otro previo cuando ejerció la oposición al sistema Roquista (1886/1016) durante las presidencias de:

  • Miguel Juárez Celman: 1886/1890

  • Carlos Pellegrini: 1890/1892

  • Luis Sáenz Peña: 1892/1895

  • José Evaristo Uriburu: 1895/1898

  • Julio Argentino Roca: 1898/1904

  • Manuel Quintana: 1904/1906

  • José Figueroa Alcorta: 1906/1910

  • Roque Saénz Peña: 1910/1914

  • Victorino de la Plaza 1914/1916 (41)


La Unión Cívica Radical constituyó un movimiento cívico y de opinión, que en sus orígenes como Unión Cívica (1890), sumó las voluntades de un grupo heterogéneo de personas contra la corrupción, el fraude electoral y el unicato del “sistema” Roquista. El Radicalismo luchó y consiguió, a través de la Ley Saénz Peña, el voto universal (aunque no de las mujeres) y obligatorio. Entre sus primeros fundadores, además de Bartolomé Mitre, Leandro N. Alem y Aristóbulo del Valle estuvieron Juan B. Justo, quien luego fundara el Partido Socialista (1896), y Lisandro de la Torre, quien también luego fundara la Democracia Progresista (1914) sobre la base de la Liga del Sur (1908).


En sus orígenes, el Radicalismo, que se consideraba no como un partido del sistema, sino como una cruzada cívica en contra del sistema, tuvo tres características:

  1. La revolución permanente como bandera. De hecho participó en diversos movimientos revolucionarios en contra del “régimen”.

  2. La intransigencia en la conducta política que no concebía alianzas ni pactos o conciliaciones con ningún partido.

  3. La abstención electoral.


La actuación del Radicalismo necesariamente tuvo que cambiar en el momento en que Hipólito Yrigoyen asumió el poder en 1916 (1916/1922), pasando del discurso a la acción y debiendo enfrentar problemas complejos como la posición ante la primera guerra mundial y las huelgas de un crecientemente activo movimiento obrero.


El gobierno de Yrigoyen fue un gobierno reformista que promovió la equidad y la incorporación a la vida social y política de miles de hijos de inmigrantes, quienes gracias a la Ley de educación común y el acceso a la Universidad pudieron ascender socialmente a una clase media próspera. Fueron hitos del Gobierno Radical en este período:

  • El aumento de las actividades del Estado y del empleo público

  • La Reforma Universitaria

  • La creación de Yacimientos Petrolíferos Fiscales (YPF)

  • La embestida contra los sindicatos más combativos de origen marxista

En 1930, dos años después del “plebiscito” en que el pueblo argentino eligió a Yrigoyen para un segundo aunque no consecutivo período presidencial (en el interregno presidió el país, entre 1922 y 1928, Marcelo Torcuato de Alvear), se produjo el primer quiebre del sistema democrático en nuestro país por parte de las Fuerzas Armadas, quienes impusieron como presidente de facto al General José Félix Uriburu (1930/1932). Con el derrocamiento de Hipólito Yrigoyen por parte del Golpe de Estado Militar de septiembre del año 1930 se dio inicio a una de las prácticas más nefastas de nuestra vida Institucional, por medio de la cual, grupos minoritarios accedieron al poder político y al manejo económico del país, por medio de la fuerza del poder militar.


A partir de estos inicios, sistemáticamente, los golpes militares, se reprodujeron con un mismo patrón:

  1. Promesa, en una actitud mesiánica, de liberar a la sociedad de los males del gobierno democrático que ejercía el poder.

  2. Persecución cruenta de quienes militaban en un Proyecto Nacional de independencia económica, soberanía política e inclusión social.

  3. Aparición, detrás de los grupos militares, de minorías que accedían al poder político para consolidar su poder económico e imponer un modelo de Estado funcional a sus intereses, burlando la voluntad política de las grandes mayorías.

  4. Marginación y exclusión de las mayorías; retroceso en el Proyecto Nacional.

  5. Aparición de divisiones en el seno de los conspirados por apetencias de mayores espacios de poder.

  6. Conclusión del ciclo en medio de profundas crisis, dejando al país en peores condiciones socioeconómicas y siempre con un gran retraso Institucional.


Con el golpe militar de 1930, se dio inicio a una de las décadas más oscuras de la historia Argentina, conocida como la década infame. Década, además, de una gran crisis económica que acompañó la gran depresión económica mundial de los años 30, iniciada en 1929, cuando se produjo un crack en la bolsa de Wall Street. Crisis que condujo a fuertes reducciones salariales e inclusive a la falta de pago a maestros en varias provincias y por varios años. En el medio de esta crisis se aceleró el tibio desarrollo industrial iniciado con el Radicalismo, iniciándose el proceso de substitución de importaciones, que por la propia crisis estaban muy dificultadas.

      1. 2.3.4 El Peronismo y el Proyecto Nacional Justicialista


Luego de varios años de inestabilidad institucional, en la década 1941/1950, surgió el Peronismo, luego de las presidencias intercaladas de civiles y militares:

  • El general Agustín Pedro Justo: 1932/1938

  • Roberto Marcelino Ortiz: 1938/1942

  • Ramón Castillo: 1942/1943

  • El general Pedro Pablo Ramírez: 1943/1944

  • El general Edelmiro Julián Farell 1944/1945


El Peronismo constituyó un movimiento político social que en las propias palabras de su líder, Juan Domingo Perón, quien ejerció la presidencia entre 1945 y 1955 (dos períodos), encarnaba un proyecto de Nación económicamente libre, políticamente soberana y socialmente justa. Proyecto de Nación opuesto a la dominación económica colonialista y a la concentración de poder por parte de minorías. Proyecto de Nación sustentado en un fuerte desarrollo industrial independiente, esencialmente sustitutivo en la importación de bienes de consumo final, la integración social de las grandes mayorías excluidas y la conformación de un modelo socio-político legitimado a través del consenso movimientista.


En su concepción de Estado, el Justicialismo mostraba la influencia de las ideas que por aquel entonces animaban el denominado Estado del Bienestar o Estado Social. En el marco de esta cosmovisión, se reconocía como misiones sustantivas del Estado:

  1. Promover la consolidación de la Nación Argentina, sea a través de la lucha por la independencia económica y la soberanía política, como por el impulso de un orden social integrador, a partir de la incorporación y participación de las mayorías populares hasta ese entonces postergadas.

  2. Instalar la justicia social, que bajo el sustento ético de la equidad distributiva, esencialmente comprendía:

  • Asegurar que los derechos sociales básicos, tales como la seguridad, la justicia, el trabajo, la educación, la vivienda y la salud alcanzaran a todas las personas, particularmente a los más necesitados.

  • Garantizar un cierto nivel de seguridad frente a las situaciones de mayor fragilidad en la vida, tanto en el plano económico como el social: la enfermedad, la falta de trabajo y la edad avanzada.


En el período de gobierno Peronista, la intervención económica del Estado estuvo caracterizada inicialmente por la “nacionalización” de las empresas de servicios públicos (esencialmente en manos de empresas inglesas) y la intermediación en el comercio exterior de los productos agrarios para redistribuir los ingresos de esa actividad hacia otros sectores.


Socialmente, a partir de la redistribución de los ingresos, la construcción de viviendas, la expansión de la demanda de empleo industrial con su consiguiente aumento de salarios reales, las conquistas sociales tales como el aguinaldo, las vacaciones y el desarrollo de las Obras Sociales, se observó un progresivo efecto de inclusión social.


Las aspiraciones de un Estado del Bienestar (aseguramiento de la educación en los tres niveles, la salud, la vivienda y el pleno empleo) así como la evolución hacia un “capitalismo asistido” (reintegro a las exportaciones, exenciones impositivas para desarrollar industrias y protección aduanera), por parte del gobierno Justicialista, quedaron expresadas en la Constitución de 1949 (42).



Con la caída del gobierno Peronista en manos del golpe militar autodenominado “Revolución Libertadora” se abrió una nueva etapa de golpes militares cuya esencia fue idéntica a la de los anteriores. Durante el período comprendido entre los años 1955 y 1983 se sucedieron en forma alternada los siguientes gobiernos:

  • La “Revolución Libertadora” (1955/1958), con la presidencia primero del general Eduardo Lonardi y luego del general Pedro Eugenio Aramburu

  • El gobierno “Desarrollista” de Arturo Frondizi (1958/1962)

  • El Golpe de Estado que llevó a Guido a la Presidencia (1962/1963)

  • El gobierno Radical de Arturo Illia (1963/1966)

  • La “Revolución Argentina” (1966/1973), con las presidencias sucesivas de los generales Juan Carlos Onganía, Marcelo Levingston y Alejandro Agustín Lanusse

  • El tercer gobierno Justicialista (1973/1976), con las presidencias primero del Héctor Cámpora, luego de Juan Domingo Perón y finalmente María Estela Martínez de Perón

  • El “Proceso de Reconstrucción Nacional” (1976/1983), con las presidencias sucesivas de los generales Jorge Rafael Videla, Roberto Viola, Fortunato Galtieri y Reinaldo Bignone



A partir de 1955, año en que se instaló la “Revolución Libertadora”, y durante los períodos correspondientes a los gobiernos de facto que se sucedieron (excepción hecha de los breves períodos democráticos intercalados), se fue abandonando la concepción de liderazgo del Estado en el campo de las políticas sociales inclusivas, y se fue afianzando la concepción de Estado subsidiario, minimalista, en virtud de la cual éste se va alejando de determi­nados espacios, que son ocupados por la actividad privada siguiendo en general las reglas del mercado.


      1. 2.3.5 La democracia actual


En 1983 se produjo el retorno democrático cuando el radical Raúl Ricardo Alfonsín fue elegido presidente de la Nación, sin que se produjeran hasta la fecha 2004), interrupciones traumáticas del orden Constitucional. Uno de los grandes logros del gobierno de Alfonsín (1985) fue la consolidación de la incipiente democracia. Se realizó el juicio a las juntas militares de la dictadura previa, las que fueron condenadas el mismo año por la Cámara Federal, al considerarse que existió un plan criminal y responsabilidades individuales de los miembros de las juntas. Con el plan “Austral” se produjo el cambio de moneda y se controló la inflación por un par de años.


En 1987 se produjo, en Semana Santa, la sublevación militar (alrededor de 200 oficiales encabezados por el coronel Aldo Rico (“los carapintadas”) en la Escuela de Infantería de Campo de Mayo. Como parte de la negociación por la cual Alfonsín proclamó felices pascuas con “la casa está en orden”, se reemplazó el jefe del Estado Mayor del Ejército y se sancionaron y promulgaron las Leyes de Punto Final y Obediencia Debida.


El gobierno de Alfonsín (autodenominado el tercer movimiento histórico, luego del Yrigoyenismo y del Peronismo), intentó, sin éxito, trasladar la capital de la República al área Viedma/Patagones, realizar una apertura moderada de la economía e iniciar un proceso de privatizaciones de las empresas públicas (42: pág. 690).


En la década pasada (1991/2000), el debate Estado Mercado se ha reavivado con gran vigor a partir de la intensa presión de los dos gobiernos consecutivos de Carlos Saúl Menem (1989/1999) y el gobierno de la “Alianza” (entre el Radicalismo y diversos partidos de izquierda), liderado formalmente por Fernando de la Rúa (1999/2001), por introducir un “nuevo” modelo económico, que en verdad se trataba de la versión nativa de la ola de neoliberalismo impulsado la década anterior por Estados Unidos e Inglaterra. Neoliberalismo asociado en esta oportunidad con el novedoso fenómeno de la globalización económica y social.


A lo largo de los dos mandatos de Carlos Saúl Menem (merced a la Reforma Constitucional de 1984, que habilitó la reelección del Presidente), así como durante el de Fernando De la Rúa, gobiernos ambos que paradójicamente surgieron como representación del Peronismo y como representación del progresismo antiliberal respectivamente, se puso en práctica de la manera más ortodoxa, el decálogo del consenso de Washington.


En 1989, año en que a partir de la caída del muro de Berlín diera comienzo la disolución de la URSS (concretada luego en 1991) y la completa hegemonía de los Estados Unidos en el escenario mundial, en la Argentina se inició con Menem un neoperonismo de características liberales, opuesto a las ideas nacionalistas del Peronismo, donde el Estado no sólo no sólo no intervendría activamente para garantizar el bienestar del conjunto social sino que progresivamente se iría tornando “ausente” (43).




En el marco de un claro alineamiento con Estados Unidos (“relaciones carnales”) y una enorme concentración de poder, Menem impulsó:

  • La liberalización del comercio, con caída de las protecciones arancelarias que gozaba la industria local.

  • La libre entrada de capitales extranjeros, tanto para inversiones directas como para actividades especulativas aprovechando la liberación de las tasas de interés.

  • La privatización de todas las empresas estatales: telefónica, gas, electricidad, petróleo, correo, agua y servicios sanitarios …

  • La desregulación de numerosas actividades vinculadas al trabajo y la seguridad social.

  • La disminución del tamaño del Estado.


En este contexto, la ley de convertibilidad económica se constituyó en un instrumento de enorme eficacia para el logro de la estabilidad macroeconómica, luego de la nefasta experiencia de hiperinflación con la cual había concluido de forma anticipada el gobierno de Alfonsín.


El gobierno de Fernando De la Rúa de vísperas del siglo XXI (diciembre de 1999), expresión de una alianza entre el radicalismo y sectores de la izquierda Nacional surgida sobre la base de un compromiso ético de terminar con los “negocios del poder” y de un compromiso social de combatir la pobreza, a pesar de algunas voluntades individuales de cambio, en esencia continuó con el modelo liberal del gobierno anterior.


Sin embargo, la nueva experiencia liberal Argentina, que aunque profundizada a fines de la década 1991/2000, tuvo su origen a mediados de la década 1971/1980, concluyó, en diciembre de 2001 en medio de la mayor crisis económica y social de la historia del país.


Crisis social que tiene las siguientes manifestaciones críticas:

  1. Aumento del endeudamiento: Deuda pública y privada desde 5.000 millones de dólares en 1974 a 260.000 millones de dólares en 2002 (44)

  2. Aumento de la pobreza e indigencia:

  • Pobreza, desde 4,7% en 1974 a 54,3% en 2002

  • Indigencia: desde 2,1 % en 1974 a 24,7 en 2002

  1. Aumento de la desigualdad social: Coeficiente de Gini desde 0,355 en 1974 a 0,542 en 2002.

  2. Desempleo: Tasa de desocupación desde 6,7 % en 1974 a 21,5 en 2002

Fuente: SIEMPRO (Sistema de Información y Monitoreo de Programas Sociales), sobre la base de datos de EPH-INDEC (Encuesta Nacional de Hogares del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos), citada por María del Carmen Feijoó (45).


Este último proceso neoliberal Argentino, puede enmarcarse en un contexto supranacional que autores como Tulio Halperin Donghi, inscriben dentro de una situación Latinoamericana de neocolonialismo que lastra las posibilidades de desarrollo de todo el continente, y es continuidad de un proceso colonialismo / independencia que van atravesando juntos, todos los países de la región (46).



Las delicias de las estadísticas


Al momento de comparar las tendencias de los indicadores de desarrollo social, cobra suma importancia la extensión de los períodos que se involucran en el análisis. Esto es, cuanto más breves son los períodos, mayor influencia tienen en la definición de las tendencias de los indicadores de desarrollo social, los picos de las crisis, tales como la crisis hiperinflacionaria de 1989 y la crisis de la salida de la convertibilidad de 2002.


Es por ello que, si en el análisis se incluyen los picos de las crisis mencionadas, los indicadores de pobreza y desempleo de la década 1991/2000 son mejores que los años inmediatamente anteriores (1989) y posteriores (2002). En cambio, si se toma solamente el período intercrisis correspondiente exclusivamente a la década 1991/2000, se observa un aumento leve y sostenido de la pobreza y el desempleo (45, págs. 153 y 154).


Lo mismo ocurre con los indicadores de desarrollo humano. En este caso, dado que el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), comenzó a elaborar el índice de desarrollo humano en 1990, la línea de base de la Argentina se ubicó en el ranking 99, dado que coincidió con el pico hiperinflacionario. Es por ello que la observación que realiza el profesor de Relaciones Internacionales de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), Jorge Castro en “La gran década”, referido al progreso de la Argentina al puesto 39 del ranking correspondiente al índice de desarrollo humano del año 1997, está sesgado por las características del año que se toma como comparación (47).




El índice de desarrollo humano compara, en forma combinada, tres aspectos estadísticos fundamentales de los distintos países:

  1. La longevidad, en términos de expectativa de vida

  2. El conocimiento, en términos de porcentaje de alfabetización y años de permanencia en el sistema educativo formal

  3. Las condiciones de vida, en términos de poder adquisitivo

Coeficiente de Gini y curva de Lorenz. Curva de Lorenz: es la representación gráfica del ingreso de los hogares o las personas. La curva se gráfica considerando en el eje horizontal el porcentaje acumulado de personas u hogares del dominio en cuestión y en el eje vertical el porcentaje acumulado del ingreso. Cada punto de la curva se lee como porcentaje acumulado de los hogares o las personas. La curva parte del origen (0,0) y termina en el punto (100,100). Si el ingreso estuviera distribuido de manera perfectamente equitativa, la curva coincidiría con la línea de 45 grados que pasa por el origen (por ejemplo el 15% de los hogares o de la población percibe el 15% del ingreso). Si existiera desigualdad perfecta, o sea, si un hogar o persona poseyera todo el ingreso, la curva coincidiría con el eje horizontal (0 grado). En general la curva se encuentra en una situación intermedia entre estos dos extremos (45 y 0 grados). Si una curva de Lorenz se encuentra en todo su trayecto por encima de otra (y, por lo tanto, está más cerca de la línea de 45 grados) podemos decir sin ambigüedad que la primera exhibe menor desigualdad que la segunda.

El coeficiente de Gini es el cociente entre el área situada entre la líneas de 45 grados y la curva de Lorenz y el área situada entre la línea de 45 grados y el eje horizontal. Esta medida sería igual a 0 (cero) en caso de igualdad perfecta (la curva se superpone con la línea de 45 grados) e igual a 1 en el caso de desigualdad perfecta. Por supuesto, en general se encuentre entre 0 y 1 y cuanto mayor sea el coeficiente de Gini mayor será el nivel de desigualdad captado por esta medida. Cuando dos curvas de Lorenz no se cruzan entre sí, la curva que se encuentra por encima tendrá un menor coeficiente de Gini y viceversa. Cuando dos curvas de Lorenz se cruzan entre sí ya no es posible determinar gráficamente cuál exhibe mayor desigualdad, aunque todavía puede utilizarse para ello el coeficiente de Gini.

2.3.6 El cambio del Rol del Estado en la década 1991/2000


En realidad, el “cambio” de modelo económico que impulsaron los gobiernos de Menem y De la Rúa, se enmarcó en un cambio mucho mayor: un cambio de paradigmas del conjunto de la vida social, económica y política Argentina. El cambio desde un paradigma previo que podríamos denominar de cultura solidaria y Estado maximalista hacia un nuevo paradigma que podríamos denominar de cultura individualista y Estado minimalista.

Paradigma anterior: Cultura solidaria y Estado maximalista


Este paradigma, aunque se fue conformando previamente, se consolidó a partir de la presencia del Movimiento Nacional Justicialista (Peronismo) y su Proyecto Nacional. En el contexto de la promoción de la independencia económica, la soberanía política, la justicia social y la creciente participación de las mayorías populares, diversas cuestiones esenciales, aunque no se visualizaran nítidamente en todo su alcance, eran socialmente aceptadas:

1) El conjunto social integrado en la Nación era considerado con una jerarquía superior a la de los individuos.

2) La educación y la cultura constituían los mecanismos legítimos de progreso y ascenso social.

3) Al ser el deber del Estado promover la equidad, era lícito que el gobierno aplicara múltiples regulaciones en todos los mercados.



La concepción de comunidad social y Nacional como categoría superior al individuo, la aspiración de igualdad y solidaridad social, así como la consideración de la educación y la cultura como principales mecanismos de integración y legítimo progreso social, ambas garantizadas por un Estado benefactor, fuertemente regulador y promotor del “ser” Nacional, fueron incorporadas en la conciencia colectiva y se establecieron como rasgos culturales fundamentales.


Se conformó de este modo un paradigma que podríamos denominar de cultura solidaria y Estado maximalista. Este paradigma, que esencialmente ponía de manifiesto el anhelo de justicia y equidad para las grandes mayorías postergadas, claramente proponía un espacio colectivo, de integración social y desarrollo de un modelo socioeconómico donde el consumo de bienes y servicios considerados preferentes, estuviese para el conjunto de la sociedad, pero particularmente para los pobres, garantizado por el Estado, eje y motor de dicho anhelo.


Sin embargo, es importante reconocer que junto a estas concepciones, se incorporaron en el subconsciente individual y social, otros supuestos, que aunque no estaban totalmente explicitados, acompañaban los valores fundamentales y contribuían a modelar los procesos de interrelación social.




Estos supuestos eran:

  • Que el Estado era superior a la iniciativa individual.

  • Que la equidad social podía alcanzarse por medio del intervencionismo social en manos de una abundante burocracia político-administrativa.

  • Que la estabilidad laboral y la remuneración, tanto en la actividad privada, y máxime en los puestos estatales, ya sea de la administración pública como de las numerosas empresas gestionadas por el Estado, eran valores independientes de la propia productividad o de la real necesidad y posibilidad de la comunidad.



El paradigma posterior: Cultura individualista y Estado minimalista


A pesar que el paradigma de solidaridad colectiva e integración Nacional conducidas por un Estado maximalista estaba firmemente instalado, paulatinamente, a partir del golpe militar de 1955 (que derrocara el segundo gobierno justicialista), pero con mayor fuerza y celeridad a partir de la dictadura militar de 1976 (que derrocara el tercer gobierno justicialista), se fueron desarticulando las bases institucionales y políticas sobre los cuales aquel paradigma se había construido.


Se fueron cambiando las reglas económico-sociales sobre las que se había basado la Argentina para consolidarse, luego de la década infame, como sociedad y como Nación. La aceleración fue dramática a partir de los estallidos hiperinflacionarios de 1989 y 1991. En forma progresiva, el paradigma anterior fue substituyéndose por uno nuevo. Frente a la magnitud de la crisis hiperinflacionaria que condujo a la Nación Argentina al borde de la disgregación social, se impuso un nuevo “modelo” del que sólo fueron develadas las nuevas reglas de juego en lo económico. La desregulación, el achicamiento del Estado para hacerlo más eficiente y sin déficit, así como la apertura económica y la nueva alineación internacional conformaron los ejes del nuevo modelo.


Modelo que en sus grandes ejes referidos al nuevo rol del Estado se inspirara en los pensamientos de David Osborne y Ted Gaebler, expresados en su obra, “La reinvención del gobierno: La influencia del espíritu empresarial en el sector público. Osborne y Gaebler de hecho impulsaban el surgimiento de un Estado competitivo (inyectar competitividad en la prestación de servicios), de corte empresarial (ganar en vez de gastar) y orientado al mercado (48).


Sin embargo, aunque muchos de los aspectos del nuevo modelo son en teoría asertivos (gobierno descentralizado, basado en objetivos, inspirado en el cliente y dirigido a resultados -48-) poco se consideró acerca del profundo impacto que el nuevo modelo produciría sobre el conjunto de la sociedad. Como en tantas otras materias faltó y sigue faltando, en la sociedad Argentina, un hondo y sincero análisis cualitativo, particularmente necesario ante la conformación de un nuevo paradigma de convivencia social, político y económico. Prevalecieron en cambio, el impacto mediático de los “formadores de opinión” y las verdades reveladas de los “gurúes de la city”.


Fue surgiendo e instalándose progresivamente un nuevo paradigma en la vida social, política y económica Argentina, cuyas principales aristas lo conforman:


1) El desdibujamiento de la noción de conjunto nacional. La desinstalación de la idea que el conjunto de la ciudadanía está embarcada en la misma nave, la de la economía nacional, pilar del proyecto de Nación económicamente libre, políticamente soberana y socialmente justa.


2) La creciente adquisición y participación extranjera en los activos productivos nacionales, sean públicos o privados.


3) El retiro del Estado de muchas de las funciones que antes se consideraban substantivas, particularmente la de impulsar un orden social integrador e igualitario.


4) La instalación de la idea que la verdadera misión del Estado es la de ser custodio y garante de las libertades individuales y los intereses privados.


5) Un descentramiento de las relaciones sociales alrededor de las cuales se había organizado la comunidad, entre las que se destacaba fundamentalmente el trabajo: las personas “son” lo que “hacen” en el mundo del trabajo.


6) Un individualismo creciente, en una sociedad donde las libertades individuales no están por debajo de las colectivas.


7) La búsqueda continua del progreso personal, económico y social a través del emprendimiento individual, la competencia y la permanente maximización de beneficios.


8) El dejar librado a la mano invisible del mercado, tanto la selección de oportunidades, como el nivel de precios y remuneraciones.


9) La nueva definición de los bienes públicos y su acceso, donde la igualdad para el conjunto social se refiere más a las oportunidades de acceso que a la construcción de la equidad por medio de la voluntad política y el intervencionismo Estatal.


De hecho, para quienes han promovido intensamente este nuevo paradigma, las regulaciones en manos de las burocracias político-administrativas no sólo son inútiles como promotoras de la igualdad sino que además, a través de ellas se limita la creatividad de los individuos y en definitiva, se somete a las personas.


Este nuevo paradigma, que podríamos denominar de cultura individualista y Estado minimalista, se instaló rápidamente merced a:

1) La gran dependencia económica

2) La crisis del modelo anterior, que no pudo dar respuesta a sus propias aspiraciones

3) El duro contexto internacional con su enorme ola de globalización

Sin embargo, el nuevo paradigma, con sus nuevas reglas de juego económicas, las nuevas relaciones sociales y el nuevo modelo de Estado, a pesar de instalado, decididamente no está socialmente legitimado.


Contribuye de forma substantiva a esta falta de legitimación, los siguientes elementos:

  1. El peso de la historia anterior y la gran velocidad de la transición.

  2. La percepción del conjunto social acerca de la inestabilidad de los nuevos estratos sociales que se fueron conformando, así como la fugacidad y aleatoriedad de su inserción en ellos.

  3. La falta de voluntad que exhibe el nuevo paradigma para alcanzar un mínimo consenso social, articulador de una instancia superior de integración como Nación, que permita superar la dependencia económica y la inequidad social.

  4. El rechazo que genera la intransigencia y el fundamentalismo económico que subyace en la promoción de la modernidad y la libertad por parte de los sectores neoliberales ortodoxos.

  5. El recelo frente a la soberbia de la tecnocracia, que disfrazada de aséptica, se apropió del concepto de modernización, pretendiendo demostrar que tenía un amplio dominio de ella y que por ende era la única con capacidad de llevarla adelante.

  6. La falta de participación de las grandes mayorías populares.

  7. La falta de transparencia y los groseros actos de corrupción observados en los poderes públicos y privados.

  8. El hecho que entre los ganadores dentro del nuevo modelo se visualicen siempre los mismos grupos de poder económico, antiguos proveedores del Estado prebendario, hoy reciclados a profetas de la eficiencia en la gestión privada.


En esta falta de legitimación social del nuevo paradigma subyace además, como frente a todo cambio de reglas de juego, un fuerte sentimiento, mezcla de incertidumbre y temor. Esto es, en el subconsciente individual y colectivo de toda sociedad, con el tiempo se van fijando las rutinas de comportamiento y se va conformando una especie de hoja de ruta conocida y segura, por medio de la cual, las personas y las comunidades se conducen cotidianamente sin incertidumbres.


Asimismo, tanto las personas como los grupos sociales desarrollan y aprehenden aquellas pautas que les permiten obtener en sus respectivos ámbitos, resultados de progreso y ascenso, lo cual va conformando una red de expectativas individuales y grupales.


Es por ello que el cambio de las reglas del juego desajusta, tanto en las personas como en las comunidades, aquellos comportamientos y rutinas adquiridas, desarticulando las redes de contención social existentes. El cambio de reglas, exige además que los individuos y los grupos sociales aprendan las nuevas condiciones, adecuen sus expectativas y reordenen sus intereses. Todo lo cual claramente crea sentimientos de incertidumbre y temor, tornando traumáticos los procesos de cambio.


En la Argentina, como sucede con todo cambio de reglas, el proceso de cambio de modelo ha resultado traumático. Pero el cambio ha sido aún más traumático porque surgió sin la participación y el consenso de los diversos actores sociales. Porque se produjo en ausencia de concertación social, en parte porque no fue promovida, pero también porque la dinámica individualista del actual paradigma ha afectado el tradicional asociacionismo Argentino, alma y motor de las organizaciones intermedias.


Sin embargo, aunque la incertidumbre y el temor son en gran parte debidos a situaciones que por cierto lo justifican, tales como el desempleo, la inseguridad y la corrupción, no menos cierto es que otro gran porcentaje de la incertidumbre y el temor, tanto en el nivel individual como en el colectivo, son debidos a la propia transición hacia un futuro con reglas que no se controlan y sobre las cuales pesan enormes dudas.


En el fondo de estos sentimientos también subyace la sensación de desprotección ante esta nueva realidad de Estado, que aunque se promete será más reducido y más fuerte, para muchos no sólo se ha desprendido de sus bienes más preciados, sino que además, en su debilidad, no es suficiente contrapeso ante las siguientes percepciones:

1) Que el nuevo modelo, vinculado a la ortodoxia neoliberal, esencialmente promueve dos grandes categorías sociales:

  • La de los ganadores, aquellos que imponen las reglas y están en condiciones de obtener el máximo beneficio.

  • La de los perdedores, casi todos los demás.


2) Que las oportunidades de trabajo no son suficientes, las relaciones laborales son precarias y que existen demasiadas inseguridades frente a los infortunios. De hecho en las últimas dos décadas el desempleo se multiplicó por cuatro y el trabajo en negro por más de dos.


3) Que las políticas públicas no son eficaces en promover la equidad, que las mejoras alcanzadas con el esfuerzo de todos van sólo en provecho de unos pocos y que por ende se profundiza la desigualdad en la distribución del ingreso y avanza la regresión social.


4) Que detrás de la promoción del individualismo, del emprendimiento individual, de la responsabilidad personal, la competencia entre personas, el debilitamiento de la representación de los organismos sociales en las estructuras políticas y el alejamiento del Estado como factor de equilibrio social e integrador de la Nación, se esconde la voluntad de los grandes poderes económicos, de atomizar la sociedad para poder acumular sin mayores molestias aún más poder y riquezas. Poderes económicos nacionales y supranacionales que por otra parte no compiten ni se disgregan, por el contrario se fusionan.


Quien más ha experimentado estos sentimientos de incertidumbre, desconfianza y temor frente a las mutaciones que se fueron operando en esta transición entre el viejo paradigma y el nuevo que emerge, es el hombre común.


Las elites intelectuales, técnicas y políticas, han tenido, y siempre tienen, mayores posibilidades de actualizarse, de incorporar nuevos valores y en definitiva de adaptarse más rápidamente al proceso de cambio. Por el contrario, la mayoría de las personas, para quienes es muy difícil visualizar cuál es el destino final del camino que se está transitando, no pueden más que, a regañadientes, adaptarse a las nuevas pautas de comportamiento económico y social, así como a sus nuevas exigencias. Por lo que, cuando pueden, resisten los cambios defendiendo viejas posiciones en las que se sentían más seguros.


En este proceso de cambio de reglas de juego y de paradigmas, aún sin legitimarlos, la sociedad Argentina ha debido asumir la evidencia, por vía de la imposición de los hechos, que ya no es posible recuperar el pasado y que el futuro está construyéndose sobre nuevas ideas y nuevas realidades impregnadas por la incertidumbre.


Nuevas verdades que a su vez son realidades de un mundo que marcha velozmente hacia la globalización y con el cual el país se va uniendo día a día más estrechamente. Mundo que en el proceso de universalización, simultáneamente va sufriendo sus propios cambios. De modo que muchos de los cambios experimentados, en realidad, forman parte de fenómenos que prácticamente se han vuelto casi universales.


Como consecuencia tanto de estos fenómenos universales, como de los profundos cambios en el modelo socioeconómico, la estructura de la sociedad Argentina fue cambiando. Se fue acentuado, como parte substantiva del nuevo paradigma, el proceso de estratificación social, conformándose múltiples estratos sociales fuertemente heterogéneos e inestables, con diferentes reglas de ascenso y descenso. En este contexto, y a caballo del posmodernismo, la Argentina actual (2004) está atravesando la transición paradigmática (49).


Transición donde se va desdibujando la utopía de una sociedad con equidad social, conformada esencialmente alrededor de una importante, homogénea y estable clase media, producto de la promoción de las grandes mayorías postergadas, de la incorporación política, de la educación pública y de las garantías protectoras del Estado Benefactor.


En esta travesía, desde antiguas posiciones a las que ya no es posible volver, hacia un futuro que aunque incierto atrae por la constante promesa de nuevas maravillas, es posible observar los dolorosos contrastes del presente, donde a un lado brillan los destellos de la sociedad de consumo y al otro lado yacen quienes están fuera del mercado.


Contraste que expresa acabadamente la colisión entre los dos paradigmas, que en principio sugieren ser irreconciliables. Por una parte el paradigma anterior que podríamos condensar en los conceptos de solidaridad y Estado, y por otra parte, el que emerge, sintetizado en los conceptos de individualismo y Mercado.


Posmodernismo: movimiento artístico y cultural heterogéneo de fines del siglo XX, básicamente definido por su oposición al modernismo. Esto es, oposición al funcionalismo arquitectónico y tecnológico (edificios-máquinas diseñados para vivir), oposición al racionalismo moderno (iluminismo) y oposición a la estética moderna (antiestética). El posmodernismo incluye algunas prácticas como la pérdida de la memoria (destrucción del pasado), la falta de compromiso social y un individualismo impregnado de impaciencia y superficialidad (zapping) que paradójicamente refuerza la lógica de la sociedad de consumo moderna.

    1. 2.4 El debate Estado Mercado en el Sector Salud Argentino

      1. 2.4.1 Orígenes y conformación del Sistema de Salud Argentino


Orígenes del Sistema de Salud Argentino



En el sector salud Argentino, el debate Estado / Mercado, así como sus equivalentes, público / privado y regulación / desregulación, también han sido protagonistas centrales de la historia. A lo largo de poco menos de doscientos años de historia, el debate Estado / Mercado ha sido un eje central alrededor del cual los diversos actores del Sistema de Salud han expresado su posicionamiento y han desplegado sus estrategias de confrontación y negociación.


Durante el período colonial, previo al proceso de independencia de las Provincias Unidas en Sud América, Miguel O’Gorman, desde su posición oficial como primer protomédico del Virreinato del Río de la Plata, desarrolló las primeras acciones tendientes a conformar un sistema de salud. Creó la Escuela de Medicina y Cirugía, primera entidad docente de Medicina del país por cuanto la única Universidad existente, la de Córdoba, creada por los jesuitas en 1615, solamente brindaba estudios Teológicos y Jurídicos.


O’Gorman, que también se encargaba de tomar exámenes de competencia a todos aquellos que poseyeran títulos de “boticario” y “sangrador”, impulsó la creación en 1804 de la Junta de Sanidad, destinada a “conservar la vida de los habitantes” y “precaver los males de que pueda ser atacada”, con las siguientes incumbencias:

  • Visitar los buques en busca de enfermos

  • Reconocer la pureza del aire y del agua

  • Controlar el trigo, harina, pan e higiene de los pozos de las panaderías

  • Determinar si las carnes y pescados estaban alterados

  • Establecer la calidad de las frutas y las verduras


O’Gorman impulsó también la creación de un Estado Mayor Médico del Ejército. El hecho que hubiera escasos postulantes para el estudio de la medicina y que los escasos profesionales eran solicitados en los campos de batalla, impulsó que la Asamblea del año XIII sustituyera la Escuela de Medicina en 1813 por el Instituto Médico Militar y que los estudiantes de medicina fueran adscriptos al ejército. Durante la gestión de O’Gorman, que se extendió hasta 1816 (O’Gorman falleció en 1819), las principales acciones sanitarias que se llevaron a cabo fueron:

  • La variolización primero y luego la vacunación antivariólica

  • Se aumentaron el número de camas hospitalarias y se habilitaron leprosarios

  • Se determinó el aislamiento y desinfección durante las epidemias

  • Se regularon aranceles y precios de medicamentos

  • Se procedió al ordenamiento de los basurales, letrinas y cementerios





Como consecuencia directa de la caída de la autoridad nacional del Directorio en la batalla de Cepeda (1820, cuando José Rondeau fuera vencido por Estanislao López –gobernador de Santa Fe- y Francisco Ramírez –gobernador de Entre Ríos-), las provincias asumieron, entre otras, las funciones sanitarias, que nunca más fueron delegadas en autoridad nacional alguna. Desde aquel entonces, a tan sólo diez años de existencia de la “patria” (proyecto de Nación que por entonces se denominaba Provincias Unidas en Sud América) y hasta el presente, formalmente el cuidado de la salud fue responsabilidad de las Provincias.


El primer esbozo de política sanitaria, en el sentido de un conjunto de acciones de intervención del Estado en la organización del sistema de salud, no en el sentido de operativización de una teoría de atención de la salud, se evidenció en la década 1821/1930, durante la gestión de Bernardino Rivadavia como ministro de gobierno de la provincia de Buenos Aires del gobierno de Martín Rodríguez, a través de las siguientes acciones:

  • Fue reemplazado el Protomedicato de Buenos Aires por el Tribunal de Medicina (1822), reteniendo todas las funciones salvo las educativas.

  • Se creó la “Facultad” de Medicina de la Universidad de Buenos Aires (1822, reemplazando al “Instituto”) como “Departamento” de la Universidad de Buenos Aires, creada el año anterior.

  • Se constituyó el Servicio Médico Sanitario del Puerto.

  • Se creó la Academia de Medicina, cuya vida fue de sólo 2 años, para resurgir nuevamente medio siglo más tarde.

  • Se crearon funciones específicas bajo control médico y se establecieron las divisiones de médico de campaña, médico de puerto y médico de policía de la capital. Los médicos de policía de la capital hacían autopsias, vigilaban la calidad de los alimentos y junto a los inspectores de farmacia controlaban la calidad de los medicamentos (Policía Médica).

  • Se dictó una norma por la que sólo podían ingresar a los hospitales los “pobres de solemnidad”, con certificado policial. Sin embargo, los pudientes, que habitualmente eran asistidos en sus domicilios por una creciente y próspera medicina privada, en casos graves eran trasladados a los hospitales, que tenían áreas para “enfermos de distinción”.

  • En 1823 se reemplazó la administración del Hospital de Mujeres (actual Rivadavia) a cargo de la Hermandad de la Santa Caridad, por una institución laica integrada por mujeres y financiada con fondos públicos: la Sociedad de Beneficencia. Todo un antecedente entre nosotros de cómo hacer beneficencia con fondos de los demás, particularmente con fondos públicos.


A lo largo de la segunda mitad del siglo XIX, mientras en el país se consolidaba el proceso de Organización del Estado Nacional por sobre los Estados Provinciales, el desarrollo del sector salud marchaba con total independencia del Estado. Los médicos, que actuaban individualmente como profesionales liberales, comenzaron a conformar una incipiente elite al lograr el control de diversas áreas oficiales dedicadas a la persecución de curanderos y la vigilancia del ejercicio profesional (médico y farmacéutico).



En 1852, luego de que en Caseros Juan Manuel de Rosas fuera derrotado por Justo José de Urquiza, la Provincia de Buenos Aires promulgó diversos decretos destinados a reglamentar el funcionamiento del cuerpo médico. Por medio de dos de los decretos más importantes se produjo:

1) El reemplazo del Tribunal de Medicina por el Consejo de Higiene Pública.

2) La creación (re creación) de la Academia de Medicina.


La creación de estas dos instituciones fue el primer logro de la incipiente elite médica, particularmente el Consejo de Higiene Pública, dado que a través de este organismo se le asignaba a los médicos diplomados el control de diversas áreas consideradas de incumbencia médica, particularmente la persecución de los curanderos, así como la vigilancia del ejercicio médico y farmacéutico. Este último cometido había surgido porque ya a mediados del siglo XIX, sin que todavía surgiera la industria farmacéutica, se observaban conflictos con la prescripción de fármacos por cuanto los médicos extranjeros, que podían recetar según la farmacopea de su país, prescribían numerosas recetas exóticas y remedios secretos. Como en estos tiempos, el conflicto se establecía entre los sectores proclives a la regulación Estatal y los que se oponían.


Los médicos, quienes ejercían una gran influencia sobre los hábitos de las personas a través de una relación paternalista, desarrollaban su profesión en forma independiente, generalmente a domicilio, donde practicaban inclusive la mayoría de las intervenciones quirúrgicas. Constituían un sector de gran prestigio social que progresivamente fue consolidando un proyecto profesional, defendiendo la libertad del acto profesional y su adecuada retribución, así como acrecentando las áreas bajo su control, fundamentalmente desde el aparato del Estado.


Los farmacéuticos constituían otro grupo social consolidado, aún con anterioridad al de los médicos, de gran reputación en la población. La Sociedad Farmacéutica, desde 1854, editaba una publicación, la Revista Farmacéutica, que además de la divulgación de temas científicos expresaba la problemática profesional y las reivindicaciones del sector. Particularmente su autonomía con respecto a la hegemonía de los médicos y su afán de participar del control del Consejo de Higiene Pública.


En tanto, la propia comunidad, para facilitar el acceso a la atención médica, en este período dio origen a las primeras “Sociedades de Socorros Mutuos”, de las cuales las dos primeras fueron: la Sociedad de Socorros Mutuos San Crispín (1856, de zapateros) y la Sociedad Tipográfica Bonaerense (1857, de trabajadores de imprenta). Las Sociedades de Socorros Mutuos fueron verdaderas precursoras de los seguros sociales que luego se conocerían como “Obras Sociales”.


Sobre el final de esta etapa de organización Nacional, se creó en 1880, el Departamento Nacional de Higiene dependiente del Ministerio del Interior, precursor del actual Ministerio de Salud, creado por Ramón Carrillo en 1949 (durante el primer gobierno de Juan Domingo Perón) como Ministerio de Salud y Asistencia Social.





A lo largo de las tres décadas comprendidas en el período 1881/1911, mientras se consolidaba el Estado Nacional de características liberales y el modelo productivo agro exportador, el Sistema de Salud estuvo influenciado por las poderosas fuerzas de la inmigración y urbanización así como por la concepción liberal que asignaba al Estado la misión no tanto de curar individuos, cuanto de evitar la propagación de las enfermedades (epidemias) así como sus efectos negativos.


A partir de los hechos que en Europa se desarrollaron en la década 1841/1850, que dieron origen al surgimiento de la disciplina denominada “Salud Pública”, se consolidó en la Argentina el modelo higienista, que aún superador del modelo de policía médica anticurandera del protomedicato, no concebía todavía al Estado como garante del derecho a la salud de todos los individuos, sino que lo concebía como un poder de policía sanitaria, ejerciendo esencialmente el control de las causas que favorecían las epidemias.


Las acciones del Estado, llevadas adelante por los “higienistas”, aunque estaban centradas en intervenciones preventivas y de regulación del medio ambiente y de los estilos de vida, en realidad conformaban un modelo de intervención autoritario, alejado de los actuales criterios, centrados en los derechos de la ciudadanía y la participación democrática. Aún grandes sanitaristas del siglo XX, como Osvaldo Cruz de Brasil, formaban brigadas para vacunar por la fuerza a los habitantes (33).


A partir de fines del siglo XIX, y a lo largo de la primera mitad del siglo XX, en el sistema de salud Argentino, comenzaron a sumarse las fuerzas que fueron determinando la actual fragmentación. Se fueron incorporando y yuxtaponiendo tanto los modelos procedentes de Europa, el seguro social y el universalista, como el de seguros privados de los Estados Unidos.

Dichas fuerzas, lo fueron modelando hacia un cambio de la percepción de las enfermedades, las ciencias y la responsabilidad del Estado en la atención de la salud, más cercano a la evolución Europea. En este contexto, uno de los impulsores del “Seguro Social” fue el Dr. Bunge, quien, a pesar de su fracaso en la presentación del proyecto del mismo nombre en la Cámara de Diputados de la Nación en los años 1917 y 1924, logró la aceptación de la idea en el primer “Congreso Médico Gremial y Social” en 1936 en la ciudad de Rosario. Según Bunge, el Seguro Social consistía en “toda forma de previsión de los riesgos de enfermedad, maternidad, desocupación, invalidez, vejez, defunción y orfandad, practicada mediante cotizaciones periódicas de los aspirantes a los respectivos beneficios” (50).



Conformación del Sistema de Salud Argentino


El Sistema de Salud Argentino, que por su fragmentación y desarticulación es preferible describir como Sector Salud, está compuesto por tres subsectores que de algún modo expresan los tres modelos de sistemas de salud que fueron desarrollándose en el mundo.


Según se fueron conformando, estos son:

1) El subsector Público, a imagen del Sistema Universalista, con sus orígenes en la creación del primer Hospital Público (En 1605 en Buenos Aires, el Hospital Alto de San Pedro, también conocido como Hospital del Rey) y consolidado con la progresiva asunción de mayores responsabilidades por parte del Estado para con el proceso salud enfermedad de la población; tibiamente a principios del siglo XX y fuertemente durante la década 1945/1955.


2) El subsector de “Obras Sociales”, a imagen del Sistema de Seguro Social, con sus orígenes en el tradicional espíritu asociacionista orientado a la protección social, presente en la Argentina desde sus orígenes (En el siglo XVII surgieron en el seno de nuestra comunidad los primeros esbozos de asociaciones de socorros mutuos, o mutualidades) y consolidado a partir de 1944 con la creación de la primera Obra Social: la Dirección de Asistencia y Previsión Social para Ferroviarios.


3) El subsector de “Prepagos”, a imagen del Sistema de Seguros Privados, con sus orígenes en 1930 con la experiencia del Dr. Alejandro Schvarzer, y consolidado a partir de 1955 con la aparición de los “prepagos sanatoriales” (51).


El sector salud, de este modo, fue conformándose no como un verdadero sistema donde cada una de las partes constituyentes concurren de forma armónica para el logro de los objetivos, sino como una sucesiva aposición de subsectores que rindieron al sector altamente fragmentado, desarticulado, intrincado e ineficiente. La fragmentación, contradictoriamente, se fue consolidando con gran fuerza durante el primer gobierno justicialista a partir de la creación de las Obras Sociales.


Durante el gobierno peronista se organizaron, como parte del subsistema de Obras Sociales, los servicios sociales para el personal dependiente del Estado Nacional. En 1955 existían 61 Obras Sociales, que presentaban las siguientes características:

  1. Organización por rama de trabajo

  2. Asistencia del grupo familiar del trabajador

  3. Contratación, salvo excepciones, de prestadores privados


En el marco del florecimiento del subsector del seguro social, en el año 1957 se creó el Instituto de Obra Médico Asistencial (IOMA), la obra social del personal de las reparticiones públicas de la provincia de Buenos Aires. El IOMA, creado a través de un Decreto de la Intervención Federal de la Provincia de Buenos Aires, fue precursora de otras sociales provinciales, que se multiplicaron en todo el país.


Como característica particular del surgimiento de una obra social es de destacar que en los fundamentos organizativos del IOMA quedó plasmada la influencia de las organizaciones médicas y sanatoriales.

Esta influencia quedó plasmada particularmente en:

  • El énfasis de las “libertades” profesionales

  • La generalización del pago por prestación

  • La ausencia de regulaciones sobre los procesos desarrollados por los proveedores

  • La falta de responsabilidad de los proveedores en los resultados tanto en términos de salud como financieros


Finalmente, el subsistema de obras sociales cobró un impulso decisivo con la promulgación de la primera Ley de Obras Sociales, la Ley 18.610/70 (del gobierno del dictador Onganía), cuyas principales disposiciones fueron:


  1. Universalización de la cobertura por OS de toda la población laboral en relación de dependencia. La obligación de todas las asociaciones profesionales de trabajadores con personería gremial que no tuvieren servicios asistenciales, de otorgar prestaciones médico-asistenciales mínimas (sin definirlas), ya sea en forma directa o mediante convenios con terceros.

  2. Conducción de las Obras Sociales por parte de las respectivas asociaciones de profesionales de trabajadores, aunque con independencia administrativa, contable y financiera de la correspondiente a la actividad sindical a la que pertenecían.

  3. Financiamiento bipartito obligatorio de las Obras Sociales fijando un 2% de contribuciones a cargo del empleador y un 1% de aportes a cargo del trabajador.

  4. Creación del Instituto Nacional de Obras Sociales (INOS), como Organismo descentralizado del Ministerio de Bienestar Social, que actuaría como autoridad de aplicación de la Ley.

  5. Creación del Fondo de Redistribución (FR), manejado por el INOS.


En 1974, durante el tercer gobierno de Juan Domingo Perón, se intentó llevar adelante el primer intento de unificación del altamente fragmentado Sistema de Salud Argentino, a través del Sistema Nacional Integrado de Salud (SNIS). El proyecto de ley, que intentaba conformar un sistema único de salud por el cual, a semejanza de los sistemas nacionales universalistas, el Estado debía asumir la conducción del sistema y garantizar un acceso igualitario al conjunto de la población, se fue desvirtuando a través de sucesivas modificaciones que impusieron diversos actores que por aquellos tiempos ejercían un gran poder: los sindicatos, las asociaciones de clínicas y sanatorios y las organizaciones médicas. La propuesta sucumbió definitivamente ante la resistencia a integrar el sistema, por parte de las obras sociales y la mayoría de las provincias. Sin embargo, a pesar de las enormes dificultades, en Chaco, Formosa, San Luis y La Rioja, se llevaron a cabo experiencias parciales, interrumpidas definitivamente por el golpe militar de 1976.

En 1980, el gobierno del dictador Videla sancionó la Ley 22.269 de Obras Sociales. Segunda Ley de OS, que pretendía reemplazar la primera (Ley 18.610/70) y de este modo “legalizar” el despojo de las Obras Sociales, que de hecho estaban intervenidas. Pero al no ser reglamentada, la Ley 22.269 en la práctica no estuvo vigente.

Sin embargo es importante mencionarla por cuanto en ella se encuentran diversos elementos, particularmente de desregulación, que con posterioridad serían aplicados:

  1. Las OS se transformarían en Entes de Obra Social, con fuerte control del INOS y pérdida del control de los sindicatos.

  2. Los afiliados podían no hacer uso de las prestaciones de su Obra Social, requerir la baja y adherirse a una entidad médica habilitada por el INOS.

  3. La incorporación al sistema de los trabajadores autónomos.

  4. Personas no pertenecientes al sindicato podían ser incorporadas a las Obra Social como beneficiarios adherentes.

  5. Establecía la obligatoriedad de las Obra Social de garantizar las prestaciones médico-asistenciales básicas, pero sin definirlas.

  6. Establecía el 7,5% de aportes. 4,5% a cargo del empleador y 3 % a cargo del trabajador.

  7. Establecía, para financiar el FR, la contribución del 10% de los ingresos de cada OS.

  8. Establecía la autarquía del INOS.

  9. Establecía la sindicatura en cada Obra Social con funciones de fiscalización y control del INOS sobre ella.

  10. Establecía el registro de prestadores.


Durante el período de la última dictadura militar hicieron aparición los primeros planes médicos promovidos por las clínicas y sanatorios, dirigidos a la población de mayores recursos. Verdaderos precursores de la medicina prepaga y los seguros privados.


En 1985, durante el gobierno del Dr. Raúl Alfonsín, se intentó llevar adelante el segundo y último intento de unificación del profundamente fragmentado sistema de salud Argentino, por medio del Sistema Nacional del Seguro de Salud (SNSS), basado en el modelo de Seguro Social Nacional. El proyecto de Sistema Nacional del Seguro de Salud esencialmente pretendía establecer:

  1. El liderazgo del Estado en la conducción del sistema de salud.

  2. La creación de un seguro universal, para toda población, sea para trabajadores como para no trabajadores.

  3. Un organismo de regulación y control denominado Administración Nacional del Seguro de Salud (ANSSAL), con dependencia del Ministerio de Salud y en cuyo directorio estuviesen representados el estado, los trabajadores y los jubilados.

  4. La conversión de las obras sociales sindicales en agentes naturales del SNSS con conducciones desvinculadas de las organizaciones gremiales.

  5. El financiamiento por el aporte del tesoro nacional y los empleadores con un 7,5%. Ningún aporte por parte de los trabajadores en relación de dependencia.

  6. La incorpora­ción de los efectores públicos en complementación con los privados y de obras sociales.

  7. La creación de un registro de agentes del seguro del que se excluía a los seguros privados.

  8. La creación de un fondo solidario de redistribución del 10% de los ingresos de las obras sociales sindicales y un 15% de aquellas del personal de dirección.

  9. La posibilidad que las provincias pudiesen administrar en su órbita el SNSS.

  10. La posibilidad de establecer un listado de fármacos a utilizar dentro del sistema.

Finalmente en 1987, ante el fracaso del plan económico que obligó al gobierno Radical a cambiar su estrategia, el proyecto original fue objeto de negociación, particularmente con el sector sindical, con lo cual surgieron en las postrimerías del gobierno del Dr. Raúl Alfonsín dos leyes, la ley 23.660 de Obras Sociales y la ley 23.661 del Sistema Nacional del Seguro de Salud (SNSS), en las cuales quedaron incorporadas mutuas concesiones.



La separación de las Obras Sociales en una ley especial, aunque las retenía en la letra como agentes naturales del seguro nacional de salud, sentenció de muerte el proyecto original de SNSS, reduciéndolo a una serie de modificaciones al sistema de Obras Sociales.


Con posterioridad, en la reglamentación de ambas Leyes a través de los decretos 358/90, 359/90 y 576/93, lo que efectivamente se reglamentó fue la ley de Obras Sociales y algunos aspectos formales de la conformación de la ANSSAL y el FSR, dejando morir por omisión el concepto de Seguro Nacional de Salud. En la promulgación de ambas leyes, en enero de 1989, finalmente se consolidaron los siguientes hechos:

1) Ley 23.660

  • La designación de las obras sociales como agentes de un seguro nacional inexistente.

  • El financiamiento bipartito, 6% por parte del empleador y 3% por parte de los empleados.

  • La designación de las conducciones de las Obras Sociales por las propias asociaciones de trabajadores.

  • La creación en el ámbito del Ministerio de Salud y Acción Social de la Dirección Nacional de Obras Sociales (DINOS), para la fiscalización de las obligaciones impuestas en la nueva legislación y la coordinación de las actividades de las OS, con obvias superposiciones con las funciones de la ANSSAL creada por la Ley 23.661.

  • La obligación de asignar el 80% de los recursos brutos a la cobertura de prestaciones de salud y la imposibilidad de asignar más de un 8% a gastos administrativos.

  • La condonación de las deudas de la OS con el Instituto Nacional de Obras Sociales (INOS, que había sido creado por la ley 18.610 del año 70).


2) Ley 23.661

  • La creación de la Administración Nacional del Seguro de Salud (ANSSAL), como entidad estatal de derecho público, con personería jurídica y autarquía financiera y administrativa en el ámbito de la Secretaría de Salud de la Nación. El directorio de la ANSSAL, conformado con representantes del estado, de la CGT, de los empleadores, de los jubilados y del Consejo Federal de Salud (COFESA).

  • La creación de un Fondo Solidario de Redistribución (FSR), conformado esencialmente por el 10% de los aportes y contribuciones correspondientes a los beneficiarios aportantes de las Obras Sociales sindicales y los Institutos de administración mixta, así como del 15% de los aportes y contribuciones de los beneficiarios aportantes de las Obras Sociales del personal de dirección. El destino de los fondos del FSR era esencialmente incorporar al SSNS a los ciudadanos sin cobertura y carentes de recursos. Se aceptaba que hasta un 5% del FSR fuese utilizado en la gestión administrativa de la ANSSAL.



      1. 2.4.2 El debate actual Estado/Mercado en el Sistema de Salud Argentino


En 1989, con la asunción del gobierno nacional por parte del Dr. Carlos Menem, se intentó llevar adelante una reforma del sector salud, esencialmente a través de decretos conformados a partir de las leyes 23.660 y 23.661. Aunque en los enunciados la propuesta de reforma parecía ambiciosa e integral, en la práctica quedó reducida a una reforma del subsector de Obras Sociales por medio de un programa de reconversión de estas, basado en la estrategia competitiva (pro-competitive strategy) utilizada en la década del 80 en los Estados Unidos para promover las organizaciones denominadas organizaciones de mantenimiento de la salud (Health Maintenance Organizations -HMO-).



Esta estrategia fue promovida con gran fuerza en 1991 por la fundación subsidiada por la Unión Industrial, la Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas (FIEL), en la reunión de Bancos Privados Argentinos y ratificada en conjunto con el Consejo Empresario Argentino (CEA) en diversas publicaciones durante los años siguientes (52). También participaron de la promoción de dicha estrategia las cámaras representativas de los prestadores y seguros privados de salud: Cámara de Instituciones Médico Asistenciales de la República Argentina (CIMARA) y Asociación de Entidades de Medicina Prepaga (ADEMP) .


Los elementos clave de esta estrategia, que planteaba “el éxito para los competitivos” y pretendía convertirse en la base de la reforma al sistema de salud, eran:

  • Libertad de afiliación a las OS, por cuanto sostenían que cada trabajador es dueño del porcentaje de sus ingresos descontados para la atención de su salud, denominado como en las ISAPRE Chilenas, cotización.

  • Participación competitiva de los seguros privados.

  • Participación competitiva de los Hospitales Públicos, que financiados por el pago de las prestaciones brindadas, se convertirían en un proveedor más del mercado, con imposibilidad de percibir subsidios adicionales del Estado por cuanto se establecería una competencia desleal.

  • Establecimiento de un Plan de Coberturas Estándar (PCE).


En este contexto, durante el gobierno del Dr. Carlos Saúl Menen se promulgaron las siguientes normas con efecto sobre la regulación de las Obras Sociales:

1) El decreto 2.284/91, de desregulación económica, que estableció entre otras la creación del SUSS y el CUSS, con la intención de unificar y centralizar la recaudación de la seguridad social, comprendida la de las Obras Sociales:

  • El Sistema Único de Seguridad Social (SUSS), dependiente del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de la Nación.

  • La Contribución Única a la Seguridad Social (CUSS), que incluiría el total del conjunto de prestaciones del Sistema de Seguridad Social, cuyo financiamiento se origina en los aportes de los trabajadores y contribuciones del empleador, y que finalmente pesan sobre la masa salarial.



2) El Decreto 2.741/91, de creación de la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES), organismo descentralizado dependiente del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social que tendría a su cargo la administración del Sistema Único de la Seguridad Social (SUSS) con facultades, “administración y fiscalización de todos los aportes y contribuciones”. Esto es, la administración de todos los recursos provenientes de la seguridad social, integrados en un “Fondo de la Seguridad Social”, previo a ser transferidos los correspondientes a las obras sociales.


3) La Ley 24.013/91, que estableció el Seguro de Desempleo, instituyó en su artículo 119 que durante los 4 a 12 meses del cobro de dicho beneficio, los ex-trabajadores gozasen de las prestaciones médico-asistenciales de las Leyes 23.660 y 23.661.


4) El Decreto 9/93, muy importante en el proceso de reconversión de Obras Sociales, estableció en éstas elementos sustantivos de desregulación:

  • La libre elección de su obra social para beneficiarios comprendidos en la ley 23.660, con excepción de las obras sociales del personal de dirección y las del personal civil y militar de las fuerzas de seguridad.

  • La posibilidad de libre contratación y fijación de aranceles por cada obra social.

  • La posibilidad de fusión entre obras sociales.

  • La obligatoriedad de pago de prestaciones a los hospitales.


5) El Decreto 507/93 transfirió a la DGI las funciones de recaudación de los recursos de los aportes y contribuciones a las Obras Sociales.


6) El Decreto 576/93, de reglamentación de las leyes 23.660 y 23.661 (en forma complementaria a los decretos 358 y 359 del 90). Se trataba esencialmente de la reglamentación de los funcionamientos de la DINOS y la ANSSAL así como:

  • La posibilidad para los trabajadores autónomos comprendidos en el régimen de Jubilaciones y Pensiones, de poder afiliarse a cualquier OS.

  • La posibilidad para los afiliados al PAMI de optar por otra OS siempre que esta lo admitiera.

  • La incorporación de los carenciados al SNSS, a través de un futuro Programa Nacional de Asistencia a Carenciados (todavía sin instrumentar).

Aún así muchos artículos de ambas leyes quedaron sin reglamentar.


7) El Decreto 2.609/93 dispuso una reducción de las contribuciones patronales diferenciada según actividades y jurisdicciones, como medida destinada a disminuir los costos laborales.


8) La Resolución 134/93 de la ANSSAL estableció las condiciones mediante las cuales, de acuerdo a lo previsto en la Ley 23.660, se podían unir, fusionar o constituirse en federaciones, las Obras Sociales comprendidas en dicha ley e inscribirse como tales en el Registro Nacional de Agentes del Seguro de Salud.






9) El Decreto 292/95, de gran trascendencia, estableció:

  • Una nueva reducción de las contribuciones patronales (de un 6% a un 5%).

  • La competencia de la Dirección General Impositiva, en la recaudación y fiscalización de los FRS que manejaba la ANSSAL.

  • La distribución automática del FRS hacia cada uno de los trabajadores beneficiarios titulares del SNS, cuyos aportes y contribuciones no completasen una cotización mínima de 30 pesos.

  • La libertad para los jubilados de dejar el PAMI y elegir la obra social que prefieran, pudiendo ejercer esta opción una vez al año.

  • El traspaso de la cápita desde el Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados (INSSJP) a la Obra Social elegida por el beneficiario.

  • La eliminación de las coberturas múltiples de los beneficiarios, ya sea titular o como miembro del grupo familiar, en situaciones de pluriempleo, con la obligatoriedad de realizar una opción y unificar los aportes en una sola obra social.

Este decreto, de enorme importancia en el proceso de desregulación, introdujo por primera vez y sin definirlo claramente, el concepto de “cotización”.


10) La Ley 24.455/95, estableció la obligatoriedad para las Obras Sociales de brindar asistencia integral a los pacientes con SIDA y aquellos que padecen adicciones.


11) El Decreto 492/95, también de gran importancia para el proceso de reconversión de OS, el Poder ejecutivo estableció:

  • La obligatoriedad para todos los agentes del SNS de brindar a los beneficiarios del sistema un Programa Médico Obligatorio (PMO).

  • La garantía por parte del FSR de una cotización de 40 pesos por cada grupo familiar primario correspondiente al beneficiario aportante al sistema, con integración automática por cuenta de la ANSSAL a través del Banco de la Nación Argentina, e información provista por la DGI.

  • La obligatoriedad de proponer la fusión de las OS que no estuvieren en condiciones de brindar el PMO a la totalidad de sus beneficiarios.

  • La modificación de las alícuotas de reducción en las contribuciones patronales establecidas en el decreto 292/95.

  • La transformación en OS sindicales de diversos Institutos de Servicios Sociales. Con la transformación de los Institutos de Servicios Sociales de naturaleza pública en OS sindicales, se eliminaron los aportes extraordinarios que dichos Institutos tradicionalmente recibían a través de diversos mecanismos.

12) La Resolución Ministerial 247/96 estableció el Programa Médico Obligatorio (PMO) para todas las obras sociales comprendidas en el sistema de la ley 23.660/23.661, por el cual se aseguraba a todos los beneficiarios del sistema, prestaciones de prevención, diagnóstico y tratamiento, sin períodos de carencia, coseguros o copagos. Este PMO resultaba un tanto impreciso por cuanto se mencionaban las especialidades y prestaciones de forma genérica, sin vincularlas a las prácticas definidas en el conocido nomenclador nacional.




13) El Decreto 1.141/96 estableció:

  • La elaboración por parte de la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES), en colaboración de la DGI, del padrón de beneficiarios de las Obras Sociales y demás agentes del SNS así como del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones, para ser entregado a la ANSSAL.

  • La realización de un censo a empleadores para cruzar información sobre trabajadores y sus grupos familiares y establecer una Base Única de la Seguridad Social vinculada a la Clave Única de Identificación Tributaria.


14) El decreto 1.560/96 aprobó las pautas para efectuar la opción de cambio de OS, que podía ser ejercida sólo una vez al año, podría ser ejercida por todos aquellos afiliados de las Obras Sociales que no pertenecieran a Obras Sociales de Dirección y Personal Jerárquico.


15) El Decreto 1.615/96 creó la Superintendencia de Servicios de Salud (SSS), como organismo descentralizado dependiente del Ministerio de Salud y Acción Social, produciendo la fusión y reemplazo del INOS creado por la Ley 18.610, la DINOS creada por la Ley 23.660 y la ANSSAL creada por la Ley 23.661. A la SSS se le asignaron las siguientes funciones:

  • Asumir las funciones al momento vigentes de los organismos reemplazados.

  • Fiscalizar el cumplimiento del Programa Médico Obligatorio.

  • Controlar el cumplimiento del pago a los Hospitales de Autogestión de las prestaciones realizadas a beneficiarios del SNSS.

  • Controlar el cumplimiento del Programa Nacional de Garantía de Calidad de la Atención Médica.


16) La Ley 24.754/96 estableció que las empresas de medicina prepaga deberían cubrir como mínimo en sus planes de cobertura médico-asistenciales las prestaciones obligatorias dispuestas para las Obras Sociales, incluyendo la atención de pacientes con SIDA, enfermedades terminales y adicciones.


17) El Decreto 84/97 estableció efectivamente la posibilidad que los beneficiarios del SNSS cambien una vez al año, si así lo desean, de obra social, autorizándose a la DGI a transferir a la nueva Obra Social el total de aportes y contribuciones correspondientes a dichos beneficiarios.


18) El decreto 1.301/97 excluyó del régimen de desregulación las Obras Sociales constituidas por convenio con empresas privadas o públicas (Ley 21.476), sin perjuicio de que sus beneficiarios, si puedan ejercer el derecho a la libre elección.


19) El Decreto 53/98 estableció la creación de la Administración de Programas Especiales (APE), cuya misión sería financiar las prestaciones asistenciales de alta complejidad, o de alto costo y baja frecuencia de utilización.




Con el gobierno del Dr. Fernando de la Rúa, se continuó profundizando la desregulación a través de los siguientes instrumentos de relevancia:


20) La Resolución 320/00 de la SSS reglamentó las condiciones que deberían cumplimentar las Obras Sociales comprendidas en la Ley 23.660, que desearan constituir un Consorcio, con una organización económica común y el desarrollo de una gestión única e integral de prestaciones médico asistenciales.


21) El Decreto 446/00, denominado de “desregulación de Obras Sociales”, estableció:

  • La posibilidad que a partir del 1º de enero de 2001, cualquier beneficiario de las Obras Sociales comprendidas en la Ley 23.660 pudiera ejercer el derecho de opción de cambio por cualquier entidad prestadora de servicios de salud que hubiere adherido expresamente al SNSS, prepagas inclusive.

  • La obligatoriedad de unificación de aportes de los cónyuges en una misma entidad.

  • La imposibilidad de rechazo, por parte de las entidades del SNSS, de beneficiarios que hubieran optado por esas organizaciones; asimismo la imposibilidad de establecerles restricción alguna al acceso a las prestaciones del PMO.

  • La supresión a partir del 1º de enero de 2000, de la APE, estableciendo que las prestaciones asistenciales de alta complejidad, o de alto costo y baja frecuencia de utilización que aquella Administración financiaba, pasasen a ser garantizadas por el Ministerio de Salud, a través de un sistema de seguros.

  • Un incremento en el financiamiento del FSR, a partir de incorporar el IVA que grava la actividad de la medicina prepaga y aumentar los aportes y contribuciones de los beneficiarios aportantes.

  • La facultad de la SSS para que utilice fondos del FSR para la contratación de seguros destinados a la cobertura de las prestaciones asistenciales de alta complejidad, o de alto costo y baja frecuencia de utilización, así como para subsidiar automáticamente a los beneficiarios de bajos ingresos para que accedan a los niveles de cobertura obligatoria.


22) La Resolución 939/00 del Ministerio de Salud estableció un nuevo PMO, con las siguientes características:

  • Mayor precisión que el PMO establecido por la Resolución 247/96, ya que las prestaciones de cada especialidad estaban asociadas a un código de un nuevo Nomenclador Nacional, denominado Catálogo de Prestaciones del PMO, basado en el tradicional Nomenclador Nacional que reemplazaba.

  • Mayor amplitud: aunque eliminaba prestaciones caídas en desuso, incorporaba prestaciones de indicación frecuente, con utilización de tecnología sofisticada.

  • Mayor énfasis en la obligación de instrumentar un modelo de atención basado en la estrategia de APS, con conformación de Equipos Base de Atención Médica Primaria (EBMAP), al cual se le asignaban funciones específicas y que tenían como eje el médico de familia denominado médico referente.

  • Incorporación de Guías de Orientación para el Diagnóstico y Tratamiento de los Motivos de Consulta Prevalentes en la Atención Primaria de la Salud.




23) El Decreto 1.140/00, aclaratorio del 446/00, dejó expresamente establecido:

  • La no participación en la desregulación, ni el INSSJP ni las Obras Sociales del personal civil y militar de las fuerzas de seguridad.

  • Que la opción de cambio estaría mediada por la Comisión Consultiva del Régimen de Traspaso.

  • La cobertura de las prestaciones médicas destinadas a tratar la discapacidad, además de las prestaciones asistenciales de alta complejidad y las de alto costo y baja frecuencia de utilización, estarían garantizadas por el monto mínimo de $ 1 mensual por beneficiario.

  • La garantía que todos los agentes del Sistema Nacional del Seguro de Salud cuyos aportes y contribuciones de sus beneficiarios fuesen inferiores a los $ 20 por cada miembro del grupo familiar primario, reciban un subsidio desde el FSR equivalente a la diferencia hasta completar esos veinte pesos.

  • El castigo a quienes afectasen la voluntad y la libertad de los afiliados en su derecho de opción.



Sobre el final del gobierno de De la Rúa, existió un último intento de los sectores que impulsaban menos Estado y más Mercado en el Sistema de Salud que quedó plasmado en el trabajo presentado por la Fundación Novum Milenium, “Las Reformas al Sistema de Salud; El Camino hacia un Sistema Universal, Equitativo y Eficiente?” (53), los autores, luego de un diagnóstico de situación, realizaron una propuesta para cada una de las grandes líneas de acción en las que el gobierno había hecho anuncios:

  • La reconversión del INSSJP

  • La profundización y regulación de la competencia

  • El perfeccionamiento de la conformación del Fondo de Redistribución Solidario


Finalmente el trabajo exponía una agenda de reformas pendientes. Respecto a la reconversión del INSSJP, los autores rechazaban que el core de la reforma fuera solamente, como proponía el gobierno, un cambio en el estilo de gestión acompañado de un reordenamiento interno y una lucha contra la corrupción. Proponían en cambio, la incorporación del PAMI a un sistema de seguros de salud en competencia, en el cual los afiliados tuviesen el derecho y la libertad de elegir. En los propios términos de los autores, “A cambio de un valor capitado estas entidades serían responsables de la cobertura integral de las personas que opten por sus servicios”. “La principal función del INSSJP debería ser la de garantizar la sana competencia entre los seguros de salud –evitando la selección de riesgos u los problemas de selección adversa característicos de los mercados de seguros- y el monitoreo de la solvencia técnica y financiera de las empresas competidoras”.


En este punto, los autores, además de no explicitar que la libertad de elegir que propugnaban se refería a libertad de elección de aseguradoras y no de profesionales y sanatorios, no precisaban como se conformaría el valor capitado que cada beneficiario aportaría a la aseguradora que hubiere escogido (individualmente). Tema que es absolutamente central.




En cuanto a la profundización y regulación de la competencia, el trabajo de Novum Milenium, en la línea de proponer un sistema de múltiples aseguradores en competencia, proponía abandonar el proyecto de Ley de regulación de la Medicina Prepaga y diseñar un esquema que cobijase a “todos los seguros” (los seguros voluntarios de la medicina prepaga y los seguros obligatorios de las Obras Sociales). En lo referente al Fondo de Redistribución Solidario (FRS), proponía, sin mayores precisiones, el perfeccionamiento del régimen financiero a través de una mejor conformación de dicho fondo y una asignación directa a la población de más bajos ingresos.


Acerca de las reformas pendientes, el ensayo de Osvaldo Giordano y Jorge Colina sostenía que se debía impulsar la concreción del Sistema Nacional del Seguro de Salud (SNSS) con la progresiva integración de las empresas de medicina prepaga dentro de la Ley 23.661, luego con la integración del INSSJP y por último con la incorporación de las provincias, ya sea integrando las Obras Sociales Provinciales al SNSS, así como los carenciados, sustituyendo el subsidio a la oferta de los hospitales públicos, por un subsidio a la demanda utilizando mecanismos capitados (los propios carenciados). Existiría además un mecanismo de reaseguro para enfermedades catastróficas.


En el mismo período, una posición extrema de minimalización del Estado lo constituyó la formulación por parte de diversos actores políticos relevantes, de la teoría de la supresión de los Ministerios Nacionales de Salud y Educación.


A partir de la profunda crisis que sumió la Argentina en diciembre de 2001, a lo largo de las presidencias de Eduardo Duhalde (2001/2002) y Néstor Kirschner, en el marco de la consideración del Estado, no ya en su antigua estructura burocrática, sino en sus funciones de producir bien común, equilibrar recursos entre débiles y poderosos, y promover el desarrollo humano armónico y sustentable de todas las personas, el Ministerio de Salud Nacional está retomando el rol de conductor del Sistema de Salud.


Para ello, el Ministerio de Salud de la Nación inició un importante trabajo de consensos sectoriales y transversales en el marco del Diálogo Argentino, sector Salud. Organizaciones profesionales y de trabajadores, cámaras empresarias, universidades, organizaciones de la sociedad civil y un sinnúmero de otros actores están acompañando este proceso, asistiendo directamente al Ministro, a través de un Comité de Crisis.


Lo hicieron mediante su presencia y participación en la toma de decisiones y en los actos de gobierno tendientes a superar los acontecimientos que la crisis provocaba. Simultáneamente, todos los ministros y secretarios de salud recrearon el Consejo Federal de Salud (COFESA), restableciendo el necesario consenso que posibilitara la adopción de rápidas medidas frente a la emergencia (54). En este marco se alcanzó el Acuerdo Sanitario Federal de San Nicolás de los Arroyos, en marzo de 2003, que constituyó uno de los antecedentes inmediatos de las Bases del Plan Federal de Salud 2004.



En el aspecto concreto del proceso de reforma del sector salud, siguiendo la constante de la mayoría de los países, los cuales consideran la presencia del Estado necesaria por cuanto el mercado de la salud es un mercado imperfecto, las actuales autoridades del Ministerio de Salud Nacional impulsan una administración proactiva en la programación, conducción, regulación, monitoreo y fiscalización del sector, intentando corregir las asimetrías que se van suscitando en el sistema.


Dentro de esta lógica, la reforma primordial que se impulsa (55) es la conformación de un nuevo modelo sanitario basado en:

  • La construcción de redes de atención que reconocen e implementan como estrategia organizadora del sistema, la estrategia de atención primaria de la salud (APS).

  • La jerarquización de las acciones de promoción y prevención.

  • La priorización de las actividades que fortalecen la equidad en el acceso a los servicios de salud y los bienes tales como los medicamentos.

  • La participación comunitaria en todos los niveles.

  • La promoción de acuerdos de gestión Nación – Provincias

  • El desarrollo de sistemas de información en áreas estratégicas para la gestión de la salud.

  • La construcción de seguros provinciales de salud.

  • La garantía de la calidad de la atención de la salud.

  • La regulación de los Recursos Humanos y la tecnología.


Conjunto de aspiraciones que, al decir de quienes condujeron la elaboración de las bases del “Plan Federal de Salud”, conforman una utopía con final abierto, pero que inobjetablemente “ha servido para avanzar”.




1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   20

Similar:

Título del programa iconTítulo en castellano (Estilo jnem título)i Title in English
Título corto de la comunicación (puede coincidir con el título de la comunicación si no ocupa más de una línea)
Título del programa iconInformación general del postulante
Título del Programa de Maestría/ Doctorado o del proyecto de investigación a desarrollar en E. E. U. U
Título del programa iconTítulo: Programa Ingreso Social con Trabajo “Argentina Trabaja”: una mirada reflexiva desde el corazón de su implementación
En el año 2009, el gobierno nacional lanzó una nueva política social denominada “Programa
Título del programa iconIdea Proyecto (IP) Título del Proyecto
Título del Proyecto: Asigne un título que exprese en forma clara y sintética el contenido
Título del programa iconProcedimientos de Queja del Título VI
Arco de Bakersfield, Inc. (Barc) tiene un procedimiento de quejas de Título VI, que describe un proceso para disposición local de...
Título del programa iconSolicitud para el programa
Datos de Identificación del Centro. Ubicación geográfica única o más de unaubicación. Número total de alumnado por enseñanzas. Título...
Título del programa iconSpain Rural Development Programme (Regional) Canarias cci
Título del programa de desarrollo rural
Título del programa iconTítulo del proyecto
...
Título del programa iconTítulo Cuarto
Capítulo Segundo, Título Sexto de la presente Circular, para efectos del cálculo de reservas, deberán emplear un interés técnico...


Descargar 1.59 Mb.